不納入編制管理背景下高校法律主體地位探討

摘要：高校不納入編制管理是近兩年來中國探索高校去行政化改革的一大重要突破。這一改革實際上是對高校法律主體地位進行再定位的過程，高校不再是行政權力在高等教育領域的延伸，而是享有獨立的法律主體地位。不納入編制管理在推動高校去行政化的同時，也意味著高校不正當行為所可能遭受的管控減少。因此，必須在這一改革時期內重建非編制化的高校監管體系，以確保改革的風險可控。應當同時從增強內部控制和外部約束兩個角度健全高校監管體系，一方面從創新高校法人治理結構的角度實現“自我監管”，另一方面則要從革新高等教育管理方式的角度實現“他人監管”。

關鍵詞：高校；去行政化；編制；法律主體；監管

中圖分類號：G640文獻標識碼：A文章編號：16735595（2016）05008605

從2015年開始，高校不納入編制管理日漸成為中國新一輪深化教育領域改革、推進高校去行政化的重要舉措。高校不納入編制管理意味著高校行政管理體制和行政法律關系的重大變革，進而呼喚著高校法律主體地位的再定位。本文以此為探討主題，在系統回顧這一改革具體內容的前提下，致力于設計出與高校不納入編制管理相切合的高校法律主體定位，并根據這一定位構建若干制度改進規劃。

一、高校不納入編制管理的由來

高校行政化問題一直是近年來中國探討深化教育領域改革的熱點話題。為了確保高校教學和科研活動有一個相對自由和良性的環境，有必要防止行政權力對高校運作的不當干預，進行高校去行政化改革。從這個角度來看，“高校行政化是高等學校背離作為學術組織的本質存在與運行方式，遵循行政組織的價值追求與運作規則的異化行為”[1]。因此，高校去行政化改革被視為提高高校辦學自主權，順應高等教育國際化、法治化發展的必然趨勢。[2]

高校不納入編制管理是近兩年來中國探索高校去行政化改革的一大重要突破。2015年5月，中共北京市委辦公廳、北京市政府出臺了《關于創新事業單位管理加快分類推進事業單位改革的意見》，其中明確提出“對現有高等學校，保留其事業單位性質，探索不再納入編制管理”。該意見在北京市進行了不到一年的探索后，在2016年初的“事業單位人事制度改革最新動態及熱點問題高峰論壇”上，相關部委人士明確將重點研究高校、公立醫院不納入編制管理的問題。[3]2016年7月22日，人力資源和社會保障部新聞發言人李忠在介紹事業單位人事制度改革的下一步工作安排時表示，將“研究制定高校、公立醫院不納入編制管理后的人事管理銜接辦法”。據此，高校不納入編制管理的改革方向已一錘定音。

高校不納入編制管理被高等教育領域的學者和實務人士視為高校去行政化改革舉足輕重的一大關鍵步驟。從本質上講，高校行政化的痼疾即集中體現于編制管理問題，高校崗位設置、核定收支、財政補助等均依編制而定。由于編制管理本質上是一種行政管理，其更偏重于標準化的運行過程，而難以真正依各高校發展的實際需求變化而發生相機變動，因此，近年來，嚴格的編制管理成為限制高校人事自主權、招生自主權和學術科研自由的重要掣肘。從這個角度來看，高校不納入編制管理改革實際上打下了推動高校去行政化發展的有力根基，它在未來中國高等教育領域深化改革問題上發揮著舉足輕重的作用。

二、不納入編制管理背景下高校法律主體地位的再定位

編制管理并非簡單地取消便可解決所有問題，如果在這一過程中未做好必要的制度銜接，則有可能因為取消編制后管理手段的匱乏而導致高校陷入管理混亂，并進一步影響接下來的全面高校去行政化改革。在不納入編制管理時代，高校的法律主體地位必須做出因應變革，否則，則會由于法律制度與體制改革的不匹配而導致高校管理風險的產生。

（一）編制管理時代的高校法律主體地位

在對高校進行嚴苛編制管理的背景下，高校在人事關系、學生招錄與管理、授予學位等法律行為中，并不具有一個明顯獨立的法律主體地位，而更像是一種行政權力的延伸。在高校法律關系中，高校與其勞動者之間構成的法律關系（以下簡稱“高校人事關系”）、與其在校生之間構成的法律關系（以下簡稱“高校教育關系”）是兩對最為典型的法律關系，但由于編制管理背景下的高校法律行為并不獨立，而是很大程度上代行了編制管理中的行政意志，高校法律關系并不簡單地表現為“高?！獎趧诱?在校生”這一簡單的雙方法律關系，而是表現為“高等教育管理行政機關—高?！獎趧诱?在校生”這種復雜的三方法律關系。在三方法律關系中，高校很大程度上是高等教育管理行政機關意志的代理人。

在高校人事關系方面，近年來，眾多高校開始積極改革人事關系，以吸引優秀人才進入本單位。但是，在編制的限制下，高校在人事自主權方面一直面臨著諸多掣肘。[4]由此造成的結果是，在對外關系上，高校囿于編制的限制，無法真正發揮自主招聘的作用，導致一批有益人才難以進入適合的高等教育單位，不利于人力資源效益的充分發揮；在對內關系上，高校為了回避編制問題，以人事代理、勞務派遣等形式聘用了大量的“編外人員”，甚至在編制管理無法評定職稱的情況下，在高校教師中產生了畸形的所謂“內聘教授”①，導致同工不同酬，滋生了高校內部的不平等問題和管理混亂問題。

中國石油大學學報（社會科學版）2016年10月第32卷第5期劉冰：不納入編制管理背景下高校法律主體地位探討在高校教育關系方面，編制管理使高校在招生、學生培養、學位授予等各個環節都滲透著一定的行政性色彩。最為典型的是學位授予權問題：根據《中華人民共和國教育法》第21條、第22條的規定以及《中華人民共和國學位條例》第3條的規定，中國實行學業證書制度和學位制度。據此，高校頒發學位證書來源于法律、法規的明確授權，在學位授予法律關系上，高校被定位為“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織”，而在行政法基本理論中，該類組織與“行政機關”同屬于“行政主體”的范疇，[5]換言之，學位授予關系并不是高校與學生兩個平等主體之間的法律關系，而是一種行政確認法律關系，這“使高校走向行政化獲得了法律上的支持”[6]。

（二）不納入編制管理背景下高校法律主體地位的重構

不納入編制管理后的高校法律主體地位將得到重構，簡言之，法律關系將從“高等教育管理行政機關—高校—勞動者/在校生”調整為“高?！獎趧诱?在校生”，高校不再是行政權力在高等教育領域的延伸，而是享有獨立的法律主體地位，其在高校人事關系中將擔任雇傭者的身份，在高校教育關系中則擔任高等教育服務提供者的角色。

首先，不納入編制管理后的高校人事關系將發生質的改變?！吨腥A人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）第106條規定，法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位中除工勤人員以外的工作人員，經批準參照本法進行管理。因此，如今的高校職工雖不屬于公務員身份，但高校人事關系將首先適用《公務員法》，對一般勞動關系進行調整的《中華人民共和國勞動法》與《中華人民共和國勞動合同法》僅處于次要適用地位。但在不納入編制管理后，高校人事關系將還原為一般勞動關系，高校屬于享有獨立雇傭權力的用工單位。這將帶來如下兩個方面的改變：其一，高校的雇傭行為將脫離編制限制，人事自主權得到解放。其二，高校與工作人員之間的關系還原為平等主體之間的勞動合同關系。在不納入編制管理之前，高校與工作人員之間存在行政化的“特別權力關系”，即由于工作人員屬于高校人事上的附庸，高校在必要的范圍內對其具有概括的支配權力，而相對人負有服從義務，這是一種特殊的行政法律關系。[7]但在不納入編制管理之后，二者將還原為純粹的平等法律關系，高校工作人員的勞動者權利將得到釋放，有利于高校人才的優化配置，高校內部由于“在編人員”和“編外人員”并存所造成的不平等現象也將逐漸消除，畸形的“內聘”現象也將不復存在。

其次，不納入編制管理后的高校教育關系也將得到調整。在此之前，高校相當于高等教育行政管理法律關系的延伸，是行政權力的代理人，其招生、授課和學位授予過程都是行政管理職權的另一種體現，盡管高校在形式上享有法律主體地位，但權能受到高度限制。不納入編制管理之后，高校、高等教育管理行政機關、在校生三者之間的法律關系將得到重構，高校與在校生之間還原為私法主體之間的服務合同關系，高校是高等教育服務的提供者，在校生是該項服務的接受者，高校享有辦學自主權，高等教育管理行政機關則還原為外部管理者身份，對高等教育服務關系實施有效監管，對違法行為進行糾正和追責，但不再直接干預高校的辦學過程。

因此，高校不納入編制管理其實只是改革的第一步，后續必須在高校法律主體地位上進行上述精準定位，使其適應新型的高等教育法律關系。但是，目前中國的高等教育法律制度尚未在這方面進行相應的制度變革，也由此使得目前的高校不納入編制改革陷入一個兩難境地：如果不予推行，則有可能阻礙高校去行政化的整體推進步伐；如果草率予以推行，則又會因為現行制度的不匹配而產生若干法律風險，使高校喪失必要監管，滋生高等教育領域的尋租創租行為。

三、推進高校法律主體地位再定位的制度策略

（一）推進高校法律主體地位再定位的整體制度規劃

高校去行政化是一個系統工程，絕對不是短期內可以一蹴而就的。[8]高校不納入編制管理并非終結了這一改革過程，只是暫時奠定了一個還算不錯的局面，去行政化尚需曠日持久。因此，如何在不納入編制管理的改革過程中確保高校法律主體地位再定位的順利實施，就成為現階段的核心工作目標。它事關未來中國高校全面去行政化改革能否積極穩妥地進行。

從編制管理到取消編制，高校的獨立地位得到釋放，行政機關的不正當干預必然減少，但是，這也意味著高校不正當行為可能遭受的管控減少。因此，應將非編制化高校監管體系的重建作為這一改革時期的重要工作。申言之，應當同時從增強內部控制和外部約束兩個角度健全高校監管體系，以確保改革的風險可控，走出“一放就亂、一收就死”的改革怪圈。內部控制的強化是指從創新高校法人治理結構的角度實現“自我監管”，即通過強化高校學術委員會職能的形式，一方面進一步確保高校學術職能與行政職能的剝離，另一方面則為高校法律行為建立一個健全的內部規制體系；外部約束的強化則是指從革新高等教育行政管理機關工作方式的角度實現“他人監管”，即對高等教育行政管理機關的監管職責進行強化和改革，使其從高校法律行為的直接參與者調整為外部監管者，確保高校社會職能的有序實現。下文將對這兩方面的內容進行分述。

（二）以健全高校法人治理結構的形式強化內部控制

早在2010年，華中師范大學就曾做過高校去行政化改革的重要制度探索：除一位因為分管職責的緣故繼續留任的校領導以外，其他校領導集體退出該校學術委員會，將學術權力與行政權力剝離。此舉在當時被一度視為高校去行政化改革的標桿。[9]在編制管理時代，高校日常運作過程比照公務員機關進行管理，行政領導侵襲學術委員會職責是不可避免的事情，亦由此產生了高校內部管理規則將簡單的民事法律關系予以行政化處理的問題。[10]這也正是華中師范大學的改革在當時被強烈關注的原因。但是，在現有體制下，即便行政領導被剝離出學術委員會，學術委員能否獨立自主地履行職責，不受行政化侵襲，也是很可疑的，畢竟其依然遵循著編制化管理體系下的行事風格，其職責是在落實教育管理行政部門的意志，行政化在所難免?！靶姓嗔κ峭ㄟ^任命產生，自上而下的，帶有一定強制性的層級式或者科層式的權力結構。學術權力是高校特有的，自上而下產生的，以教授為代表的，相對松散的，以各種學術組織為載體的權力機構?！盵11]

在高校不納入編制管理的新背景下，上述學術委員會獨立發揮職責的空間擴大，去行政化方具有真正的可操作性。申言之，應當通過健全高校法人治理結構的形式，強化學術委員會在高校教育和科研類事務中的話語權，高校行政領導的職權則僅保留于高校日常行政管理事項，真正實現在高校管理中“學術與行政的和諧之道”。[12]這一目標的實現有賴于高校在法人治理結構方面的立法健全。從現有立法來看，中國的法人治理結構僅包括兩類：第一類為《中華人民共和國公司法》所規定的企業法人治理結構，第二類則為國家機關的法人治理結構，它規定于各種類型的國家機關組織法當中。對于高校這種非營利性質的社會機構而言，尚欠缺專門的法人治理結構的規定。《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）雖然單列第四章對“高等學校的組織和活動”進行了規定，但本章第39條已明確，高校實行的是“校長負責制”，這是一種比照行政機關首長負責制所實施的法人治理結構，是高校編制管理邏輯的典型體現?！陡叩冉逃ā吩谛ｉL負責制之外雖然也在第42條規定應設立學術委員會，并明確其職責包括審議學科、專業的設置，教學、科學研究計劃方案，評定教學、科學研究成果等有關學術事項。但它僅具有附屬于校長負責制的職權，在實際運作中難以產生制衡行政職權的力量，甚至有可能淪為并無實權的議事協調機構。

為解決這一問題，應當對中國法人治理結構的類型予以重構。現有法律實踐傾向于把法人簡單劃分為以營利為目的的私法人（企業法人）和以行政為目的的公法人（國家機關法人），而對社會上各種類型的公益型法人，卻并未規定一個較為健全合理的法人治理結構。因此，必須通過修正《高等教育法》中的相關條款來對高校法人治理結構予以修正。具體來說，應當將“高校集體—學術委員會—校領導”三者之間的關系打造為類似于公司法人治理結構中“股東大會—董事會—經理層”的關系。即高等學校在行政管理層面，學校的學術委員會是“最高決策層”，由高校師生通過一定的組織方式選舉產生，對高校負責；校領導是學術委員會委托從事高校日常行政管理職責的“經理人”，對學術委員會負責，在非行政事項，校行政沒有決策權。另一方面，為了防止學術委員會在履職過程中發生權力濫用的情況，實現對學術委員會的有效監督，除了依托高校黨委進行有力監管外，還可以規定高校有選舉產生一個常設監督機構的權利，其職責類似于公司法人治理結構中的監事會，進而實現對學術委員會可能存在的不正當行為的有效約束。這一制度建議其實也是西方國家“教授治?！敝贫冉涷灥挠行Э偨Y，是一個現代化、體系化的高校治理結構。

（三）以改進高等教育監管職責的形式強化外部約束

行政監管是政府針對經濟運行過程中的市場失靈現象而制定和執行公共政策及行政法律制度的過程。[13]高等教育領域事關公共福祉，是典型的受行政監管的領域。中國負責高等教育監管的行政機關為各級教育主管部門，接受行政監管的主體則為高校以及與高校相關的利益相關人，如教師、學生等等。教育主管部門在高等教育管理過程中履行行政監管職能，以確保高等教育法律行為的規范化。

中國高等教育監管方面的缺陷主要有以下三個方面：其一，在編制化管理背景下，由于高校各項行為容易受到干預，高校并不具有真正的獨立法律主體地位，在招生、招聘、授課和學位授予等行為上均受到較大限制，這是高校行政化的體制性根源所導致的。其二，由于高校是最直接參與高等教育運行過程的主體，其實際上最具有優化高等教育管理過程的動力和能力，但在編制管理體制下，由于其行為的獨立性欠缺，這一功能難以有效發揮。教育主管部門在面對不同地區、不同發展階段的高等教育實務問題時，信息不對稱的現狀使其難以實現精準監管，只能以強化編制管理的形式對不同高校進行“一刀切”式的監管，這進一步加重了高校行政化的程度。其三，高校的行政化使高校同時具備作為教育主管部門下屬的“監管者”和作為高等教育實施主體的“被監管者”的雙重身份，這便容易發生規則軟約束的情形，即由于高校與監管者的天然聯系，導致若干法律制度難以得到有效實施。

在不納入編制管理之后，高校法人治理結構的改進解決了上述高校自我控制機制不佳的問題，此時，應再通過改進高等教育監管執法的形式實現教育主管部門與高校在高等教育監管方面的分工與合作。監管執法不應再以控制高校行為的形式進行，而應真正做到對高校辦學自主權的落實，招生招聘權、學位授予權等權利應當歸還于高校，這些監管過程交由各高校予以自我控制。教育主管部門的外部約束型監管則主要體現為如下兩個方面：其一為事前的備案型監管，其二為事后的執法型監管。事前的備案型監管是指，對于高校每年的招生招聘、學位授予、教學科研的整體情況，教育主管部門有權力要求其予以備案?！皞浒浮币辉~有兩重意蘊：第一，主管部門以此類監管行為實現對各高校宏觀運行狀況的了解，進而解決事后執法中的信息不對稱問題；第二，主管部門對這些備案內容不享有審批權，不對高校辦學自主權予以直接干涉。事后的執法型監管是指通過行政執法的形式實現對高校行為的有效監督。比如，可以通過教學評估的形式對各高校辦學績效進行考察，并對考察結果不符合要求的高校進行處罰；再比如，在高校發生違法犯罪事件時，可以參與調查，糾正相關行為，并配合其他執法部門對相關責任人員追究法律責任。在這方面，應當對《高等教育法》等重要的高等教育監管立法中的法律責任體系進行重構和改革，加大對相關責任人員責任的追究力度，實現“私法責任”“公法責任”和“政治責任”的有效整合。私法責任是指對受侵害的高等教育參與人員如學生、教師等承擔諸如賠禮道歉、損害賠償等民事責任；公法責任則是指在違背高等教育法等法律法規的情況下，接受行政處罰，甚至承擔刑事責任；政治責任是指在法律責任之外，相關責任人員還應當基于其政治使命的違背而承擔相應責任，如引咎辭職。只有對責任制度予以強化和改進，才能確保高等教育監管執法的懲罰和威懾功能，同時還能對受到侵害的當事人實現救濟，并預防類似違法行為的再次發生，凈化高等教育環境。[14]

高校去行政化改革是近年來中國在教育領域進一步深化改革的重要舉措，而高校不納入編制管理則堪稱是這一改革的“破冰之舉”。因此，毫不夸張地說，它能否順利實施將影響高校去行政化改革的步伐。本文以此為切入點，通過對比高校法律主體地位在不納入編制管理前后的變化，闡述其在未來應作出的法律制度變革。無論是健全高校法人治理結構的內部控制機制，還是改善高等教育監管職責的外部約束機制，相關制度改進都需要回歸到《高等教育法》的修正，這將是一個曠日持久的改革進程。希望本文所探討的若干制度建議能夠對未來高校去行政化改革起到一定的推動作用。

注釋：

① 部分高?？蒲腥藛T已達到了本單位規定的評定職稱資格，但由于編制管理的限制無法評定，于是有些高校采納了“內聘”的形式。即相關工作人員可以享有該職稱的待遇，內部也具有該職稱之名，卻并無該職稱之實際編制，這便是實務中“內聘教授”“內聘副教授”等稱呼的由來。

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