明晰產(chǎn)權(quán)，推動瀘沽湖旅游資源開發(fā)與保護

摘要：本文探討了瀘沽湖旅游資源開發(fā)與保護中因產(chǎn)權(quán)引發(fā)的一系列問題，并提出了瀘沽湖產(chǎn)權(quán)歸屬的建議，對于瀘沽湖旅游資源保護與開發(fā)具有較大的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：明晰產(chǎn)權(quán) 旅游資源 開發(fā)與保護

瀘沽湖位于云南省西北部寧蒗縣與四川省西南部鹽源縣的交界處，一直以來瀘沽湖屬川滇兩省共有，同時屬于兩個不同的行政區(qū)域管轄，由于瀘沽湖的產(chǎn)權(quán)不明晰，引發(fā)了投資主體過多、利益矛盾突出、政策主體不明確、政策執(zhí)行困難、同質(zhì)資源惡性競爭嚴(yán)重、發(fā)展規(guī)劃缺乏一致性、景區(qū)設(shè)施重復(fù)建設(shè)等一系列問題。

一、瀘沽湖的特色旅游資源及開發(fā)現(xiàn)狀

瀘沽湖獨具特色、高品位的文化旅游資源和自然旅游資源是世界級的旅游資源，極具重大的科學(xué)研究和旅游開發(fā)價值，若公共部門能緊緊依托瀘沽湖世界級的特色文化和自然資源，突出特色，制定適宜于當(dāng)?shù)芈糜伍_發(fā)與保護的政策，一定能打造世界級的瀘沽湖。

（一）瀘沽湖的特色旅游資源

瀘沽湖位于云南省寧蒗縣與四川省鹽源縣的交界處，瀘沽湖自然風(fēng)光秀麗，與極具特色的摩梭風(fēng)情交相輝映， 被譽為“東方女兒國”，人類社會母系氏族最后一塊“活化石”、“東方第一奇景”、“世界級高品位的旅游資源”等美譽。瀘沽湖獨具特色、高品位的文化旅游資源和自然旅游資源，極具重大的科學(xué)研究和旅游開發(fā)價值。一是瀘沽湖特色文化資源，瀘沽湖的摩梭人至今仍保持著特有的走婚形式，被世人稱為“東方女兒國”，是人類社會母系氏族最后一塊人類母系文化的“活化石”①，是當(dāng)今地球上最后一個依然保持著母系社會遺風(fēng)的部落。二是瀘沽湖旅游的潛在優(yōu)勢是自然的多樣性，瀘沽湖湖水清澈碧藍，是一個遠離囂市保持著原始潔凈風(fēng)貌的處女湖，湖東邊天然的“萬畝草?！?，是高原動植物的寶庫和珍禽異鳥的樂園，摩梭人居住的木摞子房是西南地區(qū)特有的傳統(tǒng)民族風(fēng)情建筑物，區(qū)內(nèi)有多種珍稀瀕危動物，湖中有4種魚類（厚唇裂腹魚、寧蒗裂腹魚、瀘沽裂腹魚、泥鰍）是瀘沽湖的特有原生種，波葉海菜花為瀘沽湖特有水生植物。

（二）瀘沽湖旅游資源的開發(fā)現(xiàn)狀

一是云南瀘沽湖的旅游開發(fā)較早，已成為云南文化產(chǎn)業(yè)新的一個旅游增長點。云南瀘沽湖的旅游開發(fā)是在1980 年代后期由湖邊的村民自發(fā)搞起來的，其中落水和里格村旅游開發(fā)最早，旅游設(shè)施也比較完善，2006年瀘沽湖榮獲 “2006年度中國十大優(yōu)秀生態(tài)旅游景區(qū)”和“中國最佳休閑度假勝地”稱號，2008年瀘沽湖景區(qū)榮獲“國際知名旅游區(qū)”稱號。二是四川片區(qū)的旅游開發(fā)還處于起步階段，大部分自然村落由于基礎(chǔ)設(shè)施落后，可進入性較差，已有的度假村多數(shù)設(shè)備簡陋，草海被“圍湖造田”，活動項目較為單調(diào)，四川部分接待水平較低、游客數(shù)量稀少。另外，由于四川瀘沽湖在定位、宣傳、包裝、開發(fā)上幾乎是空白，開發(fā)時間也大大滯后，造成四川的旅游收入只有云南瀘沽湖的1/ 10[25]，對于這一巨大的反差，除了四川的交通建設(shè)難度大的客觀原因外，雙方在資金投入、重視程度、旅游觀念上也存在差距。

二、瀘沽湖因產(chǎn)權(quán)不明晰引發(fā)的問題

產(chǎn)權(quán)范疇不僅是一個經(jīng)濟學(xué)范疇，而且是一個法學(xué)范疇。產(chǎn)權(quán)包括一個人或其他人受益或受損的權(quán)利，是界定人們?nèi)绾问芤婕叭绾问軗p，因而誰必須向誰提供補償以使他修正人們所采取的行動。產(chǎn)權(quán)的一個主要功能是引導(dǎo)人們實現(xiàn)將外部性較大地內(nèi)在化的激勵，與社會相互依賴性相聯(lián)系的每一成本和收益就是一種潛在的外部性，使成本和收益外部化的一個必要條件是，雙方進行權(quán)利交易（內(nèi)在化）的成本必須超過內(nèi)在化的所得。由于瀘沽湖產(chǎn)權(quán)不明晰，引發(fā)了投資主體過多、利益矛盾突出、政策主體不明確、政策執(zhí)行困難、同質(zhì)資源惡性競爭嚴(yán)重、發(fā)展規(guī)劃缺乏一致性、景區(qū)設(shè)施重復(fù)建設(shè)等一系列問題。

（一）投資主體過多，利益矛盾突出。瀘沽湖的開發(fā)由云南四川各州、縣、鎮(zhèn)三級政府、旅游投資集團公司、當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶和個體投資者等組成。投資的金額雖不多，但如此多方投資開發(fā)，短期謀利甚至破壞性謀利難以避免。這種多級政府共同組織，多方投資共同開發(fā)，無論采用何種方式，利益矛盾永遠無法克服。由于多級政府本身及各部門間利益沖突，因此許多簡單緊迫的問題可能變得復(fù)雜而拖拉，最終導(dǎo)致旅游服務(wù)質(zhì)量低下、聲譽降低和開發(fā)績效下降等惡果。

（二）保護主體不明確。瀘沽湖屬兩省共有，監(jiān)管政府部門和開發(fā)主體過多，雜亂不堪，導(dǎo)致難于明確保護主體，難以追究保護責(zé)任。堅持世界文化遺產(chǎn)的保護和管理屬社會公益事業(yè)，是政府的職責(zé)，必須由政府組織實施，政府必須堅持正確處理保護與利用的關(guān)系。對于少數(shù)民族地區(qū)來說，政府在民族文化保護中的主體地位尤其突出，但對于一些含金量高的管理權(quán)成為一些部門同時關(guān)心的“熱區(qū)”，即管理的重疊區(qū)，而另一些雖事關(guān)重大但無私利可圖的管理，形成有關(guān)部門均不關(guān)心的“冷區(qū)”、“空白區(qū)”。

（三）執(zhí)法難度大。第一，旅游市場監(jiān)管難度大。諸多的旅游經(jīng)營者的旅游活動開展于四川鹽源縣和云南寧蒗之間，歸屬于各不相同的政府機關(guān)管轄，旅游企業(yè)游歷于兩省之間，盡可能規(guī)避兩省的管轄，加之兩省執(zhí)行的政策依據(jù)不可能完全相同，因此，兩省政策的沖突和旅游經(jīng)營者的規(guī)避行為，導(dǎo)致了執(zhí)法難度的增加，影響了政策的執(zhí)行效果和降低了瀘沽湖旅游服務(wù)質(zhì)量。第二，由于執(zhí)法隊伍隸屬云南寧蒗縣與四川鹽源縣不同的行政機關(guān)管轄，政策執(zhí)行中難以做到配合與互動，加大了政策執(zhí)行的難度，同時也影響了政策執(zhí)行的效果。第三，難以有效解決村民資源利用與保護之間的矛盾。當(dāng)?shù)卮迕褓Y源利用與保護之間的矛盾比較突出，當(dāng)?shù)卮迕袢粘Ｉ钪行璧臒?、牲畜飼料、野生食用植物、肥料、中藥材等大多來自保護區(qū)內(nèi)的森林及水體，兩地村民經(jīng)常跨區(qū)域到保護區(qū)內(nèi)獲取生活資源，執(zhí)法隊伍難以對違法的異地村民執(zhí)行處罰措施，給執(zhí)法帶來了較大困難。

（四）同質(zhì)資源惡性競爭嚴(yán)重。由于瀘沽湖產(chǎn)權(quán)的不明確，加劇了各個開發(fā)利益主體無限制從旅游資源業(yè)中拼命獲利，各級政府和各種旅游開發(fā)企業(yè)、公司、旅游經(jīng)營者和當(dāng)?shù)匕傩眨瑸榱烁髯远唐诶麧櫟淖畲蠡瑢差愘Y源隨意索取，無論在旅游資源上，還是在旅游宣傳、包裝、開發(fā)方面都展開了激烈的競爭，造成旅游市場秩序紊亂，旅游服務(wù)質(zhì)量下降。

（五）旅游服務(wù)質(zhì)量較低。由于兩地執(zhí)法隊伍難以對旅游市場進行有效的監(jiān)管，導(dǎo)致了旅游市場混亂，降低了旅游服務(wù)質(zhì)量。其次，瀘沽湖大多接待點以農(nóng)戶旅游房為主體，從業(yè)人員以當(dāng)?shù)剞r(nóng)民為主體，由于兩地政府難以對異地的從業(yè)人員進行有效的培訓(xùn)和管理，導(dǎo)致了絕大多數(shù)從業(yè)人員綜合素質(zhì)較低，存在“農(nóng)民意識”，缺乏營銷宣傳等市場化運作理念，各種相關(guān)人才匱乏，嚴(yán)重影響了旅游質(zhì)量和收益。甚至有游客反映：“不來瀘沽湖終身遺憾，來了瀘沽湖遺憾終身”。

（六）公共基礎(chǔ)設(shè)施差。許多到瀘沽湖的旅游者對當(dāng)?shù)氐牡缆窏l件和基礎(chǔ)設(shè)施大失所望，一方面是因為瀘沽湖所在的鹽源縣和寧蒗縣屬國定貧困縣，經(jīng)濟建設(shè)起點低，自身資金積累不足，政府沒有大量的資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也沒有能力對景區(qū)進行大規(guī)模、高檔次的開發(fā)。當(dāng)?shù)匕傩找矝]有多余的錢投入旅游業(yè)，郵政、通訊、旅游車、供給、排污等配套設(shè)施匱乏。另一方面，由于公路等基礎(chǔ)設(shè)施屬于公共產(chǎn)品，無排他使用權(quán)，公路等基礎(chǔ)設(shè)施投資大，并非是“誰投資誰受益”，瀘沽湖屬兩省的公共產(chǎn)品，兩省都有產(chǎn)權(quán)，在投資時存在“我投資你受益”的現(xiàn)象，從而影響了投資公共基礎(chǔ)設(shè)施的積極性，導(dǎo)致了瀘沽湖的公共設(shè)施較差，影響了旅游服務(wù)質(zhì)量和旅游開發(fā)績效。

（七）發(fā)展規(guī)劃難以落實。盡管兩省已做了《瀘沽湖女兒國鎮(zhèn)修建性詳規(guī)》、《瀘沽湖景區(qū)文化旅游市場發(fā)展戰(zhàn)略》等部分發(fā)展規(guī)劃，川滇兩省在開發(fā)中長期合作難有較大實質(zhì)性的突破，相比麗江古城的旅游保護與開發(fā)來說，兩省在旅游資源保護與開發(fā)方面所制定的一系列發(fā)展規(guī)劃缺乏科學(xué)性、一致性、市場性和長期性，對開發(fā)的模式缺乏探索、借鑒，導(dǎo)致了發(fā)展規(guī)劃難以落實。

三、明確產(chǎn)權(quán)，完善瀘沽湖旅游資源保護與開發(fā)的對策

長期以來瀘沽湖因“一湖兩制”②，導(dǎo)致雙方協(xié)調(diào)不夠和關(guān)系不順暢帶來投資主體過多、利益矛盾突出、保護主體不明確、規(guī)劃缺乏統(tǒng)一性、市場性和長期性、重復(fù)建設(shè)、惡性競爭、缺乏互動等一系列問題。盡管雙方有多次合作，共商保護與開發(fā)瀘沽湖事宜，已達成一些共識，如：共同申報世界自然、文化雙遺產(chǎn)；徹底解決瀘沽湖“一湖兩治”的問題；形成了1+1>2 的共識，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，統(tǒng)一包裝營銷，統(tǒng)一管理經(jīng)營，以達到共有、共建、共管、共享；制定和完善母系文化保護與展示工程方案等共識，但以上共識鮮有實質(zhì)性進展，從根本上無法解決因“一湖兩治”帶來的一系列問題，這樣勢必影響瀘沽湖保護與開發(fā)的成效。

只有徹底解決產(chǎn)權(quán)問題，才能解決因“一湖兩治”帶來的一系列問題。但產(chǎn)權(quán)只能歸屬于四川或云南中的任何一家，這個問題只能由中央政府相關(guān)部門決定。筆者認為，歸屬于云南較好一些，原因如下：

（一）云南瀘沽湖旅游基礎(chǔ)較好。一是云南寧蒗縣交通基礎(chǔ)較好。2015年10月寧蒗瀘沽湖已開通了飛機；另瀘沽湖距離寧蒗縣70余公里，道路狀況較好，從麗江乘長途中巴車到寧蒗縣城，歷時只需3.5小時。寧蒗縣城長途車站就有很多前往瀘沽湖的小車，可以到達大落水村、里格村和永寧鄉(xiāng)，歷時只需2小時。從麗江還有開通瀘沽湖的專線車，歷時需5—6小時。四川段線路西昌到瀘沽湖道路不暢，需時約6-8小時。二是寧蒗瀘沽湖的公眾基礎(chǔ)較好。雖然瀘沽湖三分之二的水面是在四川境內(nèi)的，但一提起瀘沽湖很多人都知道瀘沽湖在云南，而不知道大部分還是四川的。

（二）云南麗江開發(fā)民族文化旅游資源的經(jīng)驗比四川豐富，云南可以很好借鑒“麗江模式”的成功經(jīng)驗，特別是申報世界遺產(chǎn)方面的成功經(jīng)驗、宣傳經(jīng)驗、保護經(jīng)驗等。麗江古城是一座具有較高綜合價值和整體價值的歷史文化名城，為人類城市建設(shè)史的研究和人類民族發(fā)展史的研究提供了寶貴資料，是珍貴的世界文化遺產(chǎn)。瀘沽湖具有世界級別的世界遺產(chǎn)，無論在自然資源和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)方面，特別是水資源，都和麗江具有極大的相似性，但開發(fā)績效卻遠遠不如麗江，這應(yīng)該和開發(fā)績效有關(guān)，應(yīng)引起公共部門的深思。其實，筆者認為，只要公共政策措施制定得當(dāng)和執(zhí)行有力，瀘沽湖取得的成績應(yīng)該不會比麗江差。而四川瀘沽湖地區(qū)在瀘沽湖的定位、宣傳、包裝、開發(fā)上幾乎是空白，開發(fā)時間上大大滯后。

（三）云南瀘沽湖開發(fā)績效較好。在很多人心目中屬于云南省，其實整個瀘沽湖景區(qū)的2/3在四川境內(nèi)，由于種種原因四川這邊的旅游開發(fā)與云南相去甚遠。根據(jù)近幾年開發(fā)的績效來看，四川的旅游資源收入只有云南瀘沽湖的1/10，麗江在保護與發(fā)展中，麗江已經(jīng)讓兩者充分和諧。

（四）利于瀘沽湖世界遺產(chǎn)的申報。我國自1985年加入《世界遺產(chǎn)公約》以來，遺產(chǎn)項目總數(shù)達到35個，其中自然遺產(chǎn)6個，文化遺產(chǎn)24個，自然與文化雙遺產(chǎn)5個。有效保護遺產(chǎn)、實現(xiàn)遺產(chǎn)資源的可持續(xù)發(fā)展，是全面落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會，實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的必然要求。如何借鑒一種成功的模式制定科學(xué)的、行之有效的公共政策，關(guān)乎到瀘沽湖的前途與命運。

（五）利于精品旅游線路的打造。瀘沽湖文化資源和麗江古城文化具有較大的相似性，內(nèi)涵豐富，底蘊較深，同以東巴文化、納西文化為主，而且瀘沽湖還有世界唯一的“走婚”文化，如開發(fā)得當(dāng)，對世界的吸引力會越來越大?，F(xiàn)瀘沽湖對外市場開放還不夠，航線不夠（直航還不多）、現(xiàn)瀘沽湖還未通德國、東南亞、日本等國家，國家須先做一些投資補貼，加大對機場的建設(shè)和航線的開通，開辟多條特色旅游線路，如：大理-麗江-香格里拉-瀘沽湖；昆明-麗江-瀘沽湖-峨眉山等。

瀘沽湖旅游資源保護與開發(fā)還處在起步階段， 公共部門面對瀘沽湖旅游資源保護與開發(fā)的難題，如何尋求二者和諧發(fā)展的模式，制定適宜于瀘沽湖行之有效的公共政策，關(guān)乎到瀘沽湖的發(fā)展情景。

注釋：

①王成祥.瀘沽湖的誘惑.中國旅游報，2000年10月27日第A04版.

②王云.告別“一湖兩治” 瀘沽湖在期待.四川日報，2007年5月29日，第004 版.

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（作者簡介：林麗芳，公共管理（MPA）碩士，云南交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，組織（統(tǒng)戰(zhàn)）部部長，主要從事大學(xué)生思想政治研究和黨建研究工作。）