大學治理中的政府作用研究

宋瑩+喬桂娟

摘要：治理理論的興起為政府的行政管理改革提供了新思路，打開了新局面，同時促使教育學者將其應用于高等教育改革的研究中去。時至今日，大學由管理到治理的轉(zhuǎn)變已成為教育改革的必然趨勢，因此如何讓政府在參與大學治理的過程中最大限度地發(fā)揮作用，成為目前學者們普遍關心的問題。本文選擇以大學治理中政府作用的視角為分析重點，借此明晰大學治理研究的內(nèi)容和拓展大學治理研究的范圍。

關鍵詞：高等教育；大學治理；政府

一、研究的背景及意義

自改革開放以后，高等教育事業(yè)在我國得到了快速發(fā)展，已經(jīng)構(gòu)建起了體系宏大、功能完善、規(guī)模全面且具有深刻影響的培養(yǎng)人才、社會服務和專業(yè)研究體系，已經(jīng)躋身高等教育大國的行列。但存在的問題仍舊不容忽視。為此，我們要格外重視這種現(xiàn)存體制下由“大學管理”到“大學治理”的轉(zhuǎn)變，為建立和完善政府與大學之間的良性互動打好基礎、做好保障，圍繞“大學治理”議題中政府的作用開展系統(tǒng)、深入的研究。

（一）政府作用研究的背景

在我國，伴隨著高等教育的穩(wěn)步發(fā)展，大學無論是在學科規(guī)模還是學科建設水平上都有了迅速的提升。但硬件設施的現(xiàn)代化并未使大學的教育質(zhì)量及辦學水平得到顯著提高，行政團體和學術團體間模糊的界限為大眾所詬病，因校方不合理的決策導致的錯誤行為也常有發(fā)生，大學行政力量過大導致教師與學生的對抗事件也開始出現(xiàn)，管理效率問題和教育質(zhì)量問題日益明顯。上述種種對我國大學進一步的發(fā)展儼然形成了威脅，使得我國大學在實現(xiàn)治理目標上仍存在著一定的距離。因此，開展對大學治理中政府作用的研究具有重要的理論價值與現(xiàn)實意義，但如何通過建立大學、政府之間的良性互動，創(chuàng)建出適合于大學高效發(fā)展的治理機制，借此解決大學發(fā)展過程中存在的體制性障礙，已成為大學治理中政府首要關注的問題。

（二）政府作用研究的意義

大學治理研究涉及高等教育的各個層面，其目的旨在對政府和大學之間的權(quán)力關系進行重新界定。認為政府不能僅僅以行政命令的方式對社會公共事務進行管理，而應形成一種合作式的伙伴關系，這意味著政府和大學要脫離原有的管理與被管理模式。通過對政府與大學在決策權(quán)上的合理分配，從而保障其權(quán)能，使政府與大學能夠進行有效的日常決策，通過多主體、多中心和協(xié)商式民主來實現(xiàn)權(quán)力的分配，最終實現(xiàn)這些大學的法人地位。因此，通過對治理理論的實踐，可以對政府在大學管理中應采用的管理方法進行重新思索，建立新型的現(xiàn)代大學制度，重構(gòu)政府、大學間的關系，為我國高等教育管理的改革提供思路。此外，在大學改革的實踐領域應用治理理論，不僅能夠豐富并深化治理理論的內(nèi)涵，還能夠為治理理論在實踐中拓展應用領域，即為政府與大學提供一些可操作的思路和前瞻性的建議。

二、大學治理中的政府作用

2009年，聯(lián)合國教科文組織在“世界高等教育大會”公報中提出：“高等教育作為一種公共事業(yè)，是所有利益相關方特別是政府的責任。” 現(xiàn)實中，大學與政府之間的關系并不是完全對立的，二者作為公共事務承擔的主體在某些責任和義務方面具有較大程度的重合性：大學在人類社會發(fā)展中起著至關重要的作用，政府從公共職能的實際角度出發(fā)，有必要對其進行適當?shù)墓芾恚瑫r，政府對大學的盼望與需求，會在大學完成其自身所肩負的社會責任時得到滿足。

在全球范圍內(nèi)興起及迅速傳播的治理理論，應用于高等教育改革中，使政府的作用與定位發(fā)生了變化，解放了一直以來政府壟斷的公共事務管理的權(quán)限與責任，因此形成多元主體共治的局面。當今世界很多國家已經(jīng)將政府改革視為重點，試圖運用治理理論以建立新型的大學與政府關系，這也是大學改革的目標所在。隨著我國政治改革、經(jīng)濟改革、社會改革的逐步深入，在治理理論的視野下讓政府在大學治理中發(fā)揮作用，探索、思考、塑造新型的大學與政府關系成為現(xiàn)階段迫切須要達成的目標。

（一）宏觀調(diào)控

治理理論的提出使得政府不再是唯一的權(quán)力中心，只要公眾認可其所行使的權(quán)力，無論是公共機構(gòu)還是私人機構(gòu)，都能夠在其相應的層次上成為權(quán)力中心。這無疑是對政府的傳統(tǒng)權(quán)威和管理方式提出了新的挑戰(zhàn)和新的要求，因此在實現(xiàn)大學治理的過程中，需要政府以及相關管理部門有意識地分配手中太過集中的權(quán)力，將其合理地劃撥到由大學相關者所組成的公共機構(gòu)或私人機構(gòu)中去，從而改變政府權(quán)力中心的古板形象。詳細來說，治理理念對政府權(quán)力的下放主要提出了以下三點要求：首先是舉辦權(quán)歸屬的問題，政府應不再是大學唯一的舉辦者，而應擴大辦學主體的范圍；其次是辦學權(quán)分配的問題，政府應賦予大學自身更多的權(quán)力，使大學能夠作為一個法律責任獨立承擔且辦學權(quán)力獨自享有的法人實體；最后是管理問題，政府對大學只須進行宏觀層面的引導與監(jiān)控，給予大學更多的自主權(quán)和發(fā)展空間，使其能夠自行安排、調(diào)控內(nèi)部事務。

因此，政府與大學間新型治理關系的建立，意味著在大學治理中，政府要由簡單強橫的直接命令模式逐步轉(zhuǎn)向運用多重方式的間接管理模式。目前我國政府正在嘗試采取多元管理的模式來實現(xiàn)大學治理，并隨著政府與大學雙方的日漸磨合、發(fā)展而趨于完善、成熟。

（二）協(xié)商合作

去中心化作為治理理論的核心，旨在將集中的權(quán)力進行分散。治理理論認為權(quán)力的運行方式不單單僅有自上而下一種途徑，還可以通過相互協(xié)商、雙方討論實現(xiàn)上下互動甚至多向互動。在權(quán)力真正運行的過程中，想要實施去中心化和分權(quán)化，就須要借助權(quán)力間的多向互動、上下互動等交流方式表現(xiàn)出來。在大學治理中，政府要改變傳統(tǒng)的權(quán)力運行方式，將傳統(tǒng)的指令性的單向直線模式轉(zhuǎn)化為權(quán)力多向運行的互動治理模式。此外，還應該為大學及其他高等教育機構(gòu)提供一些靈活性，這樣一來不僅可以通過賦予他們實際的自主權(quán)使他們明確自身的責任，還能夠滿足日益增長的社會需求對教育的渴望，從而在最大程度上發(fā)揮大學的作用，并解決國家級、省級教育方面的需求。

因此，建立政府與大學間的新型治理關系，需要政府在權(quán)力的運行中徹底地改變其已成習慣的發(fā)號施令模式，培養(yǎng)起協(xié)商、寬容、合作、接納與開發(fā)的精神。要保證在政府決策實施過程中大學反饋渠道的暢通，以便各主體間通過協(xié)商對決策做出適宜于高校進步、社會發(fā)展的修正。還須注意對權(quán)力運行渠道及信息反饋渠道的多向、均衡及穩(wěn)定的保障，這要求政府在對大學做出相應的行政性決策時，可以先同大學的行政管理者、教育學者以及在校的普通師生進行探討交流、獲取意見并進行論證，以保證在多方協(xié)商的基礎之上形成大部分決策，以確保決策在大學施行中的可操作性與適用性。多向互動的權(quán)力作用方式使得大學可以在其權(quán)力范圍之內(nèi)通過多方協(xié)商做出決策，從而實現(xiàn)對政府決策的影響。

（三）資源渠道

長久以來，我國大學經(jīng)費的來源在很大程度上依賴于政府的支持，因此在使用效率上存在著諸多弊端，究其原因在于高等教育作為準公共物品一直由政府壟斷、提供和生產(chǎn)。而類似于法國等一些發(fā)達國家，大學的經(jīng)費來源通常由政府和大學定期協(xié)商制定，并采用合同政策獲得財政撥款，社會力量也可參與其中。因此，在大學治理中應將企業(yè)、社區(qū)、家庭等也視為權(quán)力主體組成部分，要想建立政府與大學間新型治理關系，政府則不應繼續(xù)壟斷、提供、生產(chǎn)高等教育，而要允許市場以及非政府部門的協(xié)助及參與。大學部分公共產(chǎn)品的提供可以由社會、市場、個人組織負責承擔，形成由政府、市場和個人組織合作提供公共服務、資源配置的新局面。

此外，政府作為目前大學資源最大的提供者，應該改變傳統(tǒng)的向所有公立大學固定撥款并代替大學進行管理的方式，對那些生源特別缺乏的大學不再提供辦學資金或強行關閉，而為生源好、就業(yè)率高的大學提供更多的公共資金幫助其發(fā)展。這種方式可以激勵高校之間作為獨立法人產(chǎn)生良性競爭，從而提升我國大學的辦學水平、辦學質(zhì)量，改進、完善辦學過程中提供的各項服務。

三、大學治理中政府作用的意義

治理理論應用于高等教育改革對大學治理中政府的作用進行了重新定義。政府不再是單一的權(quán)力主體，僅從宏觀層面對大學進行指導和監(jiān)督，以此給予了大學更多的自主權(quán)；并從原有的管理與被管理的關系轉(zhuǎn)換為合作的伙伴關系；同時吸納各方力量，拓寬了資源獲取的渠道，更大限度地為大學發(fā)展提供多向保障。在此過程中，大學應善于借用政府的權(quán)力和義務，并結(jié)合自身所享有的政策和優(yōu)勢，推行高等教育的改革，以促進政府與大學的共同發(fā)展。

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