綠色審計視閾下資源型城市可持續發展研究

摘要：可持續發展問題是我國資源型城市建設的重大理論與現實問題，一直以來備受關注。綠色審計作為一種低成本、高效的環境規制新舉措，可以倒逼資源型城市的綠色可持續發展。本文在綠色審計及其與資源型城市可持續發展關系概述的基礎上，介紹了我國資源型城市可持續發展的現狀和問題，深入分析其不可持續發展的政府和企業層面原因，進而提出從綠色審計視閾破解我國資源型城市不可持續發展的實施路徑。

關鍵詞：綠色審計；資源型城市；可持續發展；實施路徑；倒逼機制

基金項目：陜西省教育廳人文社科項目：陜西城市可持續發展的政治經濟學研究（編號：14JK1174）；陜西學前師范學院科研基金項目：基于政治經濟學視角的陜西生態文明建設實施路徑研究（編號：2014QNRS069）

資源型城市是以當地不可再生的自然資源開發和初加工為支柱產業進而推動經濟增長的一種特殊城市。我國資源型城市為國民經濟增長奠定了資源基礎，因為資源的長期、大規模開發，致使此類城市產生了嚴重的生態環境問題。為促進該類城市的長效發展，中央政府在《全面資源型城市可持續發展規劃（2013-2020年）》中指出應當以經濟社會可持續發展水平為依據對資源型城市進行細分，確定每一種資源型城市的發展目標與前進方向，指引其形成與自身現狀相一致的發展形勢。學者們也對如何實現資源型城市可持續發展問題開展了不同視角不同程度的研究，如韓鳳芹提出分類促進我國資源型城市可持續發展的路徑。然而，資源型城市不可持續發展形勢依然嚴峻，該問題各個層面的研究仍然不夠，缺乏對資源型城市從利益追求引致的主體行為規范角度的分析和實施路徑研究。事實上，資源型城市發展的最大問題就企業和地方政府短期利益最大化追逐所導致的資源枯竭、生態環境惡化等問題，而綠色審計是一種低成本的環保監督措施，在生態、社會、經濟的協調發展中起著重要作用，是規范資源型城市主體行為向綠色可持續發展轉型的重要舉措。目前，有關資源型城市可持續發展問題，學者們提出了很多路徑但收效甚微，關鍵是沒有抓住利益這一核心問題，沒有用有效的綠色審計手段去規制不可持續發展的行為。本文嘗試基于綠色審計視角對資源型城市可持續發展的實施路徑進行探究，以期對該領域相關研究有所貢獻。

一、綠色審計及其與資源型城市可持續發展的關系

綠色審計是指由具有獨立性的審計工作者，依照我國生態環境保護法制和章程，對各個級別的政府、經濟組織可以財會信息體現的和生態相關的運營活動加以評定、監察，讓其與環保要求相一致的審計活動。綠色審計的主體是國家審計機關、社會審計組織及企業內部審計部門；客體是經濟組織（企業）可以以財會信息體現的和生態相關的運營活動及各個級別的政府可以會計信息體現的和生態有關的經濟行為。伴隨著人們環保認知的深入，很多國家逐漸提升了對生態環境審計的關注度。我國把綠色審計劃入探究范疇，為了督促政府、企業有效履行環境保護責任，全面落實科學發展觀，依據相關法律、法規及政策對被審計單位履行環境責任的公允性、合法性和效益性進行鑒證的綠色審計在我國應運而生。

可持續發展要求資源環境與社會經濟的均衡協調發展，而資源型城市當前最大的矛盾就是資源開發與城市發展不協調，生態環境問題突出。資源型城市發展的危機和困境已成為我國社會發展中的突出問題，如何比較平穩地、低成本地實現資源型城市的可持續發展，讓資源型城市主要經濟主體主動地為綠色可持續發展發力是當前我們面臨的一個重要任務。資源環境審計是可持續發展的必然產物，是促進我國資源型城市生態文明建設、綠色可持續發展的重要保證。在經濟發展和環境保護的雙重壓力下，綠色審計作為一種有效的經濟環保監督手段，通過獨立的國家審計機關、內部審計機構及社會審計組織依據環境法規、政策和標準，遵循審計準則，系統定期地對被審計單位的環境活動、環境財務信息及環境管理系統進行監督與評價，以達到保護環境、促進可持續發展的目標。資源型城市可持續發展的最大障礙因素就是資源枯竭和生態環境惡化問題，綠色審計是一種有效的環境規制措施，是規范資源型城市經濟主體行為，倒逼其綠色可持續發展轉型的重要舉措，可以促使資源型城市有意識、有監測地實施可持續發展戰略。

二、我國資源型城市可持續發展現狀及面臨問題

國務院《全國資源型城市可持續發展規劃（2013年-2020年）》指出，我國資源型城市有262個，約占全國城市總數的1/3，其中資源枯竭型城市有67個，即將進入衰退期的成熟型城市141個。伴隨資源環境形勢的日趨嚴峻，不少曾經因資源而興旺發展的城市，目前正面臨著資源枯竭和生態環境惡化的嚴峻形勢，傳統依靠自然資源開采加工的經濟增長模式難以為繼，并衍生出地面塌陷、良田撂荒、廢渣亂放、失業及生態環境污染等經濟社會問題，嚴重制約著城市的可持續發展。

當前，資源型城市可持續發展面臨的各種問題集中體現在兩個方面：一是，經濟結構單一，社會問題嚴重。資源型城市長期以資源開采及初加工為主導產業，忽視農業、旅游、文化創意及科技等其他產業發展，產業結構單一，三次產業嚴重不協調。另外，由于資源經過長期開采出現了不同程度的枯竭，傳統資源型產業出現嚴重的萎縮，新的支柱和替代產業尚未形成，出現了城市經濟發展不景氣和大量集中在資源產業上的勞動力失業等影響社會安定的嚴重社會問題。二是，資源開采過度，生態環境污染嚴重。資源型城市由于長期對礦產等不可再生資源的掠奪粗放式開采和利用，忽視生態環境的保護與綜合治理，導致地表塌陷、采礦廢棄物亂堆棄，水土污染等生態環境問題十分嚴重。可見，資源型城市當前的發展現狀不容樂觀，這些由于資源先天優勢的城市通過長期的資源開發，大多面臨資源匱乏、經濟架構薄弱、自然環境嚴重污染等問題，“資源詛咒”現象在各個資源型城市體現顯著。

三、資源型城市不可持續發展的原因分析

可持續發展的本質是經濟利益問題。經濟主體受利益影響的行為選擇直接決定經濟發展的路徑。正是資源型城市政府及其主導產業企業的短期利益最大化追求導致了不可持續的路徑選擇。具體表現在：

（一）資源型城市政府片面追求GDP目標，監管不當加重了不可持續發展的局面

地方政府是資源型城市綠色轉型發展主導要素的核心。企業環境責任缺失問題需要政府的介入，實施外部的企業環境行為規制。然而，地方政府行為也有外部性現象，受其眼前利益和局部利益的經濟理性影響，地方政府以率先發展經濟和財政收入增長為目標，追求地方官員政績，片面注重主導產業、企業的利潤和稅收，忽視企業對于環境等造成的破壞。有些地方政府為了短期發展經濟甚至縱容企業行為，比如采礦區的企業多數為追求短期利益對資源進行無節制的開采利用，一些地方政府根本不采取任何措施，導致嚴重環境污染的情況時有發生。加上企業尋租現象的普遍存在，地方政府和主導產業企業出現互動合謀，缺失監管甚至成為資源型企業環境污染的保護傘，加重了資源開發企業主體環境責任缺失，掣肘了資源型城市的可持續發展。

（二）資源型企業受利益最大化驅動忽視生態環境保護，企業環境責任缺失

資源型城市生態環境問題的主要污染源頭是企業。企業是資源開發、環境污染的主體，生態環境問題是由資源型企業負外部性行為導致的。企業具有“經濟理性”特征，是典型的自利性組織，受利益最大化驅動影響，資源型企業在處理資源環境及可持續發展方面的關注度相對較小。據統計，我國資源型企業資源利用效率過低，能耗嚴重，其中礦產資源總回收率僅為30%，比國外先進水平低30個百分點；產值能耗比世界平均水平高兩倍，是世界上產值能耗最高的國家之一。如小煤礦瓦斯爆炸等重大環境災害事故頻發，損失嚴重，資源型城市環境安全不斷受到挑戰。因此，資源型企業引致的生態環境問題主要是企業環境責任缺失的表現，也是市場失靈的結果，需要政府干預手段引導和規范企業行為，促進企業外部成本內部化。

綜上，由于市場失靈導致的企業環境責任缺失和政企合謀等原因造成的政府失靈同時存在，致使資源型城市不可持續發展的局面嚴峻。急需采取措施規制政府和企業的不可持續行為，動態規范監管資源型企業環境社會責任踐行情況的同時約束和保證資源型城市政府綠色轉型發展。

四、綠色審計視閾下的資源型城市可持續發展路徑

黨的第十八次全國代表大會指出，在全面推動城市經濟增長的同時，也要關注生態文明的建設，逐步轉變資源型城市依托資源開發及應用的傳統經濟增長模式，逐漸構建生態友好的綠色可持續發展新模式。綠色審計是經濟發展與環境保護博弈的結果，是促進受托經濟責任中的環保責任得到全面有效履行的一種倒逼機制，是走全面、協調、可持續發展之路的理想選擇。資源型城市需要在政府主導、市場推動及公眾參與的原則下，用綠色審計方式調動整合三方力量共同為城市可持續發展助力。

（一）資源型城市政府層面的綠色GDP考核及離任綠色審計

政府是資源型城市可持續發展的主導力量。資源型城市必須高度重視省、市地方政府官員綠色GDP考核體系的構建以及歷離任綠色審計的落實，用綠色審計倒逼資源型城市政府大力倡導和落實綠色轉型發展，推進其生態文明建設，實現其可持續發展。具體如下：

一是，構建綠色GDP考核體系，開展綠色GDP經濟責任審計。一直以來，我國政府始終將GDP作為考核官員能力的重要標準，也直接決定了一些官員能否獲得晉升的主要因素。但是，片面追求GDP提高和經濟增長，往往會對資源環境帶來不利的影響。近年來，綠色GDP考核備受國家關注，建構綠色GDP評價體系已經進入試行階段。綠色GDP評價指標體系要求全面考慮經濟、社會和資源環境的可持續發展三維標準，將資源環境因素融入對資源型城市的績效考評中，充分體現環境績效考評的理念，并依據城市的環境生態指數、經濟發展指數及資源消耗指數等重要指數來對城市進行打分、排名。其中，資源型城市尤其要重點實行環保考核，以其作為中央政府財政支持地方轉型發展的重要依據。

二是，實施針對資源型城市領導干部的自然資源資產離任審計制度。從是否節約、經濟地使用各種資源、較少投入產出較好的環境效果、是否實現環境決策目標及有效解決環境問題等方面進行城市政府環境績效審計。該項制度作為地方政府可持續發展制度體系的重要構成，對領導干部的自然資源資產進行離任審計，從而促進領導干部逐步樹立起科學的發展觀和正確的政績觀，進一步推動地方經濟與資源環境協調可持續發展的落實。將單項自然資源資產管理效果和區域自然資源、生態環境與社會經濟協調性等指標，共同構成城市領導干部自然資源資產離任審計指標體系。同時，還應審計領導干部在促進自然資源、生態環境和社會經濟“三贏”良性發展上的努力程度。

（二）資源型城市工業企業層面的環境責任審計

企業作為一種自利性經濟組織，始終不能脫離“理性化”的控制約束。資源型城市需要用綠色審計去動態規范監管資源型企業環境社會責任踐行情況，做好企業的環境責任審計。具體如下：

一是明確環境責任審計的目的和內容。企業環境責任審計的目的在于促進企業履行環境和可持續發展責任，補償和糾正經濟活動中的負外部性，提高資源開采利用的經濟性、效率和效益。其環境責任審計的內容包括決策責任、執行責任和監督責任三個方面。其中，決策責任要求管理者樹立環境責任意識，大力推進清潔生產；向國家相關部門定期如實披露企業環境責任信息；重視內部環境審計工作和與環境有關的決策行為。執行責任要求企業的中低層管理者必須合理使用環境資源、及時披露企業污染治理情況，查處其他違反環境保護法律、法規、規章的行為。監督責任要求企業建立嚴格的考評制度，監督管理層環境責任履行情況，并據此做出獎懲。

二是開展企業內部各種環境績效審計活動。按國家和地方政府綠色審計規范要求具體開展清潔生產審計等，同時做好綠色會計以便國家及社會第三方審計組織的綠色審計檢查，還可以年度報告、年度報告外的獨立披露及大眾媒體披露等多種形式反映企業環境責任履行情況，提升其社會形象，為自身發展爭取國家地方財政支持，以綠色審計的方式規范引導企業其朝綠色可持續發展的方向努力。

結語

總之，在資源型城市面臨眾多問題、亟須轉型的背景下，闡述我國資源型城市可持續發展的現實狀況和面臨問題，分析綠色審計視閾下資源型城市不可持續發展的原因，探討資源型城市實現經濟可持續發展的路徑，以探尋推動經濟社會發展與生態環境保護相融合、促進城市經濟、社會和生態共同繁榮的發展模式，對于我國資源型城市生態修復、產業轉型及增強可持續發展能力具有極為重要的意義。

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作者簡介：

張艷（1982- ），女，陜西乾縣人，西北大學經濟管理學院博士研究生，陜西學前師范學院講師，主要從事資源與環境經濟學研究。