垂直管理政府部門財務治理的問題與改進策略

摘要：垂直管理政府部門在財務上實行垂直管理，下屬單位和人員多，經費支出總額較大，所承擔財務風險相應較大。在當前建設廉潔政府、法治政府的新形勢下，垂直管理政府部門財務治理上暴露出因財務管控體系不健全、監管失效導致經費支出不規范、預算控制不嚴、資產管理松散等一系列問題。在集權模式下的企業集團財務治理體系與垂直管理政府部門有一定相似之處，其相關理論相對較為成熟、高效，本文主要通過借鑒企業集團財務管理相關理論體系，為解決垂直管理政府部門財務治理提供相關策略。

關鍵詞：垂直管理政府部門 企業集團 財務治理 借鑒

一、垂直管理政府部門財務治理的主要特性和問題

財務治理理論是公司治理理論框架下，在股東主導利益相關者共同治理基礎上，通過支配若干在企業財務管理活動中有最大利害關系的團體，以期提高企業經濟效益，形成財務治理結構機制與環境的良性互動，實企業價值最大化的制度安排。政府部門的財務治理主要是指政府部門就撥付財政預算，依法依規開展財務活動，支持政府部門發揮職能作用、提供公共產品，在治理手段和機制上與企業相關理論有一定相關性。

（一）垂直管理政府部門財務治理主要特性

垂直管理政府部門的財務治理，整體上與一般行政單位一致，是確保人大批準和財政撥付的財政預算依法執行，并確保合理的行政運行成本；就其內部治理而言，垂直管理內部的最上級領導機構，通過統一的預算安排，對重大經費支出項目、資產管理、政府采購事項的審批與授權，實現對下設各層級單位的財務監督和管控。對于下設的各個單位而言，由于每個單位均為獨立核算單位，承擔相應的法律責任，開展獨立的財務支出行為，上級機構的管理與監督屬于外部治理；對于垂直管理整個系統而言，內部上下級的監管屬于內部治理。

（二）垂直管理政府部門財務治理存在的主要問題

從黨的十八大以來曝光的諸多案例看，垂直管理部門財務問題的存量和增量依然不少，主要集中以下三個方面：

一是財經法紀意識淡薄，財務治理理念落后。一般而言，行政單位財務部門基本財務職能相對單一，單位內部對其認識僅停留在提供報賬、發工資等服務的報賬部門，管理監督職能弱化，未形成整體財務治理理念，且財經法紀意識淡薄，支出隨意性大。從官方網站曝光的中央垂直管理部門巡視反饋問題看，普遍存在財務違紀違規問題，特別是對下屬單位的監管失控。

二是財務管控責權劃分不清，分權體制不健全。垂直管理部門下屬每個行政層級單位均為獨立法人，實行獨立核算，擁有較大自主權；同時，許多下屬單位同時需要接受地方黨政機關領導和監督，甚至接受地方財政給予的經費支持。受上述主要因素影響，垂直管理系統財務集中管控的職責難以劃分，上級部門和地方監管部門之間容易推諉，甚至出現上不管、下不理的失控情形，上級部門和下級部門之間財務分權機制不健全。

三是缺乏有效的財務風險預警機制，財務信息不暢通。垂直管理系統內每個單位均有相對獨立的財務部門、內審監察部門，同時還有系統內專設的內審等監督機構，此外還要接受外部審計、監察等部門的監管，對財務風險的管控體系相對應當是比較完善的，但從曝光的許多案例分析，會議費、接待費及津補貼等違規事項長期大量存在，大額資金使用、大型基建支出等違規也屢有曝光，這說明財務風險預警機制未能有效發揮作用，財務信息未能準確、完整、及時的反饋給上級監管機構。

二、垂直管理政府部門與企業集團在財務治理上的比較分析

企業集團是許多相關企業為追求更大經濟利益按照一定的層次機構和以一定的方式結合起來而形成的多級法人聯合體，由集團公司（母公司）、分公司、子公司和孫公司及其他相關企業組成。垂直管理政府部門的財務治理機構與機制與企業集團有一定相似之處，主要體現在三個方面：

（一）設立目的與機制對比

垂直管理政府部門設立主要目的是為確保下屬各級單位在履行特定職能或行政執法時保持獨立性和集中統一性。相對垂直管理，在屬地管理模式下，地方政府為促進經濟快速發展，出現了片面追求經濟增長率而降低了生態、安全標準，習慣干預單位履職盡責。中央或省通過進行垂直管理，強化直接監管和控制，以確保其獨立性。企業集團主要通過分立、重組、并購等形式組建，實現對上下游產業鏈或在某一行業市場的控制。企業集團與垂直管理政府部門設立的根本目的不同，前者通過資本增強控制，后者是通過改變行政管理體制強化控制，但均有利于強化整體的集中統一管控能力。

（二）財務管理目標對比

垂直管理政府部門在財務管理上實行垂直管理，一方面是保證各下屬單位相對地方財政的財務獨立性，以免形成因經費依賴導致地方政府對部門職能履行或行政執法的干預，另一方面是發揮規模優勢，統一分配和使用財務資源，提高有限財政資源的使用效益，如稅務系統統一采購辦稅設備、集中開發和推廣應用征管軟件。企業集團的財務管理目標主要包含獲得規模經濟效益和節省交易費用、獲得協同效益等，這些目標從財務層面促進了企業價值最大化目標的實現。兩者的目標在發揮規?；б嫔鲜窍嗤摹?/p>

（三）管理對象和內部治理結構對比

從管理對象看，企業集團是多企業有機聯合體，集團公司、子公司、孫公司及其控股公司均為獨立法人，企業集團整體非獨立法人，但均在其領導下開展活動；垂直管理政府部門也為多單位組成，下屬單位均為獨立核算法人，而垂直管理整體系統本身非獨立法人，所有單位均在總部領導下開展活動。企業集團由母、子公司等兩級及以上層級架構，而垂直管理政府部門也包含多個行政層級，一級管一級，并最終對最上級負。從內部治理結構看，企業集團每個單位除設立財務管理部門外，還包括內部審計等監管機構，垂直管理政府部門內部一般也設立單獨的財務部門，同時設立內審、監察等機構。兩者在管理對象構成和內部管理結構上較為相似。

三、企業集團財務治理對垂直管理政府部門的啟示

按照現有企業集團財務管控的相關理論，結合垂直管理政府部門在財務管理基礎上的共同點，對上述存在的主要問題，提供以下三方面的改進建議。

（一）樹立財務戰略管理理念，全方位、系統化的推進財務職能發揮

企業集團管理理論認為，集團財務戰略是集團戰略的重要組成部分，是實現發展目標中長期規劃。垂直管理政府部門應當借鑒企業集團財務戰略管理的做法，高屋建瓴，開展全系統財務管理頂層設計，結合《預算法》要求編制中長期預算計劃的要求，制定系統財務戰略，從根本上杜絕隨意性支出，提高預算編制的科學性和嚴肅性，充分發揮財務參與重大事項決策的職能作用，提高對財務工作的重視程度。

（二）引進ERP信息化建設理念，完善財務風險預警機制

企業集團資源管理系統（ERP）整合了企業在生產、銷售、財務等關鍵領域信息系統，確保企業戰略實施和目標實現過程的信息需求，垂直管理政府部門在內部管理上應當借鑒這一信息化建設理念，在財務內部建立集預算、國庫支付、政府采購、資產、會計核算等多個模塊的財務信息化系統，并形成垂直管理系統的財務信息系統，在單位內部整合人事、財務、后勤等部門基礎數據管理信息，并嵌入在事前、事中和事后全過程合規性審查和風險報警模塊，按重要性類別直接傳遞到財務和其他監管部門，從源頭上確保行政單位財務事項的合規性。

（三）厘清集權和分權關系，建立良性財務管控體系

牢固樹立財務垂直管理意識，確保垂直管理部門財務管控以直接管理為主特性，以垂直管理政府部門的總局（總行、會等）制定預算、經費支出、政府采購、資產、基建等方面制度規定，加強對系統內各單位的審批、監督和管理；協調地方黨政機關，明確垂直監管為主、地方監管為輔的總體權責劃分，各下屬單位在財務上主要對上級部門負責，一級管一級；垂直管理部門總部所在一級財政要確保經費保障到位，實行垂直管理單一來源的經費體系，杜絕各級單位對地方財政依賴，從根本上保證垂直管理的獨立性。

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作者簡介：徐躍，1982年，男，浙江，會計師，政府會計與財務管理，管理學碩士（中南財經政法大學會計學），從事行政單位財務監督與管理工作。