美國農產品目標價格制度及其對我國的啟示

牟愛州

內容摘要：農產品目標價格制度是一種特殊針對性的農業(yè)補貼制度，是農業(yè)支持保護制度的重要組成部分之一。美國作為世界最早開始實施目標價格補貼的國家，其在農產品目標價格制度方面積累了大量成功經驗。本文在梳理美國目標價格補貼的計算方法、分析其政策特點的基礎之上，對我國實施目標價格制度進行設計。

關鍵詞：美國農產品目標 價格補貼政策 啟示

引言

2014年中央“一號文件”明確提出，要“逐步建立、完善農產品目標價格制度，在市場出售價格過高時，補貼低收入消費者，在農產品市場價格低于目標價格時，按照價格差補貼生產者，切實保證廣大農民利益”。即在農產品目標價格制度下，各類農業(yè)生產經營主體依然按照由供給、需求決定的農產品市場價格開展生產經營與銷售業(yè)務，在一個農業(yè)生產周期內，農產品的實際市場銷售價格高于政府部門事先確定的目標價格時，補貼手段不予啟動，不發(fā)放農業(yè)產品價格補貼；當農產品實際市場價格低于事先制訂的目標價格時，政府部門向農業(yè)生產經營主體發(fā)放資金補貼。由此可知，農產品目標價格制度并不對農產品市場形成價格的內在機制發(fā)生作用，即不論農產品市場銷售價格是否高于事先（預先）確定的目標價格，農業(yè)生產經營主體一直按照市場價格銷售農產品。因此，農產品目標價格制度不會發(fā)生最低收購價格制度下的農產品價格扭曲現象，操作流程簡便、易行，逐漸被世界各國廣泛采用。農產品目標價格補貼制度最早起源于美國，為切實保障農產品價格的穩(wěn)定，從維護農業(yè)生產者利益的角度出發(fā)，美國政府部門制訂了一系列詳細農產品目標價格規(guī)定與調控措施，積累了大量的關于農產品目標價格調控經驗。研究美國農產品目標價格補貼政策，對我國農產品目標價格補貼政策制定具有重要的現實價值。

美國農產品目標價格補貼政策的主要特征及方案

美國農產品目標價格政策自20世紀70年代誕生以來，經歷了60余年的逐漸發(fā)展與完善，農產品目標價格調控政策已成為美國核心的農業(yè)支持政策之一，其在調動美國廣大農場主的生產經營積極性、主動性，穩(wěn)定農場主種糧經濟收益，促進美國農業(yè)產業(yè)全面協(xié)調發(fā)展等方面起到了重要作用。

（一）美國農產品目標價格補貼政策的主要特征

必須以簽訂合同的形式參加計劃。廣大農業(yè)生產經營主體者要享受美國政府所提供的價格補貼，就必須在規(guī)定時限內與相關政府部門簽訂協(xié)議（并不是所有農業(yè)生產主體都可以具備簽訂農產品目標價格補貼合同的資格，如美國農場法案規(guī)定，農場經營面積小于10英畝的農場經營主體不得參加該計劃）。農業(yè)生產經營主體在享受權利的同時，還必須履行協(xié)議規(guī)定的相關義務，即必須向農業(yè)服務部門提供種植面積的年度報告、從事指定農業(yè)或與農業(yè)相關的活動、基礎面積上只能種植規(guī)定的作物品種等。

補貼方式靈活多樣。美國目標價格補貼制度給農業(yè)生產主體提供了多種形式的補貼方式，農業(yè)生產經營主體不僅可以依據農場的具體情況選擇參與不同的補貼計劃，在同一個補貼計劃中還可以自主選擇靈活的補貼模式。如反周期支付與價格損失保障補貼（預先制訂一個“有效價格”，如果農產品“有效價格”低于目標價格時，按照“有效價格”低于目標價格時間的差額計算單位農產品應該得到的反周期補貼數量）、營銷援助貨款（營銷援助貸款是政府部門事先規(guī)定一個農業(yè)貸款價格，農業(yè)生產經營主體可以按照此價格，在播種前將未來某一時期收獲的農產品直接抵押給農產品信貸企業(yè)，從而取得援助貸款）、農業(yè)風險保障（如果農產品實際收入小于農業(yè)風險保障收益時，就啟動補貼程序，補貼額為農產品實際收入與農業(yè)風險保障收益兩者間的差額）等，農業(yè)生產者除了可以自由選擇計算農產品目標價格補貼的相關參數外，還可以任意選擇是否提前領取部分農產品目標價格補貼。

目標價格水平設置較低。美國目標價格水平的制訂要遵循“生產成本（費用）+基本收益”的基本原則，由美國農場法案加以確定并公布，為保障農業(yè)生產者可得到微利，目標價格水平制定的較低。較之于我國最低收購價和臨時收儲價，美國的目標價格水平較低，如2012年我國大豆的臨時收儲價為4.6元/千克，而美國大豆目標價格為5. 8美元/蒲式耳，約合人民幣1. 34元/千克（2012年美元兌人民幣匯率約為6.3）。

支持價格、目標價格與市場價格三者并存。美國的農產品價格形成機制主要由商品營銷貸款率、目標價格和市場價格三個要素構成。商品營銷貸款率政策是指政府為了保證農業(yè)生產者順利銷售農產品，提前預測該農產品的市場價格，并以此價格貸款給農業(yè)生產者，其實質是一種支持價格。美國政府實行目標價格補貼政策后，商品營銷貸款率政策仍在實行，縱然2014年農場法案取消了目標價格補貼制度，也保留了商品營銷貸款率政策，繼續(xù)發(fā)揮其緩解農業(yè)生產者資金壓力、順利銷售農產品的作用。由此可見，實施目標價格補貼政策并非就取代支持價格政策，而是將支持價格、目標價格和市場價格并存，共同構成農產品價格形成機制，并各司其責，密切配合。

目標價格補貼政策覆蓋的農產品范圍廣。美國農產品目標價格補貼政策涵蓋的范圍十分廣泛，幾乎包括了美國所有的主要農產品。2002年美國農場法案規(guī)定，享受目標價格補貼的農產品品種有10類，分別是小麥、玉米、高粱、大麥、燕麥、高地棉、大米、大豆、花生及其它油料作物。2008年農場法案又將豌豆、扁豆、大鷹嘴豆、小鷹嘴豆等4種食用豆以及在基礎面積上種植的水果、蔬菜、野生稻也納入到目標價格補貼計劃之中。2014年農場法案中的價格損失保險計劃除高地棉外，其它農產品仍然包括在計劃覆蓋之內。

適時調整目標價格補貼政策。美國目標價格補貼政策在歷次農場法案中不斷被做出調整以適應農業(yè)發(fā)展的變化，涉及農業(yè)生產者申請資格、補貼品種、補貼面積、目標價格水平、補貼計算方式等。如為了保證目標價格補貼的公平性，2002年農場法案規(guī)定所有農產品的目標價格補貼總額不得超過65000美元；2008年農場法案對申請參加目標價格補貼計劃的農業(yè)生產者規(guī)定：非農場調整收入不得超過500000美元，且農場調整收入不得超過750000美元；2014年農場法案是在巴西起訴美國高地棉補貼案件影響下，針對棉花生產者設立了淺層次收入保險計劃。在不同的發(fā)展階段，美國的目標價格補貼制度依據國內外經濟社會形勢，不斷靈活主動地進行調整，更加充分地發(fā)揮其針對性和有效性。

（二）美國農產品目標價格補貼方案

目標價格補貼計算方法。在不同歷史時期，美國農產品目標價格補貼數額的計算方法稍有差異，其基本操作原理與本質是相同的，現以2008年美國反周期支付（Counter-cyclical Payments，CCP）為例，來具體說明農產品目標價格補貼計算方法，其計算公式如下：

農產品反周期支付數額=農產品反周期支付比率*農產品反周期補貼單產*農產品反周期補貼面積

其中，農產品反周期支付比率=農產品目標價格-農產品有效價格；農產品有效價格=農產品直接支付率+max（農產品年度市場平均價格，農產品營銷貨款率），農產品反周期補貼面積=核定的農產品種植面積*85%。

目標價格與市場價格的確定。美國農產品目標價格是在以農產品“生產成本（費用）+基本收益”為核心，綜合參考國內、國外農產品比價之間關系、農產品物價總水平等主要因素的基礎上而形成的。其中，農產品生產成本（費用）、基本收益等信息由美國農業(yè)部各級農業(yè)統(tǒng)計服務組織（機構）負責收集。在操作過程中，美國政府部門在參照統(tǒng)計數據的基礎上，初步制訂一個農產品目標價格，然而交由美國國會辯論通過。

農產品市場價格是指美國各級農產品市場年度中每月平均出售價格，具體的數據采集工作也是由美國農業(yè)部各級農業(yè)統(tǒng)計服務組織（機構）負責。

補貼面積與補貼單產的確定。農產品目標價格補貼面積等于該農作物在農場法案中所約定基礎面積以一定比率（85%）。美國農場法案約定的基礎面積有以下方案可供選擇：生產靈活性合同面積、農產品年度平均播種面積、平均休耕面積。

農產品目標價格補貼單產水平的確定同樣有以下三種選擇：即農產品補貼單產水平等于生產靈活性合同的單產；農產品補貼單產水平等于生產靈活性合同的單產與農產品年度平均單產差額的70%；農產品補貼單產水平等于農產品年度平均單產的93. 5%。

我國農產品目標價格制度的設計—以大米為例

（一）目標價格確定

綜合我國農村大米產業(yè)的生產、經營實際情況，本文就我國大米目標價格制定提出以下基本思路（框架）：一是確保廣大大米種植農戶的基本、合理的比較收益，從經濟收益的角度刺激農民生產積極性，確保大米產量穩(wěn)定；二是實現大米這一農產品按照優(yōu)質優(yōu)價、劣質低價交易目標，從經濟利益角度引領、激勵廣大農民種植更多優(yōu)質大米，實現國家糧食安全的最終目標?；谝陨纤悸罚ɡ砟睿?，本文提出大米的目標價格計算公式為：

P表示大米單位產量的目標價格，C表示大米畝生產成本（費用），r表示大米國內平均收益，R表示大米畝產量，W表示大米生產率，ρ是修正系數。

生產成本。大米畝生產成本C主要是指完全成本，其主要包括固定成本（費用）、可變成本（費用），其中固定成本（費用）=機械成本（費用）+人工成本（費用）+土地租金，可變成本（費用）=種子（肥料/農藥）費用+水電（燃料）費用。由于農業(yè)生態(tài)環(huán)境資源成本（費用）的核算方法尚未形成，為此本文沒有將其納入至目標價格核算體系之中。

確保一定的比較收益。目標價格水平的高低應充分考慮我國大米生產經營實際技術水平，在確保彌補大米廣大生產經營者的基本成本（費用）的基礎上，還要讓渡廣大種植農戶一定比例（比率）的經濟收益，即C+r，而且要確保大米收益水平至少與如小麥、大豆等其它糧食作物的比較收益平均值接近，最大限度地保障廣大大米種植農戶的根本利益，防止我國大米產量大幅縮減。

差異化定價。不同生產經營主體大米種植生產效率會存在一定的差異，如國營農場、農業(yè)專業(yè)合作組織、家庭等，其根據生產率水平的不同實行不同的目標價格標準，根據不同生產經營主體的平均生產率來確定不同目標價格，即，其中ρ是修正系數，即機械化、規(guī)?；潭认鄬^高的國營農場、農業(yè)專業(yè)合作組織生產率相對較高，其實施目標補貼價格就相應降低，反之要適當提升。

（二）市場價格監(jiān)測

交售價格采集環(huán)節(jié)。大米的交售價格以大米加工、存儲企業(yè)（公司）收購價格平均值為主體，同時還應該將大米田間地頭出售價格作為重要參考。此外，在大米的交售價格采集過程中，還應考慮因運輸路程不同導致的大米價格差問題，建議向農戶讓渡這部分差價，讓價格補貼實實在在地落到廣大農戶手中。

市場價格核定。市場價格可以參考大米在采價期內采價環(huán)節(jié)（過程）實際出售價格的平均值，以最大限度地規(guī)避大米虛假交售業(yè)務對市場價格的誤導。由于不同地區(qū)間的自然資源條件、經濟發(fā)展水平、農業(yè)基礎設施等存在差異，導致大米單位生產費用（成本）存在一定差異。因此，建議以省為單位核定，即一個大米產區(qū)有一個平均價格。

（三）目標價格補貼發(fā)放

由于農產品目標價格補貼惠及的對象是那些在市場交易過程中處于弱勢地位的大米種植戶及普通消費者，建議大米目標價格補貼發(fā)放的時間可以在農產品交售之后，按照大米種植面積及交售數量認真核算后分時段發(fā)放，發(fā)放的途徑可采取“一卡通”形式。

完善農產品目標價格制度的政策建議

（一）堅持試點先行、逐步擴展原則

選擇一些農業(yè)經濟水平較高的地區(qū)開展農產品目標價格試點工作，與此同時，相關農業(yè)部門要加大農產品目標價格政策宣傳力度，進一步完善農產品市場調控機制，推進政府調控法治化，確保市場供給充足與價格基本穩(wěn)定，為順利全面實施農產品目標價格政策創(chuàng)造和諧、良好的外部環(huán)境。

（二）建立準確、及時、高效的信息采集系統(tǒng)

目標價格補貼政策在具體操作過程中的難點、重點在于如何準確地獲取農產品種植面積、單產、市場價格等數據。美國成功實施目標價格補貼制度的關鍵在于其完善的信息采集系統(tǒng)作為保障。美國有著多框架集成性的全國調查系統(tǒng)，每年都會獲取農場的種植面積、平均單產等信息。由于我國以小農分散經營為主，此類統(tǒng)計難度工作較大，信息采集成本高，相關數據難以及時準確地獲取。要實行目標價格補貼制度，必須加快建立并完善服務于農業(yè)生產決策的信息系統(tǒng)，全面系統(tǒng)地采集農產品相關數據，確保農產品目標價格補貼制度精準、有效地實施。

（三）建立完善有效的監(jiān)管機制

美國農業(yè)目標價格補貼制度在執(zhí)行過程中，不公平、不合理等現象頻頻出現，根據美國農業(yè)部統(tǒng)計數據表明，10%的農場主卻得到了四分之三的農產品價格補貼款，而且50%左右的農業(yè)價格補貼政策執(zhí)行不利，甚至欺詐行為時有發(fā)生。為此，我國農產品目標價格補貼制度設計時，應進一步明確農產品目標價格政策實施過程中的逆向選擇、道德風險主要根源，建立起有助于完善農產品目標價格補貼制度的監(jiān)管機制。要完善價格監(jiān)管立法。目前有關農產品價格監(jiān)管的立法尚不完善，立體的價格監(jiān)管體系需要多方面和多領域的統(tǒng)籌確立。以《價格法》、《農業(yè)法》為基礎，建立完善涉及生產、流通領域的一系列價格規(guī)范，與已有規(guī)范內容協(xié)調銜接，明確監(jiān)管主體、改進監(jiān)管執(zhí)法機構體系，明確監(jiān)管措施、監(jiān)管執(zhí)行等問題。完善《政府價格決策聽證暫行辦法》，建立起農產品目標價格實施的聽證制度，明確目標價格聽證的范圍、聽證的條件、程序。明確相關法律責任，完善目標價格制度的執(zhí)行過程中會涉及到的民事、行政與刑事責任。

（四）建立發(fā)展有效的農業(yè)保險機制

目標價格制度的順利實施需要農產品的收入能夠有所保障，而農產品遭受自然災害、疫病等的風險高，因此農產品目標價格制度的實施需要農業(yè)保險機制的支撐。目前我國的農業(yè)保險涉及種類有限、范圍有限、賠償有限，遠不能滿足需求。建立發(fā)展有效的農業(yè)保險機制需要政府積極發(fā)揮引導作用。農業(yè)面臨的風險多且風險高，通過市場自我調節(jié)發(fā)展農業(yè)保險進展緩慢，因此政府要釋放積極信號，提供政策扶持，鼓勵開發(fā)農產品保險種類，發(fā)展各種單產險，同時建立農業(yè)保險基金，形成由村級到市級的多級聯(lián)動以發(fā)展巨災險，做好巨災險的風險分擔劃分、賠償標準確定及賠償工作監(jiān)督，以點帶面進行試點穩(wěn)步進行推廣。另外由于農產品地區(qū)發(fā)展差異的存在，發(fā)展農業(yè)保險需要圍繞地區(qū)農業(yè)農村的發(fā)展目標及需要開展。提高農業(yè)保險的市場性，引導商業(yè)保險積極進行市場化運作。商業(yè)保險公司可與農產品生產者依照市場行情通過協(xié)商約定產量或者價格，在農產品遭受風險時以此為標準對農產品損失進行賠償。

（五）完善財政資金支持與管理制度

實施目標價格制度，建立、堅持市場在農產品價格形成中的決定性地位十分重要，但是并非因此可以忽略降低財政支持的能力與力度。目標價格制度的有效實施需要財政的有力支持。為了保證資金供給的穩(wěn)定性、有序性，應當完善預算法律制度，逐漸樹立、明確大宗農產品財政支持資金預算編制的要求、程序、方法，同時相應地完善其預算調整的條件。通過從預算環(huán)節(jié)入手，進一步整合支農專項資金，并完善加強資金投入的引導機制，整合目前較為分散的涉農資金。此外圍繞我國的五級預算級次，借助從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府一級預算的體制，加強相關資金使用的層級管理及決算監(jiān)督，以推動完善資金使用的過程管理。

（六）實施推廣農業(yè)生產合同

美國的農業(yè)生產合同是一項值得借鑒的目標價格補貼實施形式。其優(yōu)勢在于通過合同形式將享受目標價格補貼的資格與條件進行明確，以合約責任來約束農業(yè)生產者，使中途變更作物品種，騙取價格補貼等行為有效減少。我國現有的補貼方式如良種補貼、種糧直補等，普遍存在著農戶享受的補貼權利與補貼義務履行不對稱的問題，實際生產者與名義生產者的分離更加重了這種不對稱。采用農業(yè)生產合同形式，可以有效地減少甚至避免這種不對稱的產生，真正達到補貼農戶、穩(wěn)定農產品價格、穩(wěn)定農產品供需的目的。合同可以格式條款為基礎，即由相關部門明確農業(yè)生產合同的基本條款，如補貼的條件、標準等。由農村集體經濟組織根據實際情況與農戶就種植面積、具體品種、違約責任等問題進行約定。為了保證農戶明確了解合同內容、責任后果以及農戶簽訂合同的自愿性，上級行政部門要做好相關的監(jiān)督審核工作，各級行政部門要加強對農業(yè)生產合同的宣傳解讀。在合同執(zhí)行的過程中，如非不可抗力、情勢變遷，農戶不能按約進行生產活動，則不能享受相應的補貼。

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