對完善司法責任認定追究機制的思考

李婷

摘要：嚴格司法責任認定和追究是落實司法責任制的核心問題，建立完善司法責任認定追究機制是確保司法責任制真正落實的關(guān)鍵性和基礎(chǔ)性工作。司法責任認定追究機制就是為使司法責任制得到全面落實，有關(guān)責任主體和執(zhí)行部門在履行相關(guān)職責采取的工作方式以及處理具體問題時相互聯(lián)系、相互作用的運行規(guī)則。

關(guān)鍵詞：司法責任；終身追責；責任認定

中圖分類號：D926.2文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）02-0075-03

2015年9月28日最高檢出臺的《關(guān)于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》在嚴格司法責任認定及追究就有關(guān)問題作出諸多實質(zhì)性規(guī)定。在認真貫徹《關(guān)于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》中，全面完善司法責任認定追究機制成為目前推進司法責任制真正落實的首要任務。

一、完善司法責任認定追究機制應遵循的原則

強化司法責任制，特別是強化責任認定追究根本目的還是促進檢察官依法公正履行職責，提高司法公信力。因此基本思路應當是真正把司法監(jiān)督權(quán)交給人民群眾，讓違法辦案人員依法受到處理，促進社會真正樹立起對法治的信仰，提高人民群眾對司法的公信力。因此司法責任認定追究機制應遵循以下原則：

（一）社會監(jiān)督原則。在對檢察機關(guān)全部辦案過程公開的同時，對群眾反映的檢察人員違法違紀問題以及調(diào)查和處理的全過程也要全部公開，由人民群眾對其全過程進行監(jiān)督。

（二）第三方主導原則。涉及司法過錯應承擔責任的案件從發(fā)現(xiàn)、查辦到移交有關(guān)部門及認定追究都應由懲戒委員會等第三方機構(gòu)主導，不能由檢察機關(guān)內(nèi)部把控，否則就很難做到公正處理。

（三）有責必究原則。要堅決防止檢察人員違法辦案“黑數(shù)”問題，做到全發(fā)現(xiàn)、均查糾、零容忍，通過群眾舉報、案件評查，檢務督查等各種方式全面查處違法違紀問題，做到不使一起司法責任案件漏網(wǎng)。

（四）罰當其過原則。對查辦違法違規(guī)問題必須依法依規(guī)進行，只有這樣才有利社會形成以法治思維和法治方式依法行政和嚴格守法的習慣養(yǎng)成，才能真正體現(xiàn)法治精神。因此對檢察人員司法責任認定追究必須嚴格標準，嚴格程序，不被輿論左右，不被人情干擾，既防止治檢矢之過軟，又防止處罰過重，真正客觀公正體現(xiàn)從嚴治檢原則。

（五）檢察官依法履職受法律保護原則。檢察官肩負特殊使命，地位不同一般公職人員，因此不論在任命上，還是對其進行處分上都應體現(xiàn)職務特性。對檢察官正常履行職責應給予特殊保護，非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不得隨意將檢察官停止工作、調(diào)離崗位，更不能隨意作出辭退、免職、降級等處分，對檢察人員因涉嫌犯罪而需要逮捕的必須經(jīng)任命機關(guān)批準等特殊程序。

二、目前落實司法責任認定追究機制中存在的問題

《若干意見》為全面落實司法責任制特別是嚴格司法責任認定和追究作了多項實質(zhì)性的規(guī)定，有了重大進展，但基本還是一般性和原則性的規(guī)定，在具體操作中還缺乏具體解釋，機制措施方面也缺乏具體性和嚴密性。主要有以下幾點：一是對司法責任發(fā)現(xiàn)、認定及提請缺乏有效的監(jiān)督。《若干意見》第43條規(guī)定檢察機關(guān)紀檢監(jiān)察部門經(jīng)調(diào)查后認定應當追究其司法責任的要報請檢察長決定后，移送省檢察官懲戒委員會審議。這就使檢察機關(guān)司法責任認定及追究的把控權(quán)太大，因此檢察機關(guān)內(nèi)部紀檢部門及檢察長很容易將司法責任以沒有重大故意過失為由，不按司法責任處理，由于沒有第三方機構(gòu)的有效監(jiān)督，極易造成大事化小、小事化了的問題發(fā)生。二是《若干意見》對檢察人員司法辦案中因故意及過失應承擔司法責任而列舉的具體行為中，都有造成嚴重后果或惡劣影響等表述，但達到具體什么程度才是嚴重后果和惡劣影響，沒有作具體規(guī)定，因此極易造成執(zhí)行中的標準不一。三是責任倒查依據(jù)缺乏詳細的記載要求規(guī)定。《若干意見》對辦案參與人，特別是檢察長、副檢察長、檢察官、檢察輔助人員及檢察委員會各自在辦案中的責任進行了規(guī)定，但辦案中檢察長更改檢察官決定，案件匯報時現(xiàn)場情況如何由專門人員或第三方記錄在案，如何防止出現(xiàn)司法責任需追究時因缺乏憑據(jù)相互推諉，時過境遷認定證據(jù)難以收集等問題有待完善。四是檢察官懲戒委員會的主導性和權(quán)威性有待強化。從《若干意見》來看，懲戒委員會只是一個第三方認定機構(gòu)，對檢察機關(guān)有錯不究問題及懲戒委員會作出的建議檢察機關(guān)不認可不執(zhí)行沒有任何權(quán)威性規(guī)定，這就讓人感到叫“懲戒委員會”這一名稱圖有虛名，沒有任何權(quán)力對檢察機關(guān)發(fā)生的司法責任進行監(jiān)督和追究，致使這一機構(gòu)的制約和監(jiān)督作用發(fā)揮不夠。五是對檢察官申訴辯解及如何維護自身權(quán)利缺乏具體詳細規(guī)定，對外部干涉辦案及職責以外事項如何抵制缺乏具體操作程序，極易形成投訴無門狀況。六是檢察機關(guān)內(nèi)部紀檢監(jiān)察、政治組織部門以及構(gòu)成犯罪移送的有關(guān)部門如何協(xié)調(diào)操作，怎樣建立聯(lián)席會議制度，上級檢察機關(guān)如何發(fā)揮領(lǐng)導作用等應有具體詳細規(guī)定。

三、對完善司法責任認定追究機制的設想

結(jié)合《若干意見》有關(guān)規(guī)定及司法責任認定及追究機制中存在的具體問題，筆者認為司法責任認定追究機制應從以下九個方面加以完善：

（一）在每起案件司法責任記錄登載上加以完善

《若干意見》對上到檢察長，下到辦案輔助人員各自在辦案中的司法責任都作出了具體明晰，為發(fā)生錯案及司法過錯后按著各自職責分工認定和追究相應責任提供了基本遵循，但是在具體辦案中一些具體操作方面還不明確，特別是各自意見的表達記錄、匯報人是否如實匯報案情記載，以及上級院對下級院的指示指令記載等均不完善，容易造成追究司法責任人的依據(jù)不全等問題，對此應建立完善以上情形的詳細記錄。要增加一系列利于明辨責任的相關(guān)法律文書，不但對審訊犯罪嫌疑人做到全程同步錄音錄像，對辦案有關(guān)人員在辦案中各個環(huán)節(jié)作出的表決、指示等情況，辦案人員在向檢察長、副檢察長等有關(guān)領(lǐng)導匯報，特別是辦案人員在檢委會上的具體案情匯報情況以及各委員發(fā)表意見、最后表決等情況都應全程進行錄音錄像，連同紙質(zhì)記錄及各種相關(guān)法律文書一并入卷備查。而在目前實際工作中，檢察機關(guān)司法責任的記錄備案意識比較淡化，如對有關(guān)責任問題要求詳細記錄也被認為是“不義氣”的表現(xiàn)，因此必須強化責任意識，真正提到議事議程，加大責任方面的記載資料的備查，使之成為全院上下的自覺行動。要把檢委會研究案件過程全程錄音錄像，為追究責任提供完備資料。同時檢察長（分管副檢察長）不同意檢察官意見，要求檢察官復核或提交檢委會討論等意見也必須按要求以書面形式作出，納入案件卷宗。檢察官執(zhí)行檢察長（分管副檢察長）決定提出異議，檢察長（分管副檢察長）不改變決定的，也應作出書面記錄。

（二）在加強司法責任發(fā)現(xiàn)、認定及提交環(huán)節(jié)的社會監(jiān)督上進行完善

《若干意見》第31條在接受社會監(jiān)督上作出了原則規(guī)定，但在具體操作上沒能體現(xiàn)。將司法責任認定追究進行公開是檢務公開應有內(nèi)容，對涉及追究司法責任的群眾舉報應組織人大代表、政協(xié)委員及群眾代表共同參與進行聽證評議，對可能構(gòu)成應承擔司法責任問題的，要在上級檢察機關(guān)紀檢監(jiān)察部門監(jiān)督下進行調(diào)查，調(diào)查過程要組織人大代表、政協(xié)委員及社會群眾代表參加，共同組成調(diào)查機構(gòu)對事實部分進行全面深入調(diào)查，調(diào)查結(jié)果由參與群眾代表共同表決是否按司法責任問題交由檢察長決定。檢察長認為不應承擔司法責任的，要與參與調(diào)查的群眾代表協(xié)商溝通，如不能達成一致意見的交由省懲戒委員會決定。如檢察長也認為應和追究司法責任的，也應移交省懲戒委員會審議，其全部過程（從立案調(diào)查到處理結(jié)果）都應向社會公眾公開。因為司法人員具有特殊身份，必須在社會監(jiān)督之下行使權(quán)力，所以不論是真有違法違紀或司法過錯，還是有這方面的嫌疑，都應在社會公眾的監(jiān)督下進行澄清，只有這樣才能真正使群眾對司法活動進行有效監(jiān)督。

（三）對司法人員應承擔司法責任相關(guān)行為中的具體標準進行完善

《若干意見》第34條檢察人員故意實施有關(guān)行為第11款“其他違反訴訟程序或司法辦案規(guī)定，造成嚴重后果或惡劣影響的，以及第35條第8項規(guī)定的重大過失造成其他嚴重后果或惡劣影響的規(guī)定，雖然作為兜底性條款作出原則性規(guī)定，但還是應作出具體解釋為宜。如檢察人員故意向說情人透露案情，造成被羈押人員變更口供內(nèi)容，影響了辦案順利進行，這一問題算不算后果嚴重和惡劣影響。因此高檢應出臺新的司法解釋，對司法責任達到怎樣算后果嚴重，什么情況算惡劣影響均作出詳細界定和具體的標準，使有關(guān)部門和人員在執(zhí)行《若干意見》中能夠更加科學、更加公正。

（四）在充分發(fā)揮省懲戒委員會在處理司法責任中的主導作用上進行完善

在司法責任認定追究中懲戒委員會承擔著重要角色，既有專業(yè)評判的職能，還有聯(lián)系公眾的功能，更有履行監(jiān)督的功能。因此懲戒委員會在認定和追究司法責任中應承擔以下責任：一是對檢察長提交的涉及司法責任的案件是否應承擔司法責任，是故意或過失，如何區(qū)分司法責任、其他違法違紀和司法瑕疵，是否已盡到應盡責任，對以上涉及認定和追究司法責任上的關(guān)鍵問題的鑒定和確認都應由懲戒委員會來評判。二是司法責任案件對外公開過程、調(diào)查結(jié)果公布，對公眾提出的質(zhì)疑解釋等均應有懲戒委員會來承擔，這樣由第三方來主導處理檢察機關(guān)人員司法責任，對公眾來說更有說服力，也更能保證公正理性處理。三是從司法責任認定追究程序啟動到過程全部結(jié)束，都應由懲戒委員會來主導。懲戒委員會應設立常設機構(gòu)對每起司法責任案件進行全程監(jiān)督，必要時召開全體委員會議討論表決，對懲戒委員會會的表決和意見檢察機關(guān)應認真執(zhí)行，如認為不妥的，應提交省級檢察機關(guān)決定。

（五）在檢察機關(guān)內(nèi)部負責司法責任認定追究相關(guān)部門分工協(xié)作上進行完善

檢察機關(guān)涉及司法責任認定追究的幾個職能部門有：檢察機關(guān)的紀檢監(jiān)督機構(gòu)，主要負責受理對檢察人員在司法辦案工作中違紀違法行為和司法過錯行為的檢舉控告，并進行調(diào)查核實。檢察長，主要對紀檢監(jiān)察部門調(diào)查結(jié)果進行審查，并就是否移送省檢察官懲戒委員會審議作出決定。檢察官懲戒委員會，其職責是根據(jù)查明的事實和法律規(guī)定作出無責、免責或予以懲戒處分的建議。在處理方面，對給予停職、延期晉升等處理的由組織人事部門辦理；對給予紀律處分的由檢察機關(guān)的紀檢監(jiān)察機構(gòu)辦理；對涉嫌犯罪的由紀檢監(jiān)察部門移送司法機關(guān)處理。因此每起涉及檢察人員控告舉報到追究司法責任，都會涉及多個部門，其中涉及檢察機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)就有紀檢監(jiān)察、政治處組織部門、內(nèi)部反貪、反瀆等部門。對涉及的外部機關(guān)及部門的一般由檢察機關(guān)統(tǒng)一出面協(xié)調(diào)處理，但涉及檢察機關(guān)內(nèi)部部門的應由誰統(tǒng)一協(xié)調(diào)聯(lián)系，以哪個部門為主，我認為應由檢察長牽頭，建立聯(lián)席會議制度，由檢察長定期主持召開聯(lián)席會議，如有特殊情況可隨時召開聯(lián)席會，對認定追究司法責任事項進行研究部署。檢察長既是檢察長負責制的行政領(lǐng)導，又是負有黨風廉政建設主體責任的主要領(lǐng)導，因此由檢察長統(tǒng)一協(xié)調(diào)內(nèi)部機構(gòu)進行司法責任處理是其職責所在。同時紀檢監(jiān)察部門也應對司法責任處理過程進行全程監(jiān)督，確保處理準確到位。

（六）在對司法責任認定追究情況逐級備案審查上進行完善

對每一起司法責任案件處理完后應在檢察機關(guān)紀檢檢察部門逐級備案，完善逐級備案程序有三個作用：一是有利對案件公正性進行審核倒查，如檢察官申訴、上級檢察機關(guān)有關(guān)部門發(fā)現(xiàn)處理不當而進行倒查時，可依據(jù)備案的相關(guān)材料進行全面審檢，對需要進行調(diào)查的還應接觸相關(guān)人員，避免處理過重、處理不到位及不應追究而追究等問題發(fā)生。二是為上級檢察機關(guān)年終考核獎懲提供依據(jù)。今后上級檢察院對下進行考核時，其中一項基本內(nèi)容就是要到同級紀檢監(jiān)督部門調(diào)查各基層院是否有被追責的問題，如發(fā)現(xiàn)可實行一票否決。三是通過備案制，可使上級掌握司法責任認定追究中規(guī)律性問題，對在司法辦案中什么環(huán)節(jié)容易發(fā)生問題，某一時間段什么司法責任問題突出，應怎樣防范司法責任問題發(fā)生，能及時為上級領(lǐng)導提供決策性依據(jù)，以更有效防范司法責任問題發(fā)生。

（七）在被追究責任的檢察人員申訴保障上進行完善

《若干意見》明確規(guī)定檢察人員不服處理決定有權(quán)依照《人民檢察院監(jiān)察工作條例》等有關(guān)規(guī)定提出申訴，在申訴中應明確規(guī)定以下幾點：一是對檢察人員的申訴應由上級檢察機關(guān)在一定的期限內(nèi)給予答復，上級院應由專門機構(gòu)和人員進行復核審查，并作出維持或改變處理的決定。二是在申訴期間應保證檢察人員正常司法活動，只有上級院檢察機關(guān)作出申訴審查處理決定后，才能啟動追究處理，從而防止檢察機關(guān)本級領(lǐng)導停止調(diào)離檢察官司法崗位的隨意性。三是對申訴處理還不服的檢察人員，檢察機關(guān)應自下而上逐級進行審查，直至最高檢察機關(guān)。應規(guī)定各級檢察機關(guān)審查的期限和人員資格要求，切實保障檢察人員申訴渠道暢通。

（八）在檢察人員盡到注意義務而不承擔司法責任內(nèi)部聽證上進行完善

紀檢監(jiān)察部門通過對有關(guān)檢察人員應追究司法責任的舉報控告調(diào)查后，認為辦案人員雖有錯案發(fā)生，但檢察人員在履行職責中盡到必要注意事項，沒有故意和重大過失，而不承擔司法責任的，由于其敏感性和復雜性，必須設定特定程序，否則很容易在社會上發(fā)生誤解直至形成集體事件，因此對此類情況建議采取內(nèi)部聽證方式審慎作出決定。應由上級院紀檢監(jiān)察部門牽頭主持，由當?shù)卦杭o檢監(jiān)察部門參與調(diào)查處理的紀檢監(jiān)察人員、涉及的檢察辦案人員及舉報控申人員共同參加，采取聽證方式，聽取調(diào)查人員工作情況及處理意見，辦案人員辯解及控告群眾代表意見，由上級院紀檢監(jiān)察部門綜合各方意見后作出是否屬于不承擔司法責任條件的情形，然后作出相應意見提請檢察長決定。

（九）在應承擔司法責任人員的終身追責程序上進行完善

有責必追是體現(xiàn)司法責任嚴肅性的具體要求，終身追責是有責必追的基本體現(xiàn)。終身追責如涉及黨政處分應以發(fā)生過錯當時的黨政處分條例進行處罰，如涉及民事賠償?shù)膽促r償時生活水準進行賠償，如應追究刑事責任時，由于刑法有追訴時效問題，對已過追訴時效的很難體現(xiàn)終身負責精神。因此建議法律對應承擔司法責任需追究刑事責任情況進行專門規(guī)定，以在法律上為終身負責掃清障礙。同時完善與法律配套的終身追責特殊操作程序，使辦案人員因司法過錯需追究刑事責任的，無論過去多少年，都能受到應有刑事處罰。

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