我國面向2030年的學前教育中長期發展目標及推進策略構想

王海英++江夏++王友緣

【摘要】在梳理國際國內學前教育發展目標歷史變遷和預測未來十五年我國學前教育發展趨勢的基礎上，研究者認為，我國面向2030年構想的學前教育中長期發展目標應當包括空間、規劃、質量三個維度，總體目標是建立起普惠、公益、優質、均衡的學前教育公共服務體系，實現益童、惠民、利國的學前教育發展愿景。具體目標可分為事業發展、體制發展、投入發展、公平指數和質量發展等五個方面，為此，各級政府要根據“決策導向-政策制度-項目措施”三維推進策略模型，確定“政府主導、弱勢補償、質量為先”的決策導向，開展系統化制度設計，推行一系列旨在促進學前教育質量提升的項目措施。

【關鍵詞】學前教育；中長期發展目標；推進策略；發展愿景

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-4604（2016）09-0003-08

2015年，聯合國教科文組織發布了《教育2030行動框架》，倡導各成員國“2030年實現全民享有公平、包容的良好教育和終身學習機會”的教育目標。在之前的《仁川宣言》中，聯合國教科文組織提出各成員國要提供至少 1 年有質量的免費或義務的學前教育，讓所有兒童都有機會獲得有質量的早期發展、看護和教育。中國政府作為聯合國教科文組織的成員國，對此作出了莊嚴承諾。然而，如何在中國實現《教育2030行動框架》所提出的目標，如何在未來十五年建構起一個公益、普惠、優質、均衡的學前教育公共服務體系，中國政府該采取哪些推進策略來確保這些目標的實現，都是亟待學界研究與探討的問題。本文從國際國內學前教育中長期發展目標的變遷歷程與未來趨勢分析著手，嘗試對我國面向2030年的學前教育中長期發展目標及其推進策略提出構想。

一、國際國內學前教育發展目標的歷史變遷及未來趨勢

制訂面向2030年的學前教育中長期發展目標，從而實現《教育2030行動框架》所提出的教育目標，可以從仔細梳理近一百年來國際國內學前教育發展目標的歷史變遷以及對未來十五年中國可能面臨的學前教育基本需求、學前人口變化趨勢、各級政府財政投入規模、社會力量參與能力等加以預測，進而開展具體構想，以便在戰略性、前瞻性高度合理定位我國學前教育中長期發展目標。

（一）國際國內學前教育發展目標的歷史變遷

1.歐美發達國家學前教育發展目標的變遷軌跡

縱觀歐美發達國家學前教育發展目標的變遷歷程，我們可以把它大致劃分為三個階段，即關注普及階段、關注公平階段及關注質量階段。在關注普及階段，各國政府重視的是提高適齡幼兒的入園率，提高適齡幼兒家長的科學育兒水平。譬如美國，在其《2000年教育戰略》中提出“應保證所有兒童都能接受高質量的適合個體發展需要的學前教育”，明確將全面普及學前教育列為教育改革首要目標。為了保證全面普及學前教育發展目標的實現，各國政府都采取了各種戰略措施。一是出臺有關學前教育的相關法律法規和政策，從而為普及學前教育提供高位階、強制性與權威性的法律規范。二是強化政府責任，逐漸建立起以公立學前教育機構為主體的普及模式。譬如，在OECD成員國中有一半以上的國家公立學前教育機構占學前教育機構總數的50%以上。三是以免費、減費或補助為主要策略，推進學前教育的全面普及。在關注公平階段，各國政府出臺了較多支持弱勢群體接受早期教育的政策措施，譬如美國的“開端計劃”、英國的“確保開端計劃”和OECD的“強勢開端計劃”等。當普及與公平的學前教育發展目標逐步實現之后，各國政府又將學前教育發展目標定位于提高質量。譬如，德國在《日托擴展法》《兒童及青少年福利法》中，對學前教育機構的教育質量和教育主管部門的督導職責等都作出了明確規定。其他國家也分別以不同形式對影響學前教育質量的教師培養培訓、專業標準、課程設置、質量督導等作了規定，以從政策層面支持學前教育質量的真正提升。

龐麗娟等人對國際學前教育發展戰略的梳理也與本文所分析的上述三個階段發展趨勢相一致，即促進學前教育的全面普及是國際學前教育發展戰略的基本方向，推進學前教育公平是國際學前教育發展戰略的價值追求，促進學前教育優質發展是國際學前教育發展戰略的重要目標，以政府為主導是實施學前教育發展戰略的根本原則，以公共財政為支撐是實施學前教育發展戰略的堅實保障。〔1〕

2.我國學前教育發展目標的變遷軌跡

縱觀我國建國后學前教育發展目標的變遷歷程，我們發現，我國的學前教育發展目標多集中表現在事業發展上，即較多聚焦于經濟發展不同程度地區的學前教育三年入園率、學前教育一年入園率及0～6歲兒童家長及看護人員的科學育兒能力。新中國成立初期，我國政府缺少有關學前教育發展的目標規劃意識。直到20世紀90年代，我國政府才有了對學前教育發展目標的具體表述。譬如，1993年《中國教育改革和發展綱要》提出“大中城市基本滿足幼兒接受教育的需求，廣大農村積極發展學前一年教育”。1996～2000年的“九五”期間，學前教育事業的發展目標被定位于“學前三年入園率全國總體達到45%，經濟欠發達省（市）35%，經濟中等省（市）55%，經濟發達省（市）75%；大、中城市基本普及學前三年教育；農村學前一年入園率達到60%”。在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》）中，我國政府提出了“2020年學前教育一年毛入園率達到95%，二年毛入園率達到80%，三年毛入園率達到70%”的發展目標。

分析我國學前教育發展目標的變遷軌跡，我們發現，我國政府對學前教育的發展基本只提數量上的期望，尚無作出整體設計，也缺少質量層面的具體表述。當然，學界也缺少對國際國內學前教育中長期發展目標的比較研究，缺少對學前教育體制發展目標、區域發展目標、公平指數目標、質量發展目標的具體研究。因此，要討論我國面向2030年的學前教育中長期發展目標，我們需要仔細研究國際學前教育發展目標的歷史變遷，特別是OECD國家學前教育發展目標的歷史變遷、金磚五國學前教育發展目標的歷史變遷，在此基礎上制訂出更具國際視野，也符合國內現有基礎的2030年學前教育中長期發展目標。

（二）國內學前教育發展目標的未來趨勢

制訂我國面向2030年的學前教育中長期發展目標，不僅需要了解國際國內學前教育發展目標的變遷歷史，更要分析未來十五年國內學前教育發展可能面臨的整體環境，包括政治制度、經濟社會發展、人口變化、公眾需求、公民社會發育程度等。

1.未來十五年我國學前教育發展面臨的核心問題

在第二期學前教育“三年行動計劃”中，我國政府提出了學前教育發展的四大任務，即擴資源、調結構、建機制、提質量。這四個方面不僅是2014～2016年學前教育發展面臨的主要問題，也是未來十五年我國學前教育發展面臨的核心問題。隨著各項改革措施的進一步深化，關于公益、普惠、優質、均衡的學前教育公共服務體系如何建構，如何促進學前教育公平與學前教育質量的提高，如何真正實現省域范圍內學前教育的均衡發展等，已成為未來十五年我國學前教育發展面臨的核心問題。

2.未來十五年社會公眾的學前教育基本需求

未來十五年，隨著我國經濟的穩步增長，社會公眾對學前教育的需求將會從關注數量，包括收費標準、入園遠近、班級規模等，轉移到關注教師隊伍、課程品質、家園合作等質量上來。這意味著我國的學前教育發展要日益加快師資培養、在職培訓、課程建設等方面的發展，以促進學前教育質量的提升。

3.未來十五年學前兒童的人口變化趨勢

人口因素是影響學前教育未來規劃的重要因素。如果各級政府不能很好地把脈未來十五年學前兒童人口的變化軌跡，就很容易遇到因“嬰兒潮”再次導致的“入園難”，或因“少子化”帶來的校舍閑置等問題。自2010年《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（國發〔2010〕41號）（以下簡稱《若干意見》）發布以來，我國各級政府的學前教育規劃意識有所增強，開始較多地從經濟社會、人口發展、公民參與、社會需求等方面對學前教育進行布局規劃，而這其中，最重要的影響因子是適齡學前兒童人口的增長幅度和區域分布。此外，未來學前教育發展布局規劃還要考慮外來人口的導入與遷移等因素，注意當地經濟發展格局的變化，考慮譬如物流、商品集散、企業進駐等帶來的人口遷移，以使學前教育能穩定、有序、高質量地發展。

4.未來十五年各級政府的財政投入規模

根據國際國內相關研究，有質量的學前教育是以一定規模的財政投入為前提的。在2010年前，我國學前教育的財政支出占整個教育經費的比例為1.3%。經過第一期學前教育“三年行動計劃”的推動，到了2013年，我國學前教育的財政性經費支出已占整個教育經費支出的3.4%，有些地方甚至高達15%。在未來十五年，我國各級政府的學前教育財政投入至少要占5%～7%才能保證學前教育有質量的發展。根據劉焱所帶領的課題組的預測，〔2〕若未來學前教育“以政府財政投入為主，以公辦幼兒園為主，以公辦教師為主”，則學前教育的財政性投入占比要達到6.35%～8.68%。

5.未來十五年社會力量的參與能力

在《若干意見》中，我國政府倡導的辦園體制是“政府主導、社會參與、公民辦并舉”，這意味著社會力量在我國學前教育的未來發展中仍會發揮重要作用。隨著兩期“三年行動計劃”的實施，在一些地區，政府主辦的公辦幼兒園所占比率日益提高，社會力量參與辦園的空間越來越小。而在大多數地區，政府越來越多履行的是保底的責任，即在農村地區舉辦公辦的鄉鎮中心園，在城市地區發展財政扶持下的普惠性民辦園，讓“政府的歸政府，市場的歸市場”。然而，在一些地區也出現了政府責任弱化的傾向，將政府原本應該承擔的保底責任無限制地推給了市場。

鑒于我國不同地區經濟社會發展差異顯著和各個地區發展學前教育的傳統有所不同等現狀，我們認為，有必要對未來十五年的學前教育開展分地區、有重點的規劃，明確政府應該履責的邊界，預留社會力量參與學前教育的可能空間，將辦園體制的差異轉化成學前教育多元發展的良性格局。

二、我國面向2030年的學前教育中長期發展目標構成

學前教育中長期發展目標，是在學前教育發展戰略和愿景規劃〔3〕中，國家對未來5～15年內學前教育公共服務體系所應達到的目標及其具體指標的一種全方位描述，包括總體目標和具體目標。

（一）學前教育發展總體目標

在我國剛剛頒布的“十三五”規劃中，關于未來五年學前教育的發展，政府提出的是，“鼓勵普惠性幼兒園發展，加強農村普惠性學前教育，實施學前教育三年行動計劃，學前三年毛入園率提高到85%”。這意味著，在未來發展中，我國學前教育的總體方向應是超越現有辦園體制區分的普惠性學前教育。

根據《教育規劃綱要》《若干意見》及“十三五”規劃，我國未來十五年學前教育發展的總體目標應當是：大力發展普惠性學前教育，建立起普惠、公益、優質、均衡的學前教育公共服務體系，實現益童、惠民、利國〔4〕的學前教育發展愿景。

（二）學前教育發展具體目標

普惠、公益、優質、均衡的學前教育公共服務體系目標的達成有賴于一系列學前教育具體目標的落實，包括事業發展目標、體制發展目標、投入發展目標、公平指數目標和質量發展目標。

1.事業發展目標

在大多數關于學前教育事業發展目標的描述中，學前教育普及率是表述重點。在《教育規劃綱要》中，我國學前教育事業發展目標被表述為三種不同目標：學前一年普及率、學前兩年普及率及學前三年普及率。從“十三五”規劃的表述看，我國學前教育的普及率在未來五年將提高到85%。從國際學前教育普及的情況看，學前教育普及率越高并不必然意味著這個地區的學前教育質量越高。相反，有時候過高的普及率很可能意味著一個國家或地區的學前教育會過于依賴機構化的學前教育，從而在某種程度上會弱化家庭的教養意識。因此，未來十五年，我國學前教育事業發展目標宜確定在85%～90%。

2.體制發展目標

目前，我國的學前教育發展是多種體制共存的格局，有公辦幼兒園、公辦性質的幼兒園（部門辦幼兒園、部隊辦幼兒園、街道辦幼兒園、集體辦幼兒園、高校辦幼兒園、企業辦幼兒園，等等）、普惠性民辦幼兒園、民辦幼兒園四種體制。《若干意見》等政策文件所確定的我國學前教育的未來發展趨勢和努力方向是重點發展普惠性學前教育，打破現有體制障礙和制度藩籬。因此，各級政府要以建立公益、普惠、優質、均衡學前教育公共服務體系為目標，支持普惠性幼兒園發展，建立起公平均等的學前教育財政投入機制與成本分擔制度。

本屆政府履職之初，就作出了進行事業單位人事制度改革，凍結事業單位人事編制，財政供養人員一個不增的決定。這意味著，未來學前教育的發展不會是依靠大量增加有編制的教師、大力發展公辦幼兒園來實現的，各級政府必須創新財政投入機制，消除辦園體制差異，采取生均財政撥款、生均公用經費標準的方式扶持普惠性幼兒園發展。

3.投入發展目標

學前教育是政府必須提供的基本公共服務。未來十五年，政府要進一步加大財政投入力度，努力使學前教育財政性投入占教育經費投入的比例達到5%～7%。

在經費投入總量確定的前提下，政府要合理調整投入結構，堅持城鄉有差別投入的原則，即在農村地區實行以政府財政投入為主的學前教育成本分擔機制，在城市地區遵循政府、家庭合理分擔的原則，并保證家庭分擔比例不超過50%。同時，在未來十五年，要逐步建立起以生均財政撥款和生均公用經費撥款為主要方式的學前教育財政投入機制，以適應未來事業單位人事制度改革的形勢變化。

4.公平指數目標

目前，我國學前教育發展面臨的最大不公平是東部中部西部、城鄉之間資源配置的不均衡。作為社會公平的重要體現領域，學前教育公平指數的建構必須成為未來十五年學前教育發展目標體系的重要內容之一。從國際范圍看，各國政府都在努力采取一些化解區域、種族、城鄉、階層之間學前教育不公平的措施，新西蘭政府還專門為此建立了公平基金，旨在解決區域、種族之間在學前教育發展上的不公平。

5.質量發展目標

質量是學前教育發展的根本目標。當學前教育發展逐步實現了“廣覆蓋、保基本”的目標之后，“有質量”的學前教育必然會成為最重要的追求。有質量的學前教育必須要從關涉質量發展的三大要素著手，即建設高素質的幼兒園教師隊伍，建構兒童本位的幼兒園課程，開展有質量的師幼互動。

從教師隊伍建設來看，未來十五年，我國幼兒園教師培養培訓體系要進一步完善，實現專科向本科的升級。高校的學前教育專業人才培養，要更關注“全實踐”模式。在職幼兒園教師培訓要更關注基于現場的問題導向培訓。從課程建構來看，可以借鑒江蘇省課程游戲化的經驗，對幼兒園正在實施的課程進行兒童本位的審議，從而讓課程與兒童的生活、兒童的需要、兒童的游戲更接近、更一致。從高質量的師幼互動來看，教師可以更多參照CLASS評估系統，從情感支持、班級組織與管理、教學支持等方面來不斷反思和改進師幼互動，更好地支持兒童的發展。

（三）學前教育中長期發展目標的體系建構

面向2030年的學前教育中長期發展目標不是簡單地將事業發展目標、體制發展目標、投入發展目標、公平指數目標及質量發展目標五個方面進行疊加，而是要進行系統建構。在前瞻性、科學性、可行性的基礎上，可以依據《若干意見》提出的“廣覆蓋、保基本、有質量”的發展思路，從空間、規劃、質量三個維度確定學前教育發展目標體系。所謂“空間”維度，依托的是《若干意見》提出的“覆蓋城鄉、布局合理”的學前教育公共服務體系建設思路。所謂“規劃”維度，強調的是學前教育要進行中長期規劃，不能只停留在解決當下面臨的問題，而是要在未來人口預測、政府投入規模預測、社會需求預測、社會力量參與預測的基礎上進行整體籌劃。所謂“質量”維度，強調的是沿著第二期學前教育“三年行動計劃”提出的發展“優質、均衡”學前教育的思路繼續向前。

三、我國面向2030年的學前教育中長期發展目標推進策略

實現學前教育中長期發展目標，需各級政府采取系列措施來保障。從學前教育發展目標推進策略的已有研究來看，自《教育規劃綱要》《若干意見》頒布下發以來，中央政府已出臺了40余項推進策略，但運用麥克唐納爾和艾莫爾的政策工具框架分析會發現，當前的40余項推進策略存在三個問題。〔5〕一是缺乏系統組合。二是過度使用命令性工具，缺少激勵性措施。三是偏向短期目標，且政策實施的成本較高。我們認為，未來十五年的學前教育發展目標，需要根據“決策導向-政策制度-項目措施”三維推進策略模型，在全國范圍內分區域、分層次、分步驟、有重點地加以推進。

（一）實現學前教育發展目標的決策導向

在實現學前教育中長期發展目標的過程中，各級政府如何確定學前教育的價值定位及決策導向非常重要。我們認為，從中央到地方均應當堅持“政府主導、弱勢補償、質量為先”的價值選擇，在發展學前教育的決策思路上達成共識。

在《若干意見》中，我國政府提出了“政府主導、社會參與、公民辦并舉”的辦園體制，這意味著發展學前教育不僅要“政府主導”，也要“社會參與”，即未來學前教育發展要保持一種多元發展態勢，既不是重點發展公辦幼兒園，也不是大力扶持民辦幼兒園，而是要發揮政府主導作用，支持普惠性幼兒園發展。與此同時，在《教育規劃綱要》《若干意見》等政策文件中，中央政府持續提出了重點發展農村學前教育的工作要求，并提出在農村地區實行公共財政為主的分擔體制。不僅如此，上述政策文件還特別強調要實施學前教育資助制度，彰顯了政府關注“弱勢補償”的決策特點。此外，隨著“廣覆蓋、保基本”學前教育任務的初步完成，“有質量”應成為政府投入的重點。因此，各級政府需在后續工作中強調質量導向的財政投入和政策激勵機制，以提高教師待遇，降低幼師比，實施有品質的幼兒園課程。

（二）實現學前教育發展目標的制度設計

為了實現未來十五年學前教育發展的各項目標，各級政府要進行系統化制度設計，為學前教育的發展提供整體的制度保障。

1.普惠性幼兒園制度〔6〕

未來十五年，各級政府要逐步打破現有公民辦有所區分的體制，建立可獲得、付得起、有基本質量的普惠性幼兒園制度。這種普惠性幼兒園主要應從現有的公辦幼兒園、公辦性質幼兒園、普惠性民辦幼兒園轉變而來。這意味著政府要做好這三類幼兒園的規劃設計與轉軌安排。

現有公辦幼兒園的核心特征是收費較低、質量較高。因此，現有公辦幼兒園當下大多采取選擇性入園方式，導致家長的權力資本、經濟資本、社會資本等成為孩子能否入園的關鍵影響因素。換言之，公辦幼兒園尚未完全具有“普遍惠及、人人享有”的特征和屬性。政府需要不斷通過政策調控等手段，引導公辦幼兒園變為普惠性幼兒園。公辦幼兒園成為普惠性幼兒園，從邏輯上來說理所應當，但從實際實施來看，卻困難重重。這意味著政府要有勇氣打破公辦幼兒園內部人利益獨享的狀態，建立公辦幼兒園服務區制度，真正實現公共資源的對公眾開放。

對現有公辦性質幼兒園而言，各級政府要進一步加大對轄區內集體辦、部門辦、企業辦、街道辦等幼兒園的扶持意識，改善這類幼兒園教師的待遇，在工資待遇、津貼獎勵、繼續教育、養老保險補貼等方面加大投入力度，同時提高公辦性質幼兒園生均公用經費補助標準，以保證幼兒園的有質量運行。

對于現有普惠性民辦幼兒園而言，規范與扶持同樣重要。各級政府要建立普惠性民辦幼兒園扶持制度，做好轄區內普惠性民辦幼兒園的布局規劃工作，在標準設立、申報流程設計、減免政策制訂、公用經費補助、教師隊伍建設、財務監管、質量提升等方面加強規范管理。“普惠性民辦園扶持條件與機制研究”課題組認為，生均公用經費補助制度、幼兒園教師待遇底線保障制度是最有利于普惠性民辦幼兒園質量提升的核心措施。為此，各地政府要多采用制度性扶持辦法，而非短期性刺激辦法，以更好地激勵普惠性民辦幼兒園健康發展。

2.省級統籌學前教育管理制度

2010年起，我國建立了“以縣為主”的學前教育管理體制，改變了過去“城市學前教育區縣辦”“農村學前教育農民辦”的體制格局。在一些發達地區，還發展起了“以縣為主，縣鎮共建”的學前教育管理體制，即縣級政府和鄉鎮政府分擔學前教育責任。譬如，縣級政府主要負責人員工資，鄉鎮政府主要負責幼兒園征地、建設、日常管理等。而在一些欠發達地區，由于縣級政府尚沒有充分財力支持學前教育，使得當地的學前教育大多淪為資本市場的逐利對象，民辦幼兒園占比過高，老百姓苦不堪言。我們認為，在縣級財政尚無力支撐的地區，學前教育發展的底線責任必須上移，由更具資源動員能力的省級政府進行全面統籌，以更好地支持薄弱縣區學前教育的發展。

還需要注意的是，在某些發達地區，由于地方財政實力較雄厚，鄉鎮政府在建設幼兒園時過于追求奢侈豪華，人為導致了區域范圍內幼兒園硬件的不均衡。這也需要省級政府進行區域范圍內的財政投入均衡設計，以防止區域范圍內產生新的學前教育不公平現象。

3.生均財政撥款和生均公用經費撥款制度

目前，我國的學前教育財政投入在不同辦園體制幼兒園之間存在較大差異。在“財政跟著編制走”的大背景下，我國60%左右的幼兒園較少獲得或幾乎沒有獲得政府的財政投入支持。這意味著財政投入在不同辦園體制幼兒園、不同身份教師、不同家長之間存在著極大不公平。

為了解決學前教育財政投入難題，也為了適應事業單位人事制度改革的大趨勢，我國未來的學前教育財政投入制度應從“跟著編制走”轉向“跟著兒童走”，即建立起生均財政撥款制度和生均公用經費撥款制度，確立“兒童本位的財政投入導向”。深圳鹽田區的“新型公辦園制度”、江蘇鎮江市正在努力推進的“以事定費改革”和江蘇如皋市正在建立的生均培養成本核撥機制，都是地方政府的有益探索，為兒童本位的財政投入機制建設積累了相關經驗，值得各地借鑒。

在生均財政撥款和生均公用經費撥款的制度設計上，需要遵循城鄉有別和弱勢補償原則，即在西部地區、農村地區和貧困地區實行財政投入為主的成本分擔機制，降低家長的成本分擔比例，可將家長的分擔比例控制在30%以內，以實現學前教育在全國范圍內的公平普及。

4.非編教師同工同酬制度

在第二期學前教育“三年行動計劃”中，中央政府提出要通過生均財政撥款和專項經費的方式解決非編教師的同工同酬問題。“三年行動計劃”實施以來，各地政府為解決這一問題，進行了一些探索，例如深圳市的幼兒園教師長期從教津貼制度，浙江紹興越城區政府的通過財政投入保障非編教師收入達到當地社會平均工資1.5倍的創新性做法，江蘇鎮江市的人事代理制度等。

說到底，解決非編教師同工同酬問題的最佳辦法便是取消編制，抹平在編教師與非在編教師之間的身份差異，通過以兒童為本的財政投入方式徹底實現同工同酬。這既是我國事業單位人事制度改革的方向，也是世界學前教育的共同發展方向。

5.過程導向的幼兒園質量評價制度

在我國現有通常以行政為主導的幼兒園辦園質量評價系統中，結構性質量指標往往具有壓倒性權重。結構性質量評估體系導致縣區管理者的目光過多投向硬件，過于重視建設性投入，還導致幼兒園教師在一定程度上忽視師幼互動過程的質量，忽視兒童在日常生活、游戲、教育教學中的需求與興趣。建立過程導向的幼兒園質量評價制度，既有利于在縣區層面建立起質量導向的學前教育財政投入機制，也可以在微觀課室層面增強教師對兒童心理認知的敏感度，提高教師對幼兒回應與接納的適宜性水平。

（三）實現學前教育發展目標的項目措施

除了確立“政府主導、弱勢補償、質量為先”的決策導向，設計支持學前教育可持續發展的系列制度外，各級政府還要循序漸進地開展系列旨在促進學前教育質量提升的計劃項目。

1.繼續實施學前教育“三年行動計劃”

可以說，我國學前教育近幾年的跨越式發展，與各級政府認真制定并落實學前教育“三年行動計劃”是密不可分的。與一般的專項行動計劃不同，學前教育“三年行動計劃”是一項綜合性的行動方案，它既包括總體的行動框架，也包括需要重點解決和完成的問題與任務，還包括確定解決問題的路徑及策略。“三年行動計劃”同時還是對縣區政府發展學前教育責任進行督導的重要依據。

2.開展中西部農村鄉鎮中心幼兒園質量建設工程

在第一期“三年行動計劃”中，各級政府的重點是擴資源，尤其是大力建造公辦鄉鎮中心幼兒園。在第二期“三年行動計劃”中，除了繼續擴資源外，調結構、建機制、提質量成為與擴資源并行的重大任務。未來十五年，各級政府的行動重點必將會聚焦到中西部農村鄉鎮中心幼兒園的質量建設上來。建議國家實行鄉村幼兒園教師扶持計劃，以切實保障鄉村幼兒園教師的工資待遇，提升他們的專業發展水平。

鄉鎮中心幼兒園建設是我國農村學前教育有質量發展的重要一環。各級政府在未來十五年中，要進一步強化鄉鎮中心幼兒園的公共服務屬性，進一步提高政府的財政分擔比例，開展專項的鄉鎮中心幼兒園園長隊伍建設計劃，組織有效的鄉鎮中心幼兒園教師在崗培訓，獎勵幼兒園教師的學歷提升和職稱晉級，從而有效提升農村學前教育質量。

3.實施幼兒園園長隊伍建設計劃

幼兒園園長既是教育者，也是領導者、管理者，園長自身的專業素養在很大程度上決定了幼兒園的專業品質。《幼兒園園長專業標準（試行）》指出，專業合格的園長要具備六個方面的素養，即規劃幼兒園發展、營造育人文化、領導保育教育、引領教師成長、優化內部管理、調適外部環境。因此，高素質的幼兒園園長隊伍建設必須從這六個方面著手，并從園所層面、縣區層面、全國層面全面推進。

從園所層面看，園長隊伍建設可從梯隊建設、職責分工、能力互補、個性互補四個方面展開。所謂梯隊建設，強調的是園長要關注教師隊伍建設，在年輕、優秀的教師群體中選擇適宜的后備人才，通過提拔任用形成優秀教師群體-班組長群體-教研組長群體-園長后備群體的人才梯隊，并在園長的選拔中注重能力互補、個性互補，以優化組合、合作共進。

從區縣層面看，園長隊伍建設也要注重梯隊建設，并從培養培訓、輪崗交流、結對交流著手，加強園長隊伍建設。在梯隊建設方面，可形成優秀園長-一般園長-合格園長-后備園長的不同發展層次，每一層次都要考慮不同辦園性質幼兒園園長的比例，以期為不同辦園層次、不同辦園性質的園長提供適宜的發展通道和晉升路徑。此外，縣區范圍內可以開展分類培訓、園長輪崗和結對交流活動，特別要加強對農村園長、民辦園長的培訓和結對指導。

從全國層面看，園長隊伍建設要注重區域平衡，可依托教育部幼兒園園長培訓中心開展全國性的分類培訓、分層培訓，組建全國園長聯盟和區域園長聯盟。可依托中國學前教育研究會管理專業委員會，加強園長群體間的分享、交流，共同促進園長綜合素養的提升。

4.實施教研員專業素養提升計劃

在第二期“三年行動計劃”中，健全學前教育教研指導網絡被視為提升質量的關鍵因素之一。第二期“三年行動計劃”不僅強調各地要建設一支業務精湛的學前教育教研員隊伍，實行教研指導責任區制度，而且強調每個縣區要根據幼兒園布局劃分責任區，落實教研指導責任人，加強對幼兒園的業務指導。不過從整體而言，目前全國各地的教研力量配備、教研員自身素質、教研員工作方式還存在不少問題。一是教研員配備不到位。二是教研員專業素質有待提高。三是教研員深入基層開展指導的能力不足。如何解決教研員數量不足、素質不高、深入基層開展指導的能力不足帶來的質量發展困境？一些地區的做法值得借鑒。

一是按區域范圍內教師數量配備教研員，同時吸納一線園長、骨干教師等擔任兼職教研員。北歐很多發達國家的教研人員數量是參照當地在職幼兒園教師數量來配備的。在我國，目前倘若無法大量補充專職教研員，那聘請兼職教研員也許是一個可行的辦法。譬如，上海浦東新區教育局委托區學前教育協會聘請的“飛行檢查”隊伍，北京市海淀區的“幼兒園教育質量巡視員”，福建廈門市湖里區設置的“民辦幼兒園督導專員”，江蘇鎮江市教育局組建的“兼職教研員隊伍”等，均有借鑒意義。

二是強化教研員的培養培訓工作。從縣區范圍內教育質量的提升來看，教研員自身的素養是重要的制約因素。一個好的教研員往往能帶出一批優秀的園長，一批優秀的園長能帶出一批優秀的業務園長，一批優秀的業務園長能帶出一批有思想、有智慧的教師。教研員是縣區幼教質量的靈魂性人物。這意味著，要提升縣區范圍內學前教育的質量，對教研員的選拔、培養與培訓非常重要。

三是建立教研員下基層的工作制度。一是建立教研時間制度，規定教研員下基層開展不同層次教研活動的大致頻次，如每周3～4次教研活動等，以保證教研員有時間深入基層，準確把握幼兒園現實狀況，并能從相對動態的角度把握不同園所教師的成長情況。二是建立分層教研制度，即教研員在下基層開展教研時，要對區域范圍內幼兒園的辦園質量提升進行分層規劃，對不同水平的園所采用不同的指導方式，以使不同水平的幼兒園都能在各自的已有水平上得到提升。三是建立傾斜制度，即在下基層開展教研工作時，要優先滿足普惠性民辦幼兒園等的教研需求，優先落實政府的“托底”職能，以逐步推進區域內學前教育質量的均衡發展。

5.開展幼兒園課程游戲化項目

提升學前教育整體質量，微觀層面的課程改革是最核心內容。江蘇省教育廳聯合南京師范大學于2014年開始在全省范圍內推行的幼兒園課程游戲化項目，通過優先支持農村地區鄉鎮中心幼兒園、城市地區薄弱幼兒園，試圖從“底端”和“弱勢”群體開始，全面提升江蘇省的學前教育質量。項目組提出了六大支架。一是連續觀察兒童。二是熟讀和深刻領會《3～6歲兒童學習與發展指南》的精神。三是改變活動室內小學化的課桌椅擺放方式。四是幼兒自主進餐。五是開展一公里課程資源調查。六是制定彈性作息時間制度。項目組試圖通過這六大支架來推動幼兒園教師兒童觀、教育觀和課程觀的更新。項目組還將課程游戲化改革從微觀課程層面拓展到中觀制度層面，提出了七大有關制度的改革舉措，包括實施園舍及環境建設審議制度、基于兒童與教師行為的教研制度、一日生活彈性管理制度、幼小銜接管理制度、區域管理行為審議制度、質量前提下的經費投入制度和教師人事制度改革等。課程游戲化項目的核心目標是提高兒童在日常生活、游戲活動、教學活動、環境創設、家園互動中的自主性，創造支持“自由、自主、創造、愉悅”兒童形象出現的各種條件，以游戲精神為抓手，以兒童本位為核心理念，全方位提升幼兒園的教育質量，促進兒童生命和教師生命有質量的共同生長。這一項目有積極的推廣價值。

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