耕地保護制度在中國新型城鎮化背景下的政策創新

王振虎

摘要：現階段，我國新型城鎮化建設正在不斷的發展，通過城鎮化建設保證了移民搬遷的順利進展，但與此同時，卻占用了大量的耕地，造成了我國耕地面積的進一步縮小，這種耕地面積減小的速率正在加快，現有的耕地保護制度并沒有達到較好的目的，在這種情況下，需要通過政策創新，最大程度的保護耕地面積。本文主要分析的是耕地保護制度在中國新型城鎮化背景下的政策創新，全文在具體分析中主要從對耕地資源的認識、中國新型城鎮化建設背景下的耕地保護制度創新以及強化耕地保護制度下政策創新的建議等方面進行了分析。

關鍵詞：耕地保護制度；中國新型城鎮化建設；政策創新；研究分析

耕地是農民賴以生存的物質基礎，同時保障社會穩定、農業發展以及城鄉協調發展的重點工作。在《土地管理法》修訂后明確了耕地占補平衡、嚴格農轉非審批制度以及土地用途管理制度等，根據相關統計資料顯示，我國的耕地面積仍在不斷減少、部分地區的耕地質量不斷下降，而國家也繼續出臺了耕地保護職責、“一免三補”以及加大農業投資等惠農政策，不過總體耕地保護仍然不到位[1]。在新型城鎮化建設要求統籌城鄉發展，注重生態環境以及農業生產的協調發展，最大程度的保護農民的切身利益。在這一背景下，原有的耕地保護制度需要進行政策創新。本文主要就耕地保護制度在中國新型城鎮化背景下的政策創新問題分析如下：

一、對耕地資源的認識

1、耕地的基本組成。耕地的基本組成包含了5個要素，主要是耕地的數量、耕地的質量、時間、空間以及耕地的生態性等。在耕地數量方面，根據第二次全國土地調查數據成果顯示，我國耕地面積為13538.5萬公頃，約合20.3077億畝。全國人均耕地0.101公頃（1.52畝），這一水平還不到世界人均水平的一半。在這些耕地可較好使用的只有18億畝多一點。在耕地質量方面主要是耕地的生產力、農業生產障礙因素等；耕地在空間上表現為固定，而且在空間上存在差異性，在時間方面，主要是耕地隨著種植時間的增長，其生產能力、土壤中元素含量水平會發生變化[2]。

2、耕地的價值所在。耕地的價值是通過耕地的功能性體現出來的，本身具有動態性和系統性的特點，由于耕地的功能具有多樣性，因而耕地的價值也具有多樣性，耕地作為農民物質生產資料，在新型城鎮化建設的今天，耕地對于部分農民而言，是其生存的基礎，也是養家糊口、家庭收入的主要來源，在這方面，耕地具有經濟產出價值，此外，在廣大農村還有大量的老弱群體，耕地是這些人群的生存基礎，表現為耕地的養老保障、失業保障功能。除此之外，耕地還具有財產預期收益價值以及心理效應等方面的價值。

3、耕地屬性分析。耕地的屬性包含了數量、生態、質量以及用途等。基于國家角度，國家需要有大量的土地用于糧食生產儲備，從農民角度而言，耕地越多，農民通過耕地面積能夠獲得的經濟價越大，耕地的生態屬性據定了耕地的品質，沒有污染的土壤、含有適量有益元素的土壤能夠保證耕地的生產能力；耕地的質量影響到耕地生產能力以及經濟價值，而耕地的用途又依賴于耕地的數量以及質量，耕地的屬性決定了耕地的價值。

二、耕地保護制度的政策創新分析

1、耕地保護中的全面性。耕地保護在較長時間發展過程中忽視了對耕地資源保護的全面性，大部分地區在耕地資源保護中，片面的認為耕地資源保護及時保護耕地資源的數量，這樣就形成了一定的誤區，實際在耕地資源保護中，除了重視耕地的數量外，同時還應該兼顧耕地資源的其它屬性，在耕地保護中協調數量、質量、時間、空間以及神態屬性，具體的就是保護耕地數量、保護耕地的質量，避免耕地質量的下降。

2、耕地占補平衡的繼續深化。耕地占補平衡是進行耕地保護的重要措施，但是在具體的管理中卻存在著沒有完全落實耕地占補平衡保護措施，比如：部分人員占多補少，部分人員占優補劣等，這些都沒有真正的體現出耕地占補平衡，對此需要繼續深化，可從以下幾個方面進行分析：（1）重視耕地占補與生態環境的協調性，在土地資源開發方面，極易引發較多的生態問題，因而在提地資源開發過程中需要進行全面的論證，在確保生態環境不受影響，耕地質量可靠的情況下，按照土地資源尅發要求進行開發；（2）耕地補充部分質量的有效監督，占用耕地后，對于補充的耕地，需要對其數量、質量需進行監督管理，確保補充的土地在綜合數量以及質量基礎上與占用的土地保持一致性，此外，對于占用耕地后進行的相關生產活動進行監督，避免生產活動對其余耕地的影響；（3）強調耕地占補平衡中的質量互補，耕地占補平衡中，可通過耕地的產能以及對應的價值進行占補平衡分析，也就是綜合耕地的數量以及質量要求，耕地質量較低的，其數量應較多，但是對于耕地質量較好的，其數量可降低，實現質量互補，保證占補平衡；（4）有效的經濟補償，占用耕地后，補充的耕地其條件可能較為艱苦，此時，部分農民會放棄種植，久而久之，耕地的質量會下降和數量會減少，而通過有效的經濟補償，可以保證農民合理的使用耕地，維持耕地數量以及質量的穩定性。

三、強化耕地保護制度下政策創新的建議

1、強化監督管理，以激勵機制促進耕地保護。耕地資源保護過程中需要中央政府以及各地地方政府土地管理部門的有效監督，做到權責對等，明確不同管理部門的職責所在，與此同時，通過對地方政府土地管理部門、農民等不同主體建立激勵制度，從而依靠當地政府土地管理部門做好耕地的保護工作，激勵機制能夠調動農民從事農業生產活動的積極性。最大程度的保證土地合理使用，維持其數量、質量以及生態功能穩定性。

2、提高占用耕地的經濟補償。耕地可重復使用，但是在占用耕地后，農民將無法從耕地中得到持續性的經濟價值，因而可通過提高經濟補償，保證農民能夠繼續從事農業生產活動。結束語：耕地保護是一項系統性和復雜性的工作，在新型城鎮化建設的今天，需要全面的掌握耕地的內涵，了解耕地的數量，通過對耕地屬性的全面保護達到保護耕地的目的。

參考文獻

[1]劉彥隨，喬陸印.中國新型城鎮化背景下耕地保護制度與政策創新[J].經濟地理，2014（04）.

[2]陸小成.中國新型城鎮化的低碳創新驅動模式[J].生態環境學報，2016（02）.