當前土地管理中存在的問題及改進策略

姜雪洋

摘 要：土地資源是一個國家最為寶貴的資源之一，提升土地利用效率是土地管理的基本追求之一。在土地資源短缺而城鎮化又急需大量土地的背景下，我們必須提升土地管理水平。該文分析當前土地管理存在的問題，確定了下一步土地管理改革的方向和路徑。

關鍵詞：土地管理 問題 策略

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2016）10（c）-0112-02

土地資源是國家的寶貴資源，同時也是人們生產和生活賴以維持的基礎。為了更好地進行土地管理，我國的土地管理制度也處于不斷的變革和完善當中。從管理模式上看，土地管理經歷了統管（建國至1955年）—分管（1955—1986年）—統管（1986年至今）3個階段[1]，每一階段的改革都旨在使土地管理更加科學與合理。在當前城鎮化快速推進的背景下，土地管理科學化意義重大。我們要審慎地、客觀地觀察當前土地管理中存在的問題，并找到改進我國土地管理的策略。

1 土地管理科學化的背景及意義

1.1 土地管理科學化的背景

土地管理科學化的背景可以從較為宏觀的城鎮化大背景下土地用量和存量之間的矛盾，以及較為中觀的土地管理中存在的問題兩個方面進行分析。從宏觀的角度來看，城鎮化是未來幾十年我國發展的主旋律，而城鎮化又面臨開發空間不足的約束[2]。城鎮化的趨勢勢不可擋，其對土地的需求也是客觀的，如何更好地開發和利用土地資源成為一個棘手的問題。從中觀的角度來看，我國土地管理盡管幾經改革，但不可否認的是，土地管理仍然存在著規劃水平待提升、規劃約束力待強化、管理信息化程度不足、公眾參與待加強等問題。一方面是土地資源有限，另一方面則是管理水平不高，二者共同促成了提升土地管理水平的急迫性。

1.2 土地管理科學化的意義

土地管理科學化的意義，一則從土地作為資源本身的角度來講，土地作為一種資源，也決定了其價值。提高土地管理的科學化水平，自然可以充分地利用這種有限的資源，充分地發揮其人類生存和棲居的作用[3]，將土地作為資源的效用發揮到最大。二則從土地資源有限對城鎮化等其他生產生活產生的約束作用來看，土地管理科學化意味著通過土地資源效用最大化又可以推動人們生產活動的開展，提升人們的生活水平。而且從現實的角度來看，因為土地管理存在的缺陷，出現了各種沖突性事件。土地管理科學化也可以在這些方面發揮作用。

2 當前我國土地管理存在的問題

2.1 土地規劃的科學性、約束力不足

土地資源充分利用的前提在于科學的規劃以及規劃所具有的權威性。沒有科學的規劃，規劃的指引作用難以發揮。規劃沒有權威性，其約束力也難以發揮。正因為如此，土地管理特別要重視規劃的作用，將規劃視為做好土地管理的第一道門檻。從當前來看，規劃工作受到諸多約束。比如，土地規劃服務于地方招商引資等事項。地方政府在財政壓力之下，發展土地經濟，在土地資源上做文章，形成了土地規劃科學性和地方招商引資、發展地產行業等之間的矛盾，而在有的地方，規劃的科學性就讓位于后者了。不僅如此，土地使用規劃制定出來之后，能否發揮必要的約束作用也是一個問題。李克強總理在研究部署“三十五”國民經濟和社會發展規劃時強調，規劃不是要掛在墻上，而是要落到地上。事實上，土地規劃也是一樣的，若缺乏權威性和約束力，則其作用將難以發揮，但當前土地規劃約束力不足卻是一個現實性的問題。

2.2 土地管理方式有待改進

當前我國土地管理存在的問題還包括土地管理方式有待改進。土地管理內容龐雜，對管理技術要求較高，特別是在土地調查工作和土地資源檔案管理方面。[4]土地管理也不能囿于傳統的管理方式，也要與時俱進，將一些先進的技術、方法等應用到管理當中，增強土地管理的精準度、科學性等。從當前來看，這方面的工作不盡如人意。受制于工作人員應用現代信息技術的水平、遙感技術等先進技術應用不充分等因素，土地管理的精準度尚有提升空間。而且在土地管理中，信息化水平又直接影響到后續的監管工作，監管不力，必然會出現違法違規用地的現象，而且不借助于現代信息技術，這些都很難察覺。各個環節相扣，致使土地管理部門處于尷尬和被動的地位。

2.3 土地管理的公眾參與尚須加強

土地管理的諸多問題中，公眾參與尚須加強較為突出。判斷這一問題較為突出是從土地管理的根本目的和這一問題本身產生的社會影響兩方面來看的。從土地管理的根本目的來看，就是要充分發揮土地資源的作用，并最終表現為提升人們的生產和生活水平。既然是服務于廣大社會公眾的需要，那么，在土地管理過程中就需要積極地倡導公眾參與。遺憾的是，當前的土地管理對公眾參與重視程度不夠。這又導致了與之相關的公眾參與不足等社會影響問題，即近年來影響較大的各地因為土地問題產生的沖突性事件。從根本上看，沖突表現為利益沖突，當一方認為自身利益受到侵犯時，若制度內難以找到利益表達的途徑，就會采取激烈的制度外的參與方式。這些不僅不能發揮土地管理的作用，甚至會對社會穩定產生負面影響，是土地管理工作需要正視的問題。

3 改進當前我國土地管理的策略

3.1 科學地進行土地規劃 全面增強土地規劃的權威性

要改進當前我國土地管理工作，首先就需要做好土地規劃工作，科學地進行規劃，并增強土地規劃的權威性和約束力。從科學規劃的角度來看，主要是協調好土地規劃和地方經濟發展之間的關系。從土地規劃的權威性和約束力的角度來看，關鍵點也在于此。但若深挖原因，其實還是在于土地管理的法律依據尚未完善。我們有《土地管理法》《城鄉規劃法》《森林法》等作為依據，但這些法律在執行過程中存在的不協調、沖突等都暴露了土地管理上位法律依據的缺失。特別是《土地管理法》中對于“土地”的理解以及由此造成的適用沖突。為此，我們可以考慮通過出臺《中華人民共和國土地法》的方式來解決這一問題，促進土地規劃科學進行以及土地規劃能夠切實得到執行。

3.2 優化土地管理的方式

要改進當前我國土地管理工作，還有一個操作性的或者技術性的問題就是要通過現代信息技術的廣泛應用來優化土地管理的方式。在土地管理中，可以充分運用的信息技術很多，目前來看可以考慮引進并充分利用地理信息系統（GIS）、遙感技術、3S技術等的作用[5]，當然，若已經引進這些技術則需要充分發揮這些技術的作用，而不是將其束之高閣。地理信息系統可以應用到空間數據的處理和分析，以更加直觀地呈現土地全貌。遙感技術可以應用到土地詳查、城鎮地籍調查、土地資源動態監測、耕地保護等方面。3S技術則是對衛星定位系統、遙感技術和地理信息系統的集合，借此實現對土地資源的全程動態監控。

3.3 構建制度化的土地管理公眾參與渠道

要改進當前我國土地管理工作，還要構建制度化的土地管理公眾參與渠道。公眾參與涉及土地管理的全程，在土地規劃制定階段、土地規劃執行階段等階段都要積極吸納社會公眾的參與。在土地規劃階段，信息搜集階段充分吸納信息，規劃制定出來后要通過網絡、海報等方式充分征求公眾意見。在土地規劃執行階段，調動社會公眾參與的積極性，則在于全民動員監督規劃的執行。參與渠道的特點要便于社會公眾，降低公眾參與的成本，并對社會公眾表達的信息及時反饋。

4 結語

土地管理的嚴肅性和重要性在快速城鎮化的背景下更加凸顯。回顧建國后幾十年的土地管理工作，在積極總結經驗的基礎上，還是要關注其中存在的問題，為后續的管理工作開展提供經驗和教訓。當然，我們也必須認識到土地管理是服務于經濟和社會發展的，土地管理本身的問題也是不斷暴露的。這些都表明改進土地管理工作本身也是一項常態化的工作，需要持續性地改進，不斷地提升水平。

參考文獻

[1] 王萬茂.中國土地管理制度：現狀、問題及改革[J].南京農業大學學報：社會科學版，2013（4）：76.

[2] 胡存智.城鎮化中的土地管理問題[J].行政管理改革，2012（11）：25.

[3] 程雪陽.中國現行土地管理制度的反思與重構[J].中國土地科學，2013（7）：15.

[4] 楊麗娜.加強土地管理，提高土地利用水平[J].農業開發與裝備，2016（2）：18.

[5] 莫藝.淺談科學化土地管理的理論與實踐探討[J].商，2014（12）：53.