基本公共服務均等化視域下城鄉教育資源一體化研析

摘要：為有效解決由城鄉二元經濟社會結構所導致的城鄉教育不公平問題，教育主管部門應當通過積極推進城鄉教育資源一體化進程來實現城鄉基本公共服務均等化目標，確保新型城鎮化建設戰略目標和全面建成小康社會的戰略目標的同步實現。本研究闡述了城鄉教育資源一體化的內涵及意義，從城鄉教育一體化的教育體制問題、城鄉教育制度問題和城鄉教育資源配置問題等方面揭示制約城鄉教育一體化進程的主要障礙；給出了健全城鄉教育一體化體制設計，消除城鄉教育一體化制度障礙和優化城鄉教育一體化資源配置等若干對策。

關鍵詞：基本公共服務均等化 城鄉教育資源一體化 教育公平

一、問題的提出

中共十八屆三中全會以來，各級政府強力推進以城鄉一體化為核心的新型城鎮化建設戰略。與傳統城鎮化戰略不同，新型城鎮化戰略要求實現以人為核心、以人的素質提高為內涵的質的城鎮化擴張，而城鄉教育資源一體化是確保這一目標實現的關鍵。為確保農村人口向城鎮地區轉移過程中，不僅人可進城，且可工作進城；不僅可令農民通過進城來提升生活質量，且可確保留在農村的農戶生活質量同步提高，由此提出了以公共服務均等化為內涵的新型城鎮化和新農村建設戰略目標。通過將兩個目標統一于城鄉一體化戰略框架內，可以消除長期橫亙在城鄉居民之間的城鄉二元格局問題。隨著農村人口大規模流入城鎮地區，傳統的與居民的戶籍關系直接捆綁在一起的城鎮地區基本公共服務供給水平顯然不能適應大規模的非戶籍人口的涌入，由此導致了公共服務不均等的問題日益突出，并成為影響城鄉居民公平分配改革紅利的主要障礙。地方政府教育主管部門應當從推進基本公共服務均等化的角度著手，著力實現城鄉教育資源一體化，以此來維護社會公平正義，確保我國城鄉教育資源一體化戰略的順利落實。

二、城鄉教育資源一體化進程中的問題分析

1.制約城鄉教育一體化的教育體制問題

其一，城鄉二元化體制制約城鄉教育一體化。城鄉經濟與社會發展二元結構問題是制約我國城鄉教育資源一體化戰略落實的主要制度障礙。城鄉二元經濟體制產生的根源在于建國初期為實現工業化戰略目標而急需從農村獲取資金和原材料積累，以此來支持我國工業化戰略目標落實。以農村居民支付巨大代價而換得的工業化成就是前期城鄉二元經濟體制和社會管理體制存在的合理面，但立足于農村居民角度分析，以農戶為代價的工業化進程卻嚴重損害農民的切身利益，對農民和農村而言缺乏公允性。隨著我國工業化進程漸入尾聲，全面推進我國城鄉教育資源一體化進程應當被提到各級政府的工作日程上來，各級政府應當運用城市工業化積累的大量資源，有效地反哺農業、農村和農村教育，確保城鄉基本教育資源投入的均等化。

其二，行政權主導下的教育體制制約城鄉教育資源一體化。當前我國的農村教育行政管轄權由地方政府負責，具體表現為“分級管理”和“以縣為主”的教育管理體制。這一管理體制有效地保障了我國農村教育主管部門貼近被管理者，在更為真切地掌握一線教職員工生活需求和學生教育需求的基礎上做出更貼近教育實踐的決策。在縣區為主的教育管理體制下，教育主管部門可動用的資源是本縣區范圍內的城鄉教育資源，從而導致以縣為主的城鄉教育一體化統籌管理也只能停留在較低層面。再者，在貧困落后地區整體教育資源相對匱乏的情形下，經濟欠發達縣區的財政支出主要靠上級政府的財政轉移支付來實現，以“吃飯財政”為主的地方財政缺乏更多財力來發展教育事業。

2.制約城鄉教育一體化的教育制度問題

其一，城鄉教育的財政投入一體化制度安排問題。農村基礎教育發展的主要問題在于農村教育投入力度不足和城鄉教育投入差距大。地方政府若僅按照生均資源來撥付農村中小學辦學經費，將會導致部分規模較小的農村地區學校難以維持自身的正常運行。再者，當前農村教育財政經費分配結構不合理削弱了農村基礎教育質量。世界上多數國家的義務教育階段的教育經費支出占公共教育財政總支出比例的八成以上，而我國的教育經費多用于高等教育，由此產生的高等教育財政支出比例過高并形成對農村義務教育財政投入的擠出效應。在對農村義務教育財政投入比例嚴重不足的情形下，農村義務教育質量提升戰略的有效落實受到掣肘。

其二，城鄉一體化教師管理制度缺位。首先，農村教師薪酬福利制度不完善使得農村地區師資力量持續流失，多數老師傾向于向城鎮流動，優秀師資力量更是如此，從而造成了農村學校師資力量匱乏問題突出。再者，面向農村教師在職培訓制度缺位導致鄉村教師缺乏足夠職業成長空間。農村地區的教師具有較多的知識文化史和較高素養，普遍對自身的職業成長空間有著較高期望。而教育主管部門給農村教師創造的在職培訓機會較少，降低了農村教師掌握現代化知識和技術的能力，從而縮減了農村地區教師的職業成長空間。

3.制約城鄉教育一體化的教育資源配置問題

其一，財政資源投入不足影響城鄉教育一體化。傳統的城鄉教育資源一體化戰略考慮通過撤并農村地區中小學的方式來保障農村學子享受城鎮地區的優質教育資源，但該戰略未能考慮到被撤并學校學生和教師的生活需求和情感需求，導致部分農村學生長期脫離家庭或監護人看管，進而影響到中小學生的穿衣吃飯等生理需求，且更因他們對親情的需求長期得不到滿足而嚴重損害其人格健全。

其二，教師資源培育力度不足影響城鄉教育一體化。城鄉二元化體系造成的城鄉收入水平和生活質量的差異是誘發城鄉教師管理制度二元化問題的根源。在優秀教師資源的分配上，我國長期傾向于向城市地區集中資源特別是優秀教師資源，從而導致農村地區優秀教師資源短缺。在農村教師人事管理制度安排上，地方政府給予農村地區的教師編制數量少、職稱名額有限、高級職稱比例低，由此打擊了多數有才華的農村教師留守農村繼續從事教育工作的積極性。在教師的職教育培訓上，農村地區教師獲得培訓機會少，有效性培訓效果差，使得農村教師缺乏足夠的職業生長空間，難以適應現代教育的正常教學要求。

其三，網絡教育資源問題。由于網絡化教育資源共享體系的建設需大量人、財、物資源的投入，而各地區教育主管部門的財力有限且有著相對獨立的部門利益訴求，缺乏向農村網絡教育工程投入資金的能力和意愿。再者，當前各地教育資源網絡化工程是由各部門和各學校自建標準來落實，由此造成網絡教育技術化標準不統一，使得各校的網絡化教育資源更具封閉性而非開放性，從而降低了各校共享教育資源的能力。

三、基本公共服務均等化視域下城鄉教育資源一體化策略

1.創新城鄉教育一體化體制設計理念

其一，以教育公平理念來推進城鄉教育一體化體制設計。地方教育主管部門應通過深入調研來把握城鄉教育的差別；從價值觀上，把城鎮地區和農村地區的教育放在平等地位上來做一體化設計方案；從財政投入上，應平衡城鄉教育資源投入力度，同步推進城鎮地區和農村地區的教育事業發展。教育主管部門還應當考慮農村地區教育長期投入不足的現實，適當加強對農村基礎教育的財政投入力度，以彌補其歷史欠賬。考慮到農村教師是當地為數不多的知識分子，加強農村教師隊伍的培養力度，確保每個行政村都有至少一所小學，這不僅可以加強農村的基礎教育，更可以豐富村民社會文化生活，提高農民文化素養。

其二，以特色化理念推進城鄉教育一體化體制設計。城鄉教育資源的一體化戰略下，教育主管部門應結合城鎮和鄉鎮地區各自特色，辦出特色化教育；同時，教育主管部門還應當挖掘農村教育的特色需求，適當開展與農村地區的農務勞作活動緊密相連的特色化課程，讓農村的學生“寓教于勞”和“寓勞于教”，在參加農作過程中強化對所學知識的理解和掌握能力。

2.消除城鄉教育一體化制度障礙

其一，全面推進城鄉教育管理制度一體化進程。針對當前我國農村地區教育管理工作中事權和財權分離的問題，地方教育主管部門應當對現行主要由縣教育局來負責城鄉教育一體化戰略的制度體系做出改革，從省級層面和市級層面來統籌城鄉教育，確保省內和市內優秀教育資源可以在全省和全市共享，確保省市優秀師資力量可以順暢地被調配到農村地區，有效克服“富縣辦富教育，窮縣辦窮教育”的制度性城鄉教育水平差異問題。

其二，全面推進城鄉教育投入制度一體化進程。地方教育主管部門應在統籌全省教育經費的基礎上來有序推進城鄉教育一體化建設進程，確保省級層面的教育事業的財權和事權的有機統一。地方政府和立法機構應當通過立法和政府文件方式，確立各級政府在支持城鄉教育一體化進程中的投資責任。地方政府在制定本地發展規劃時，應以確保財政資金優先投入基本教育服務領域為前提，切實保障城鄉基本教育服務均等化戰略目標的實現。

其三，全面推進城鄉教育的教師管理制度一體化進程。各地區教育主管部門應當打破城鄉的教師編制分割線，建立城鄉統籌的教師管理制度體系。教育主管部門應當加強對農村地區教師編制的傾斜力度，在可滿足基本教學質量的前提下，給予農村地區教師更多的進入教育系統事業編制的機會。再者，地方教育主管部門應當建立城鄉教師的定期流動機制，鼓勵各學校教師在整個教育部門管轄區范圍內自由流動，實現優秀教師資源的城鄉共享化目標。地方政府應當給予積極支援農村地區教育事業的城市地區優秀教師更高的薪酬福利待遇。教育主管部門可與財政部門加強溝通，建立適合農村地區教育發展的薪酬福利制度，有效地提升農村地區的教師薪酬福利待遇水平，確保流動到農村地區的城鎮教師的薪酬福利水平不低于城鎮地區甚至高于城鎮水平，以此來激勵城鎮地區教師流動到農村地區的積極性。

3.優化城鄉教育一體化資源配置

其一，優化空間布局以促進城鄉教育一體化。地方政府應當通過調整城鄉教育資源的空間分布方式來合理配置城鄉教育資源，確保城鄉教育一體化戰略的有序落實。地方政府教育主管部門要在做好與新農村建設相配套的教育基礎設施建設的同時，保障農村地區學生可以就近入學；地方政府還要結合農村中小學生的身體和心理健康條件來制定相應的農村中小學空間布局方案。以當前農村地區小學生的身體條件和居住條件來分析，平原地區的學生上學半徑以不超過半小時為宜，學校距學生家庭的道路距離應當不超過1.5千米；對于初中學生而言，學校距離家庭應當不超過40分鐘，以5千米范圍內為宜。農村地區的中小學布局應當設置在人口相對聚集的主要城鎮，而不應“一刀切”地將各地中小學都搬遷到縣城中心。農村小學撤并不僅應考慮到優化農村地區教育資源目標的實現，更應考慮到通過優化農村小學空間布局的方式讓學生能就近讀書，以降低學生家長與學生的負擔，更可減少老師對學生的生活輔導負擔。

其二，推動教師資源一體化以促進城鄉教育一體化。教育體系中的核心資源是教師資源，地方教育主管部門應有效避免農村優秀師資力量的流失，采取精神激勵和物質激勵相融合的方式來制定各類激勵政策，鼓勵城市地區教師積極向農村地區流動。為了促進農村地區的學生與城市地區的學生一樣享有城鎮地區的優秀教育資源，教育主管部門應當鼓勵城市地區優秀教師主動向農村地區定期、定點流動。

其三，強化教育資源的網絡化建設。教育主管部門應當轉變傳統的教育觀念，在全力推進城鄉教育資源網絡化進程中加強合作精神，確保各地教育主管部門之間共享優質教育資源。地方政府教育主管部門應找尋各校參與教育資源網絡化進程的利益交叉點，并在結合本地城鄉教育特點的基礎上參與到跨地區和跨校的教育資源網絡化進程中。各地區教育單位應當把本地和本校的核心教育資源分享到網絡平臺上，促進網絡教育資源的豐富化，提升網絡教育資源對學生的吸引力。再者，為確保城鄉教育資源網絡化進程的順利進行，教育主管部門可建立聯席會議制度，積極制定可支持城鄉教育一體化的網絡教育技術標準制度，確保平臺教育資源的共建和共享。

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參考文獻

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[作者：楊清熒（1979-），男，重慶渝中人，重慶工業職業技術學院建筑與環境工程學院講師，碩士。]

【責任編輯 白文軍】