我國生態文明制度建設的問題及對策

我國生態文明制度建設方面，法規不斷建立健全，執法力度明顯增強，監督管理發揮作用，環境資源保護政策有效落實，在一定程度上提供了促進生態文明建設和經濟社會循環可持續發展制度保障。但是，還存在法制不完備，體制不完善，機制不健全等方面尚未健全的生態社會管理長效機制，尤其是缺乏促使資源節約的經濟社會循環永續發展政策和鼓勵資源能源節約的長效機制。因此，加強生態文明法制、體制和機制等制度建設已成當務之急。

【關鍵詞】生態文明建設；制度建設；現狀；對策；研究

我國生態文明制度的建立和完善，對生態文明建設起著重要保障作用。但是，現有的體制機制尚未健全，尤其是缺乏促使資源節約的經濟社會協同永續發展政策和鼓勵資源能源節約的長效機制。

1 生態文明制度建設存在問題與原因分析

由于傳統政府治理模式，常常對破壞生態環境資源行為一罰了之，而且很多時候是多頭行政，缺乏有效的配合機制，尤其是未形成一個集保護、利用、開發、補償、恢復為一體的長效綜合治理機制，主要表現在以下三個方面：

（1）法制不完備。在立法方面，立法體系不完備，存在立法空白。我國雖然制定了《環境保護法》、《土地管理法》、《固體廢物污染環境防治法》等多部有關生態環境資源開發保護、能源有效利用方面的法規，但是一些對我國生態文明建設有舉足輕重的關鍵區域、重要領域還沒有相應的法律法規，如弱勢群體受到生態環境損害后得不到必要補償的法規。

在執法方面，法治震懾力明顯不足。生態環境法律法規中的執行力度比較弱化，缺乏必要強制手段。對生態環境違法犯罪行為的處罰普遍偏松，結果造成違法成本低，守法成本高的現象存在。“統計數據顯示，我國生態環境違法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代價的20%。”這刺激了一些守法實體向違法軌道轉移。

（2）體制不完善。首先是管理體制不完善。目前各級政府屬地管轄分級負責，各有關部門依照法律法規規定實施相關監督管理的管理體制，這種體制在市場經濟條件下難以發揮其應有的監督管理作用。一方面，雙重領導體制的地方生態環境保護部門，更多地服從地方政府領導。另一方面，屬地生態環境保護原則的管理體制對跨區域和流動性的生態環境問題缺乏有效的治理方法和手段。地方政府更多的是將生態環境的治理成本轉嫁給中央或其他行政區域。另外，干部績效考核欠科學也是重要因素。

其次是政策負面影響。制約生態文明建設的重要因素之一就是生態環境資源保護政策滯后于相關經濟社會發展政策，沒有充分運用市場化手段，把資源能源的稀缺性和生態環境遭破壞壓力轉變為應該承擔責任信號。政府為保證經濟社會活動的正常運轉，更注重有效經濟社會發展政策，輕視生態環境保護政策，加之，一些政策階段性強，本身存在缺陷，在促進經濟社會發展過程中也產生了許多負面效應。

最后是城鄉機遇不平等。我們在注重城市優先發展過程中消耗了大量主要來自農村的森林、水、糧食、礦產等各種資源，所排放的大量污染物卻遺留下來，致使農村極少得到資源損耗置換費用和生態系統遭受破壞的生態循環補償，這種本來以先帶后的共同發展戰略，由于缺乏后續跟進，又拉開了城鄉發展的差距。

（3）機制不健全。幾年來，建立了主要包括經濟社會發展決策機制、GDP生態核算制度、生態績效考核管理體系、生態法律法規規章等一系列生態環境保護、資源節約制度，在一定程度上提供了促進生態文明建設和經濟社會循環可持續發展制度保障。

2 生態文明建設制度建設的對策

生態文明建設是一項社會公益性很強的長遠事業，在生態文明建設過程中容易造成法律失效、政策不要、市場失靈、政府失控和機制不良等問題。因此，在生態文明建設過程中，解決上述問題的首要前提就是堅持科學規劃，建立健全低投入、高產出，低消耗、少排放，能循環、可持續的國民經濟、社會發展和生態環境自身發展完善的密切聯系、協調統一的法規、政策和體制機制體系。

2.1 健全法制，提供保障。

首先，適應建設需要，健全法律法規。一是有必要把生態文明建設內容寫入憲法，從根本大法上保證其健康快速順利進行。二是突出經濟法規中生態環境保護內容，形成與城鄉經濟社會發展相配套的生態環境法規，如建立完善有關化學物質污染、土壤污染、生態保護、新能源、再生能源等涉及生態環境保護方面法規，不斷修改相關條款和補增新的內容，實現有法可依。三是制訂完善地方性生態環境保護法規、規章、條例等等，實現有章可循。

其次，科學有效執法，呈現法制威力。強化生態環保行政主管部門強制執行權，加大執法機構對生態環境違法犯罪行為的懲處力度，比如執法機構對生態環境違法犯罪行為有權依法采取查封、暫扣、凍結、沒收、拆除設施、吊扣排污許可證以及限期整治和關停企業的決定權，突現執法威懾力。改進罰款機制設計，真正使罰款發揮強有力的杠桿作用。

最后，強化執法監督，維護法規尊嚴。一方面，完善生態文明建設的科學監測、行政管理、民主監督機制，實行執法責任追究制，提高執法監督的有效性、權威性、強制性和規范性。另一方面，迫使行政機關依法行政，司法機關公正司法，有效維護生態環境法制的統一和尊嚴。

2.2 完善政策，有效促進。

在規章方面，適應生態環境資源與經濟社會協調發展要求，制定、修改有關循環經濟和社會、經濟核算、環境稅收、安全與健康等重要領域規章以及環保考核、責任追究制度。落實生態保護一票否決制度和一把手負總責制度。

在發展規劃方面，切實制訂有利于生態文明建設的土地、價格、稅收、財政和金融等相關方面優惠扶持政策體系，促進區域經濟協調重點產業發展。建立生態文明建設綜合決策制度，減少規劃、計劃等重大經濟社會行為的失誤率。

在措施方面，健全完善環境影響評價制度、生態恢復補償制度、清潔生產審核制度、應急處置制度等制度。

在行動方面，動員和組織全社會力量共同參與生態文明建設，進行廣泛有效社會監督。鼓勵科技創新，促進體制機制創新。借鑒國際生態環境保護的成功經驗，積極參與全球性、區域性生態文明建設。

2.3 創建機制，良性運行。

生態文明建設除需要健全完善法規、政策外，還需創新生態文明建設體制機制。健全完善生態文明教育制度、信息公開制度、生態綜合決策制度、生態政績考核制度、生態環境補償制度、協調管理制度、長效管理制度和生態體運行機制。

首先，積極宣傳，強化管理。通過行之有效的各種宣傳教育，提高人們生態文明素養，增進公眾綠色生產、生活和消費的意識和行為。出臺生態文明建設綜合定性定量評價體系納入各級黨委、政府的政績、干部業績評價考核體系。實行生態環境資源的綜合管理。

其次，完善機制，長效管理。健全生態文明建設投入機制、生態公平機制、公眾參與機制、均衡發展協調機制、產業生態化機制、經濟社會與生態環境協調發展機制等長效管理制度。

最后，系統運行，整體循環。建立完善生態體良性循環運行機制。針對生態體（人體、公司、國家和地球）在短、中、長期運行三大規律（生態體運行平衡規律、協衡規律和變衡規律），建立生態體的良性資源循環社會運行機制，科學有效地進行資源擁有、整合配置、利用維持和轉換回饋（開拓增殖）。

作者簡介

陳士勛（1969-），男，土家族，貴州省銅仁市人。現為中央財經大學馬克思主義學院2013級法學博士研究生，研究方向為社會建設理論研究。

楊敏（1955-），女，漢族，河北省清河市人。現為中央財經大學社會發展學院教授、博士生導師，中國人民大學社會學理論與方法研究中心兼職研究員。研究方向為主要從事理論社會學及其應用、社會建設、社區建設等研究。

作者單位

中央財經大學 北京市海淀區 100081