城區街道行政管理體制改革的路徑探索

杜世海

隨著城鄉經濟社會快速發展和政府職能轉變的不斷推進，城區街道辦事處的職能定位在“內涵”和“外延”上都發生了深刻的變化，傳統的行政管理模式與現代管理服務的矛盾，行政管理機制與行政效能的矛盾，居民需求與服務缺乏的矛盾日益突出，迫切需要改革完善。對此，我們對即墨市和其他地區城區街道辦事處管理體制進行了研究分析，并以此為切入點展開對城區街道行政管理體制改革路徑的探索，以期達到改善和加強城市基層管理體制的效果。

一、現行城區街道辦事處管理體制

（一）功能定位。作為縣級政府的派出機構，目前城區街道辦事處的功能定位與鄉鎮政府基本一致，承擔促進經濟發展、強化公共服務、加強社會管理、推進基層民主等職能。以即墨市為例，城區共設置通濟、環秀、潮海3處街道辦事處，它們在財政管理體制、機構編制配備、實際運行機制等方面與鄉鎮政府毫無差異，仍以基層政府的角色來承擔城區行政管理職責。然而，面對日趨復雜多元的城市管理形勢，城區街道辦事處已從傳統的區域管理逐漸發展成為主要以城市管理、社會事務管理和公共服務供給等職能為主的行政管理服務平臺，現行管理體制亟待完善。

（二）機構編制配備。現有城區街道辦事處大多是原“城關鎮”演變而來，機構編制方面就難以避免地參照鄉鎮機構設置一般規定，根據上級統一規定的鎮街機構編制配備標準，即墨市城區3處街道辦事處都設置黨政辦公室等7處行政機構和農業服務中心等6處事業單位，行政事業編制總規模平均在90名左右。由于上級對街道辦事處實行嚴格的機構限額管理和編制總量管理，機構編制動態化、差異化調整難以實現，在城市管理任務不斷更新的當下，越來越成為制約城市發展的體制障礙。

二、現行城區街道辦事處管理體制存在的問題

（一）權責矛盾突出。責大權小，權責不對等導致“小馬拉大車”。近年來，上級政府為加強管理，將工作任務和責任層層下壓，在行政執法權力基本被市直部門壟斷的情況下，處于最基層的街道辦事處卻成為重要的責任主體，尤其是安全生產、環境保護、交通運輸安全、食品安全、違建治理和信訪維穩等重點領域屬地管理責任不斷強化，形成了“有責無權”的局面。在城市規劃建設和社會管理事務的決策方面，街道辦事處同樣缺乏“話語權”，很難參與到政策規劃的制定中去，無法發揮自身貼近群眾、掌握情況的優勢。條塊分割，雙重管理難以發揮實際效用。市直部門和街道辦事處“條塊結合”的雙重管理體制雖然具有縱向和橫向管理相結合的優勢，但在實際運行中難以形成管理合力，呈現出“條塊分割”的碎片化狀態。在“條條管理為主、塊塊管理為輔”的現狀下，很多重要的管理資源和行政權力由市直部門掌握，部分市直部門通過市級層面工作會議、下發文件等形式向街道辦事處下派工作任務，而“塊”對“條”卻基本沒有監督制約的權力，彼此權責不清晰，條塊矛盾比較突出。

（二）職能定位不清。隨著城市化進程的不斷深入，城區街道的經濟發展屬性趨于弱化，但上級政府仍沿襲傳統思維，要求街道辦事處承擔大量的經濟發展任務。街道辦事處圍繞考核的“指揮棒”，將大量精力放在跑招商、拉稅源、增收益上，對城市管理、社會事務管理以及公共服務投入的力量明顯不足。公共服務供給不足。在城區街道人口規模大，各項社會公共服務需求旺盛的現實背景下，街道辦事處基本沿用鄉鎮管理思維，服務意識不足，基層信息無法及時有效獲取和反饋，亟需進行街道公共服務“供給側改革”。

（三）基層治理機制不健全。目前，各地多依靠行政鏈條簡單延伸的“網格化”管理作為社會管理的“高招良藥”，取得了立竿見影的效果，也彰顯了政府的作為。但與發揮社會積極性、推動社會參與社區治理的趨勢不同，現行的網格化基層社會管理機制，單純將行政管理觸角直接延伸到社區，始終難以跳出原有的“自上而下”和“行政全能主義”的治理邏輯，忽視了社會力量的積極性，在事實上排斥社會參與治理的機會。社會治理過度依賴縱向的科層化系統、過度強化政府責任，直接將政府置于“保姆”地位，反而使政府成為解決所有問題的第一責任人。缺乏對社會力量的重視，使社會自我解決問題的空間受到擠壓，參與治理的公共空間難以發育。另外，大量社區問題被反映到擔任網格長的政府工作人員案頭，這些工作往往與其從事的行政管理工作并不相干，大大超出了他們本職工作的范疇，增加了他們的工作壓力。采取這種治理機制，時間一長，街道辦事處不堪重負，網格化管理也越來越走向形式化。

（四）機構編制配置不合理。機構編制配備同質現象突出。街道辦事處機構編制“一刀切”的設置模式，使機構之間的力量配置不均衡，甚至“名存實亡”，已無法適應新形勢的變化。如城區街道辦事處設置的農業服務中心，實際職能已經嚴重弱化，列編人員也多數從事其他工作。人員流失現象比較嚴重。受機構設置和崗位的限制，街道辦事處多數人員只能擔任副科級以下職務，事業身份干部在鎮街晉升科級干部的機會比較小。較大的工作壓力和狹窄的上升空間，不利于調動干部的工作積極性，尤其是年輕干部不愿長期在基層工作，想方設法離開，造成干部的流失。

三、深化城區街道辦事處管理體制改革的幾點建議

（一）權責一致，重構街道辦事處制度保障體系。實行街道權力清單和職責準入制度。梳理市直部門向街道辦事處下放和委托行使的各項行政權力，根據街道辦事處職責定位，進一步細化具體職責權限，制定權力清單和責任清單，向社會公開。同時研究區分市直部門與街道辦事處責任邊界，明確安全生產、環境保護、食品安全和違建整治等工作的分工。市直部門如有工作事項需要街道辦事處承擔，須經市委、市政府研究決定，并在職責邊界上予以載明，與權責清單配套實施。理順機制，加強街道辦事處對市直部門的統籌協調。一是以綜合行政執法體制改革為契機，提高街道辦事處對市直派駐執法機構統籌管理能力：行政執法業務由所在城區街道辦事處負責統籌協調，接受市直部門的指導和監督；干部任免提拔和獎懲市直部門需征求街道辦事處意見；搭建綜合執法工作平臺，統籌街道執法工作，形成執法合力。二是賦予街道辦事處綜合管理權，對部門職責交叉、需多個部門協同解決的管理難點問題，街道辦事處對有關事項具有監督考核的權力。

（二）明晰定位，打造城市綜合管理服務體系。建立科學規范的街道辦事處考核評價體系。逐步弱化街道辦事處經濟發展考核指標，對不應屬于街道辦事處職能的考核項目，要建立動態有序的退出機制，將考核重點逐步轉向社會管理和公共服務領域。將“自上而下”與“自下而上”的考核方式相結合，有效發揮考核評價對工作的引導作用，建立街道辦事處與市直部門互考互評制度。另外，將民意考評指標即群眾滿意度作為重要的考核評價指標，并逐步使社區居民成為考評主體之一。形成社會管理多方共治新局面。發展培育居民自治力量參與社會共治，重新定位網格化管理工作，平衡“網格化精細管理”與“社區自治”。大力培育社會自治、社區公益服務組織，充分發揮提供社會公益服務、提供部分公共資源的方面優點，通過政策扶持、政府購買服務的方式，促進其持續穩定健康發展，切實為基層政府減輕工作負擔。探索將原有縱向管理變為橫向合作，形成街道辦事處、社會組織和居民多方參與社會共治的新局面。

（三）因地制宜，創新街道辦事處機構編制管理。探索街道辦事處機構“私人訂制”。針對街道辦事處行政管理的實際情況，適時對街道辦事處現有機構進行整合撤并，探索建立“N+X”街道辦事處機構設置管理模式。在設置N個機構的共性條件下，各街道辦事處根據所轄范圍內社會管理特點、覆蓋人群、域內經濟業態和產業分布實際情況，可設置X個體現各街道特點的機構。“X機構”的設置由各街道進行提報，由縣級機構編制部門統一向上級機構編制管理部門報批、備案。在社區集中設立輻射若干居民區的社區綜合服務中心，不納入機構編制管理范圍，由市直部門和街道辦事處分別選派工作人員入駐，統籌負責社區管理工作。激發街道辦事處人員編制能動性。建議上級機構編制部門增加街道辦事處編制規模，同時統籌用編進人計劃資源，加大街道辦事處人員補充力度，以應對紛繁復雜的工作任務與人員短缺的現實狀況。在政策空間范圍內，建立市直部門、城區街道辦事處人員雙向流動機制，搭建市直部門與鎮街之間的交流平臺，由此相應增加兩類人員基層工作經驗和專業技術能力，建設復合型干部隊伍。拓展街道辦事處事業干部晉升空間，建議上級綜合考慮職務職級并行、公車改革等政策給事業人員帶來的影響，進一步提高事業人員福利待遇。通過在政策允許范圍內增加中高級專業技術崗位、設置副科級事業機構等方式，進一步調動事業人員積極性。□作者系即墨市編辦主任E：ZZJ

關鍵詞：街道 行政管理 體制改革