地市級政府提振實體經濟政策體系的執行效果分析——以長沙市為例

余 敏

(中共長沙市委黨校政法教研部，湖南 長沙 410004)

地市級政府提振實體經濟政策體系的執行效果分析——以長沙市為例

余 敏

(中共長沙市委黨校政法教研部，湖南 長沙 410004)

地市級政府將提振實體經濟作為政策目標，在近年基本形成了較為完備的政策體系，推進政策實施也取得了一定成效。但由于政策體系本身科學性和適用性不夠、政策壓力施予不強、政策執行中存在體制機制障礙等問題，造成了當前地市級政府提振實體經濟政策體系的執行效果還有待提升。應該從完善政策體系、加大推進力度、重視政策監督、拓展執行手段、強化統籌協調等多個維度來推進現有政策體系的執行。

地市級政府；實體經濟；政策執行；政策監督

在世界經濟再平衡過程中，發展實體經濟已成為普遍共識。促進制造業回歸，大力發展實體經濟已重新成為世界潮流。近年我國經濟運行面臨不少困難和挑戰，結構調整陣痛顯現，經濟風險逐步釋放，在此關鍵時期經濟“脫實向虛”的傾向卻比較明顯。2013年中央開始加大對實體經濟發展的關注，目前已經將“著力振興實體經濟”作為深化供給側結構性改革的重要抓手。各級黨委、政府積極響應中央要求開展部署，本文將主要結合地市級政府實際，針對提振實體經濟發展過程中政策執行的相關問題進行分析。

一 地市級政府提振實體經濟政策支持體系執行效果的現狀

(一)逐步形成了整體性的政策支持體系

以“十三五”為主要契機，從中央到地方出臺了各個層級、各個方面的相關政策提振實體經濟發展，尤其作為與實體經濟發展息息相關的地市級政府比較快速地加大力度開展提振實體經濟發展的具體工作部署。現有政策體系既有國家級層面在全國一盤棋背景下由中央各部委出臺的政策；又有省級黨委政府給出的更為清晰的政策要求；也有地市級政府結合本地產業個性特點出臺的專項政策，還有貫徹專項政策的各職能部門的實施細則。而且，不僅有針對企業直接間接成本的降費降稅措施，還從促進產業轉型、幫助開拓市場、加大人才培養力度、優化實體經濟發展環境等多個方面進行了政策安排。有的政策內容著眼于目前的成本降低，同時也會關注企業未來可持續發展的需求，還會著力于本地區未來一段時間內綜合發展目標的完成和實現，較為完善的政策支持體系正在逐步形成。

(二)實施開展了較有力的政策推進過程

1.實施細則密集出臺。各地級市在本級的政策性文件出臺之后，各區縣(市)、各職能部門、各級各類園區都在非常迅速的時間內出臺了針對性的實施細則。地市級政府政策實施過程中反應最為迅速的是和實體經濟接觸最為緊密的各個職能部門，尤其是作為實體經濟主戰場的各級各類園區。除了出臺實施細則、組織政策培訓，不少園區還根據落實政策精神的主要發力點進行針對性的行動部署。長沙市兩個國家級園區在實施細則出臺后還專門針對市級政策文本中“軍民融合”的專項工作要求印發了《長沙經濟技術開發區支持軍民融合人才創新創業鼓勵辦法(試行)》的通知)和《長沙高新區促進軍民融合產業發展實施意見》的通知。

2.實施過程全力推進。在中央重實體經濟發展的導向明確之后，各類媒體對此都進行了高度關注。而地市級政府在本地的政策出臺之后都會在第一時間結合政策體系尤其是最集中的政策內容進行高頻宣傳和內容解讀，也會針對性地進行工作部署和任務分解。在政策實施過程中江蘇、浙江的很多城市都是通過黨委、政府的主要負責人組織召集多次專項調度落實會議的方式進行推進的。同時，政府督查室至少每季度通報一次各地各部門貫徹落實情況，對落實不力的開展專項督查并提請問責。對涉及面廣、企業敏感度高、降本份額重的惠企政策，重點抓推進、抓落實。專項督查以此為重點、跟蹤審計以此為重點、專項匯報以此為重點，環環相扣、重點推進。浙江省的多個城市將降低成本專項行動與審計部門的跟蹤專項審計、多個部門的聯合專項督查、委托組織國家統計局的本地調查隊進行專業情況調查等同步進行實施。

基于工作的重視和推進的有力，從2016年下半年開始各地的實體經濟發展都開始呈現穩中向好的發展態勢。

二 地市級政府提振實體經濟政策支持體系執行過程的主要問題

從中央重視實體經濟的發展到各級黨委政府提振實體經濟政策的密集出臺，從分散在各類政策文件的支持條款到較為科學全面的政策體系的初步形成，過程不容易、推進有力度、實施有效果。但是追溯發展過程尤其是聚焦當前地市級政府政策執行的具體情況，還是存在以下較為突出的問題。

(一)政策內容有待進一步完善

1.政策體系的覆蓋設計有局限。目前大部分城市的政策火力比較集中，針對的是實體經濟中的工業實體經濟。但實體經濟不僅僅只是工業實體經濟，如果只針對工業領域就會帶來局限性。以長沙為例：根據統計數據顯示，上半年長沙規模以上工業企業的營業費用、管理費用和財務費三項合計為506.72億元，同比增長10.6%，高出主營業務收入1.8個百分點，其中企業營業費用增長加快，同比增長22.5%，高出主營業務收入13.7個百分點；每百元主營業務收入中的費用為9.66元，同比增加0.15元，其中營業費用為4.03元，同比增加0.45元。根據企業會計科目設置要求，工業企業營業費用包括運輸費、裝卸費、包裝費、保險費、展覽費和廣告費等經營費用。所以，可以推算統計期間該市工業企業在物流、倉儲等環節的成本支出是比較大的，而這些環節的企業就是目前政策體系還沒有完全覆蓋到的范圍。也就是說，這些非工業的實體企業并不能享受到現有的政策體系優惠，其成本難以降低，他們向上游的工業生產企業提供的服務產品價格無法降低，導致工業生產企業的該類成本就無法下降。

2.政策體系的覆蓋影響有局限。目前不少城市提振實體經濟發展的政策體系主要是針對工業實體經濟企業，而大部分工業企業，尤其是規模以上的工業企業絕大部分都集中在各級各類園區。園區對于貫徹執行政策體系做了很多工作，政策宣傳比較及時、政策解讀比較到位，為園區內的企業提供了較為便利高效的各項服務。但是畢竟不是所有的企業都集中在園區，很多園區外的企業對現有政策的知曉度并不高。有的企業搬到園區后才知道國家有主導產業專項資金，可以支持自己這類民營企業的科技創新。園區外的企業如何能夠及時、準確地了解到政策內容，如何高效便捷地享受到政策惠及應該引起重視。

3.政策體系的精準程度不明晰。從現有政策文本分析來看，還是有不少存在政策目標和政策措施不夠明晰的問題。第一，政策目標不夠清晰。比如，除了補貼的量化做得比較明確之外，降本的量化目標有的城市沒有明確體現。部分省份是省級政府有較為明確的目標要求，到地市一級反而忽略了；第二，政策措施不夠具體。很多地市級城市出臺的文件中都有政策條款比較泛化、缺乏操作性的問題。比如石家莊市發布的《關于振興工業實體經濟的意見》中有以下文本表述：“鼓勵通過消化利用批而未供土地、現有集體建設用地、增減掛鉤等方式，盤活存量用地，保障民營工業企業用地需求”，但是究竟用什么途徑鼓勵、如何鼓勵卻未見有具體部署安排。在長沙市一些市直部門頒布的實施細則中還比較頻繁地出現適當獎勵、相應獎勵等這樣含糊的表述。

(二)政策措施的適用性有待提升

在基層社會中，政策執行的結構背景與政策適用性關聯很大。所謂政策適用性是指政策規定與基層實際情況的吻合度，如果政策的規定符合基層實際情況，那政策適用性就高，可操作性就強；若政策規定不符合基層實際情況，政策的適用性就低，操作性就弱。政策適用性的高低會影響政策執行的難度，適用性越高，執行難度越小。政策適用性問題主要集中在兩個方面。

1.部分政策措施難落實。有的政策門檻高、程序多、成本高，特別是牽涉多個部門的政策，協調難度大，缺少明晰的辦事指南，職能界定不清，拖沓扯皮現象時有發生；有的政策需要經過層層審批傳達，流轉時間過長，給基層和企業預留時間短；有的政策缺乏操作性。部分城市的政策體系中應該具有最強操作性的實施細則都存在不足。比如長沙市商務系統實施細則的部分條款是結合《長沙市現代物流業發展規劃(2011-2020)》等已有政策文件制定的，執行時限跨度大，目標標準較為含糊，缺乏具有操作性的政策措施。這些因素都有可能造成企業對惠企政策缺乏應有的關注，爭取優惠政策積極性大大降低。

2.部分政策效果被扭曲。目前很多城市提振實體經濟發展的政策體系中，大部分政策措施還是采用獎、補的方式實現對企業的補貼和對產業的支持，還是采用企業申報、部門審批的模式。不少企業表示政府的初衷他們都理解，但是很多職能部門，特別是科技、經信、商務、發改、農業等各個系統，每年都有大量的產業扶持資金，動則幾百萬，甚至上千萬、過億元，都以基金、定投、扶持、補貼等形式給予符合條件的企業，于是，很多別有所圖的企業會在中介及第三方的幫助下，政府扶持什么產業就包裝成什么產業的企業，以獲取各種專項扶持資金。而獲得的這些資金其中的30—70%都可能會被中介及第三方獲取，拿到錢的企業有很多也不會真正用于發展產業、壯大企業。競爭環境被破壞，不搞科技創新的企業靠拿補貼卻比埋頭做研發的企業賺得多，如果任其發展很容易扭曲政策效果、擾亂人心、破壞干事創業的氛圍。

(三)政策執行壓力有待加強

1.政策效果的衡量評估未明確安排。政策實施是一個動態調整的過程,需要根據在不同推進階段出現的問題和目標任務,及時進行政策的更新調整。但是，目前很多城市政策效果的反饋并不及時，有一些城市的政策文件包括實施細則中都只提到要安排督導檢查，并沒有明確具體督導檢查哪些內容、如何督查、如何評價政策效果、用什么方法衡量評估等等。而且，當前政府體系內部的政策督查督導工作已經不少，有不少業務部門反映，為了應對現有的督查工作已經占據了相當多的有效工作時間。因此，如何既實現提振實體經濟發展政策體系督查督導的及時有效，又不會和原有政策督查督導重復撞車，增加業務部門壓力，這是必須要解決的一個問題。

2.政策效果的獎罰體現不具體。公共政策執行過程中政策執行壓力是影響政策效果的一個關鍵變量。政策執行壓力是指上級政府為執行政策配置的獎懲手段，獎懲越嚴厲，政策執行的壓力越大；獎懲越輕微，政策執行的壓力越小。顯然，壓力越大，執行政策的動力越大；壓力越小，執行政策的動力也就越小。盡管大多數政策體系都提到要強化落實效果，要“將檢查落實情況納入績效考核”，但并沒有明確如何獎、如何罰，以及獎罰依據、獎罰標準等等。

(四)制約政策落實的體制機制障礙仍然存在

1.政策權限缺乏影響執行效果。絕大部分城市的政策體系中有大量條款的實施權限都不在市級政府，尤其是降成本的權限。其中，納稅政策是法定的，稅收等優惠政策國家已經收緊；降低用電成本的權限在國家能源局、國家電網、省發改委等部門；國土供應和審批等權限已收歸省級國土部門；行政事業型收費的立項權在省級，涉企行政事業性收費管理都由省級以上物價、財政主管部門審批；降低融資成本的權限在人民銀行、銀監、證監、保監等部門；高速公路通行費的權限在省級。以融資成本的政策執行為例，當前實體經濟發展過程中反映最為強烈的問題之一是金融支持的缺位和融資費用的昂貴。對于企業反應強烈的突出問題，很多城市專門設計了針對性的政策措施。例如，《關于振興長沙工業實體經濟的若干意見》第七條專門從幫助企業融資、減少企業財務費用等方面進行了制度安排，但是，這些制度安排在實際運行過程當中卻遇到了障礙。比如 “取消與貸款掛鉤、沒有實質性服務內容的顧問、咨詢等收費項目，適時組織開展銀行收費專項檢查，由金融辦會同銀監部門，對有企業舉報并經查實或銀監部門檢查中發現有此情況的，按規定處罰”[1]這一條，在實際操作過程中，有權力對銀行和金融機構進行檢查、進行違規行為處罰的是湖南省銀監局，市級金融證券辦并不能獨立執行上述政策。地市級城市這些政策措施的實現很大程度上必須依靠上級各部門，自身缺乏自主性。

2.政策執行協調機制亟待探索。如上所述，很多政策實施權限在地市級以上部門，地市級政府尤其是政策實施牽頭單位的市直部門在政策實施過程中更多時候行使的是協調的職能。仍然以降低融資成本為關注點，通過查閱負責實施的市直部門——市金融證券辦的法定職責以及銀監部門的組織結構發現，銀監部門即中國銀行業監督管理委員會在31個省(自治區、直轄市)的省會城市以及大連、寧波、廈門、青島、深圳等5個計劃單列市設有36家銀監局，大部分地市級城市沒有。而且中國銀監會對各派出機構實行的是垂直領導管理，和省一級政府在人、財、物等關鍵問題上沒有關聯，同樣的情況還存在于市直部門與證監、保監等部門之間。他們和地市級政府的關聯是通過市金融證券辦的職責之一——“代表市人民政府與人民銀行長沙中心支行、中國銀監會湖南監管局、中國證監會湖南監管局、中國保監會湖南監管局進行聯系與協調”來實現的。這種“聯系和協調”工作的有效性就直接影響了政策措施的執行效果。目前的體制機制不可能在短時期之內出現大的改變和調整，因此需要探索更有效、常態化的政策執行協調機制。

三 推進提振實體經濟政策體系執行效果的對策建議

(一)保持高位推動，加大推進力度

目前我國大量政策的實施都需要多個不相隸屬部門之間的合作與支持[2]，而這些不相隸屬的部門或官員彼此之間又不能發布具有約束力的命令，為保證各部門在政策實施過程中能“心往一處想、力往一處使”，通常會采取利用某一具有較高權威性的組織來負責某項政策的實施，這一具有中國特色的政策執行特征就是“高位推動”。高位推動通常可區分為兩種情況：一種是利用各級黨委政府的主要領導人來推動政策的實施；另一種是通過成立×××工作領導小組來推動實施那些需要多個部門配合的政策。實體經濟的發展是關系地方社會經濟發展的重大課題，而且涉及的部門單位多個，政策實施主體多元，很多地市級城市的政策體系已經進入了政策實施和推進的平臺期。所以，不拘泥于具體采用哪種方式，但是一定要保證持續性的高位推動，也就是必須保持由地市級的黨政主要負責人親自進行高位推動工作，通過加大政策執行壓力來提升各地區各部門的執行動力。

(二)擴大覆蓋范圍，完善政策體系

1.進一步提高政策知曉度。要對全市園區之外的工業企業做一個統計，根據統計數據進行精準排查，有哪些企業對現有的政策措施不夠了解甚至根本不了解。同時，以區縣(市)為單位再組織這些企業進行政策內容的專項培訓和解讀，再輔以廣播、電視、紙媒進行定期宣傳報道的方式加大政策宣傳的力度和廣度，以進一步提高政策的知曉度。

2.進一步擴大政策覆蓋面。現有政策體系主要是針對工業企業，尤其是降低成本的政策設計。如果生產性服務業，包括部分經營性服務業的直接成本不能同時下降，就會通過影響工業企業的間接成本而達不到企業最終的政策降本目的，所以要通過補充政策或者調整現有政策的方式盡可能地擴大政策體系中尤其是直接惠企政策的范圍，實現生產性服務業尤其是物流行業的降本問題。

3.進一步提升政策精準度。應該由地市級黨委、政府確定專門的部門督促責任單位對已經出臺的實施細則進行自我完善。將原細則中的政策措施進行梳理完善，實現目標精準化、流程精準化、措施精準化，避免以文件執行文件、以政策執行政策的無效執行局面。

(三)健全督查方式，重視政策監督

通過健全完善督查方式，重視政策監督是近年在政策執行過程中用得比較多的、效果較好的方法。應該嘗試將監督貫穿實體經濟發展政策體系執行的全過程，進一步加強政策監督的作用。

1.嘗試進行分類督查。現有提振實體經濟發展的政策支持體系主要由降低成本、促進轉型、優化環境、助力發展等幾大類政策內容組成，可以考慮針對不同類型的政策采用不同的督查方式進行政策監督。對降低成本類的政策可通過專項審計、官方統計以及專業調查公司進行量化考核督查，助力發展類和促進轉型類的政策則通過第三方評估的方式進行重點內容督查，優化環境類的政策應進行企業實地探訪、委托入企調查進行獲得效果督查。

2.開展專項審計督查。建議地市級黨委、政府就現有政策體系的執行情況開展聯合專項審計督查。

一是確定針對關鍵環節和關鍵內容的審計重點。對降低企業融資成本、規范金融機構收費、降低企業用工成本、改進政府服務等具體措施進行重點關注。選擇不同區域、規模、經濟性質、行業、類型的企業進行延伸調查，通過抽查企業來檢查涉企減負政策措施落地以及政府相關部門的履職情況，重點查證和反映典型問題與事例。專門發布政策跟蹤審計工作動態，對區縣(市)及不同條線部門抽查企業的名單、抽查的具體事項進行逐一落實。

二是實行將集中實施與業務委托相結合的組織安排。 市級審計部門業務處室的多個審計項目可結合實施，并整合區縣(市)審計局骨干力量，在安排區縣(市)審計局抽查本區域企業的同時，抽調具有政策、財務、工程審計專長的同志，集中參與市局組織的統一核查工作。部分不涉及保密的基礎工作內容也可以委托社會上的會計師事務所和審計師事務所進行。

三是采取“順查法”和“逆查法 ”相結合的審計方法。 一方面，從地市級牽頭主管部門的職責履行入手，檢查部門貫徹落實政策要求的具體情況，檢查是否存在審核把關不嚴、隨意使用自由裁量權等不作為、慢作為、亂作為等問題。另一方面，從延伸企業入手，通過調查企業發現問題，反證回查相關主管部門，以點帶面擴大審計成效。

3.進行第三方評估。第三方評估是當前政策評估過程中較為新穎但是又具備一定探索經驗的方法。在具體的政策操作中企業的獲得感是提振實體經濟發展效果最重要的衡量標準，目前部分地市級城市已經啟動了第三方評估的具體部署，比如長沙市就已經出臺了《長沙市全面深化改革第三方評估實施辦法》。有經驗的城市應依據現有文件要求，盡快引入第三方評估，委托國內知名的調查公司或咨詢公司，以執行效果為重點，開展事中評估、事后評估，并對政策措施的成效、問題、風險進行評估，同時提出對策建議。

4.建立雙輪驅動，用好督查結果。督查的目的是為了促進政策的實施，督查過程中發現的問題、階段性督查形成的結果必須要轉化為刺激下一步政策執行的行動才有價值[3]，因此，建議結合督查結論，采用獎懲并舉的雙輪驅動。

一方面，將督查過程中整理的工作典型經驗做法進行通報表揚。除了帶有精神鼓勵性質的榮譽表彰外，還應該考慮在獎勵中予以實質性的激勵安排，比如可以在市級權限范圍內，甚至可以由市級政府向省一級申請，對完成得好的區域和部門采取多項獎勵措施，包括獎金獎勵、資金返還、項目審批優先、未來某些工作實行“免督查”等方式。地級市黨委、政府可以考慮出臺《××市委、市政府辦公廳關于對落實××政策措施成效較明顯區域和部門予以激勵支持的通知》文件。

另一方面，針對督查、跟蹤審計過程中發現的庸政懶政怠政和不作為問題，要求各區域、各有關部門在規定時間內報送整改方案、報告整改結果。在整改過程中，還繼續進行跟蹤督查，督促這些區域和部門加快整改進度、落實整改措施。同時，對于整改不力、未能按時有效完成整改任務的地區和部門，對其主要負責人進行約談。

(四)暢通執行渠道，拓展執行手段

中國有著復雜的人際關系和組織網絡，多元參與者的目標與期望可能是有分歧且沖突的，因此，在縱向和橫向上的政策執行具有高度動態和復雜的特征，導致中國的公共政策往往具有層級性與多屬性的特點[4]。為了適應這種特點和屬性，地市級黨委、政府要更加重視政策執行手段、渠道的創新探索。

1.建立常態化的對接機制和相應機構。短期內，我國現有的行政運行架構不會發生根本性變化，地市級政府面臨的對上對接協調工作將在一段時間內仍是常態。因此，建議地市級黨委、政府考慮出臺制度要求，明確什么樣的情況，以及什么樣的問題由哪個部門、哪個層級的干部負責進行對接協調，避免工作的無序和重復，提升工作效率。

同時，上位政策資源對接工作繁瑣而復雜，如果沒有專門的對接機構和專職人員從事這項工作，那么在對接過程中就很有可能會由于銜接不夠而出問題，甚至半途而廢。針對上位政策資源，地市級政府可考慮設置專門對接機構，從政策對接需求最強的部門選配懂業務、善協調的工作人員，落實必要的經費搭建對接隊伍，建立溝通渠道，密切關注上位政策和規劃的變化，及時做出匯報、反饋、調整和應對。

2.完善部分政策的實施路徑。可以考慮將各級政府、各相關部門的部分扶持資金“改撥為貸、改補為貸”。每年將各條塊的部分資金進行集中，以低息甚至是免息貸款的形式，扶持一大批實體企業，第二年、第三年又分別扶持第二批、第三批實體企業。在第三年末與第四年初，收回第一批實體企業的扶持資金，連同第四年的扶持資金，扶持第四批實體企業，以此循環。注意避免騙補、騙獎的情況，增加資金使用的公平性和有效性。

3.在涉及缺乏實施權限的政策領域申請試點。地市級政府在很多政策的實施過程中缺乏必要的政策權限是全國的共性問題，此類問題需要突破。因此，可以考慮在這類具體操作有難度的政策問題上通過安排前期執行基礎比較好，或者自我意愿比較強烈的城市進行試點的方式，進行如何突破體制機制障礙的先行先試探索，上級政府和部門嘗試讓渡更多的試驗權力，以找到解決問題的途徑。

4.在有自主權的方面加大力度。地市級政府在制度性交易環節還是有較大自主權可以有所作為的，主要途徑是優化政府服務，提高行政審批效率，以此節約企業的相關辦事成本。因此，對于優化環境類企業的政策措施還應加大執行壓力，以獲得更大成效。

5.建立重點目標的月報統計制度。通過月報工作制度，及時了解重點政策目標(比如降低各項成本)的工作動態，跟蹤分析政策落實情況。

[1]中共長沙市委.長沙市人民政府《關于振興長沙工業實體經濟的若干意見》[Z].長發[2017]9號.

[2]朱水成. 政策執行的中國特征[J].學術界，2013，(6).

[3]江六一，馮德連. 我國中部地區城市群的產業結構比較研究——以皖江城市帶與長株潭城市群為例[J].湖南商學院學報，2017，(2).

[4]賀東航,孔繁斌.公共政策執行的中國經驗[J].中國社會科學,2011,(5).

(責任編校：簡小烜)

AnalysisofImplementationEffectsofMunicipalGovernmentBoostingRealEconomyPolicySystem

YU Min

(Teaching and Research Department of Politics and Law, The Party School of Changsha Municipal Committee of CPC, Changsha Hunan 410004, China)

With boosting the real economy as a policy goal, the prefecture level governments have formed a relatively complete policy system in recent years and obtained some achievements in the process of policy implementation. But there are some problems as follows: the policy system is not very scientific and applicable, there are some difficult issues related to the path selection of policy implementation, and there are institutional obstacles in the process of policy implementation. These problems have caused that the implementation effects of municipal government boosting the real economy policy system remain to be improved. We should promote the implementation of the existing policy system from such aspects as improving the policy system, strengthening the promotion, attaching importance to policy supervision, expanding the means of implementation, and strengthening coordination.

municipal government; real economy; policy implementation; policy supervision

D601;F120

A

1008-4681(2017)06-0044-05

2017-10-09

長沙市科學技術協會決策咨詢課題，編號：KT20170301。

余敏(1977— )，女，湖南長沙人，中共長沙市委黨校政法教研部副教授。研究方向：區域公共政策、黨的建設理論。