論服務型政府角色定位邏輯出路

呂承文+高韓桔

摘 要： 服務型政府建設的好處在于扭轉機關衙門作風，從而推進行政體制改革，但是它的難題在于其中的政府角色定位。服務型政府角色定位的邏輯出路在于準確把握與深刻認識服務的前提、內涵及實施，促使各類行政行為（執法、管理、調控）逐漸納入服務范疇。

關鍵詞： 服務型政府； 角色定位； 邏輯出路

中圖分類號： D630 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.01.008

文章編號： 1673-9973（2017）01-0047-05

一、服務型政府角色定位的理論回顧

服務型政府在中國的產生，最早應追溯到我黨關于“全心全意為人民服務”的政治理念上，這是我國政府作為服務型政府的理論標志。國內學界對服務型政府角色定位的理論研究主要有三大類：第一類是服務型政府的角色定位在于服務職能；如凌恩蓉（2002）、羅德剛（2007）、朱光磊（2008）等人認為服務型政府角色定位的本質在于服務本身；第二類是服務型政府角色定位在于行政體制改革；田昭容（2006）、方世榮（2002）、林俊達（2003）、高小平（2004）等人認為行政體制管理的目標在于對服務型政府角色的準確定位；陳振明（2004）、段寒冰（2006）分別通過晉江行政改革案例而周慶行、政府雇員制度來闡釋服務型政府角色定位問題；第三類是服務型政府角色定位在于管理方式轉變；井敏（2006）認為要區別服務與管制之間的異同；王雁紅（2005）、毛偉（2005）等人認為旨在推行服務的管理方式不僅要追求效率還要質量。張康之、程倩（2005）、鄭新立（2006）等人認為這還是一個提升政府能力的活動。董幼鴻（2004）則表示服務型政府角色定位還須要服務流程再造。

國外關于服務型政府研究的熱點則在于行政聽證會（Colin Knox， Zhang Qun：Building public service-oriented government in China，2007）、政治參與及政府規模（Neda Samiei，Mohammad Reza Jalilvand：The Political Participation and Government Size，2012）、政府信息再利用（An，etc.：Meta-synthetic support frameworks for reuse of government information resources on city travel and traffic，2012）等方面。

所謂“角色定位”是通過在政府與社會、企業及其他國家機關之間聯系中的功能和作用區別中界定的，[1]它的特征有：（1）政府角色定位體現著社會資源汲取與分配的實現方式和手段；（2）角色定位也能夠對行政效率有個很好的反映；（3）角色定位還能夠昭示社會經濟發展的現狀。政府角色定位是為了公共利益而服務。從內涵上來看政府角色定位包含了靜態和動態兩個方面；較之于靜態的角色形態，動態的角色定位是一種關于這種靜態角色的動態把握；所以它本身是一個動態聯系的過程。首先，如果政府角色得到合理定位，那么也就意味著行政體制內有了明確合理的權限劃分；其次，政府職能重心、方式手段及權能關系的轉型勢必引發政府角色的再定位；最后，政府的行動領域的變化也會很大程度上體現為角色內容變化。

服務型政府角色定位問題是學界一直以來的研究熱點，也是現實中制度建設的難點。這關系到中國政府的現代轉型及職能轉變，而且行政體制改革能否深化展開也有賴于此。對于服務型政府角色定位而言，制度建設通過行政體制改革來實現成為其根本措施。因此，關于服務型政府研究既不能停留于空洞的概念解釋，也不能為了純粹的實證研究，不然都會有穿鑿附會之嫌疑。

二、服務型政府角色定位的現實分析

改革開放三十余年來，市場經濟的快速發展催趕著中國政府為了實現快速城鎮化而不惜采取暴力執法方式，不僅惡化了政民互動關系，還激化了社會矛盾。不過，中國政府在長期的行政實踐過程中逐漸意識到這個矛盾問題。加之，進入新世紀以來近十余年的服務行政理念的浸禮，中國政府開始把行政活動的效率與質量放到并重的位置。當下，服務型政府建設所遇到的難題是如何使服務型政府建設由“務虛”轉為“務實”，這就需要明確與強化服務型政府角色定位。在此，我們需要拷問如下三大問題：

1. 從暴力執法到下跪執法，是進步還是倒退？

在服務型政府構建過程中，政府角色定位困境主要表現在政府與公眾對公共服務的認識上。對政府而言，它應該明白自己“自己該做什么”和“不能做什么”，而不是自由地抉擇“做些什么”?！胺o規定政府不得作為”，政府只有嚴格依據法律的責任而無肆意妄為的自由。而公眾雖對政府有一定的角色期望，卻又無法通過制度化手段去控制政府，結果便造成了政府實際行為正在背離角色期望的局面。一些政府在執行公務時，為達目的不擇手段，反而導致它們在公共目標的反方向上做功，結果損害了公眾的合法權益。近些年來，城管大隊的暴力執法和拆遷便是個重要引證。

然而，近來中國政府的執法方式又有新的變化，不少地方開始采取所謂的“下跪執法”①這看似是一種“柔性執法”方式，其實不然。如果政府與民眾進行平等的對話與溝通，就不存在“下跪”一說，因為“下跪”是傳統帝制時代基于主仆關系的舊禮法，明顯不適應以共和精神為取向的現代社會。即便是政府及其公務員素有“人民公仆”之稱，也不足以斷定政府與民眾之間是一種主仆關系。這說明中國政府在進行多年的服務型模式建設過程中仍然面臨著百年共和的歷史遺留問題——社會中帝制思想殘余在公眾腦海里根深蒂固。服務型政府建設并非政府單方面的責任，仍要在公眾參與方面注重轉變社會風氣。

政府官員和管理者對于公民的請求不是說“是”或“不”，而是應該說，“讓我們一起來解決我們應當做什么，并且使它成為可能?！盵2]這種服務理念本身對社會提出了很高的要求，不僅政府要理性聽從于民眾的公共需求，而且民眾還要理性對政府提出要求。

服務理念是一種將民主平等意識鑲嵌入公共服務行動之中的文化觀念集合。政府的服務理念從建國時的“全心全意為人民服務”到今天的“服務行政”，歷經三十余年的政府改革背景下的文化嬗變。政府服務理念應當從兩個方面來進行理解：第一是破除政府的衙門心理，第二是引入民眾公共參與?，F實情況是服務理念還未徹底鑲嵌入政府思維之中進而導致了政府部門“踢皮球”、“打擦邊球”、“官老爺心態”等官僚主義弊病之困境叢生，這不僅是政府法治化面臨的重大難題，也是服務型政府構建的巨大瓶頸。什么時候政府部門徹底轉變了工作作風，洗盡了官僚習氣，那么服務型政府角色定位便可以在現實中找到文化依托。鄧小平同志曾指出：“全黨要始終把人民擁護不擁護、人民贊成不贊成、人民高興不高興、人民答應不答應作為黨的一切工作的出發點和歸宿點。”這給服務型政府角色定位指明了政治方向。

2. 微笑服務到底在哪？

從20世紀80年代開始中國政府就逐漸放棄了計劃管理模式而適應市場經濟模式，與市場相適應的微笑服務已成為政府各級機關及公務員所必須學會的首要行動技能?？墒牵嗄陙碇袊形茨苷嬲莆者@門看似簡單的行動技能，“門難進，臉難看”的衙門習氣在政府機關那里依然是“死而不僵”，甚至證明 “你媽是你媽” 諸如此類的荒唐現象在今天仍時有發生。

為公民提供公共服務的動機與企業雇員為顧客提供服務的動機非常相似，并且得到了再認識和相互支持以及認同。[3]因此，黨中央與國務院曾針對此種機關不良風氣展開了專項整治運動，如1942年延安整風、1950年整風、1957年整風、2009年以來的群眾路線整風運動以及國務院八輪機關編制改革。但是，這終究由于運動治理痕跡明顯，未能徹底扭轉政府行政作風，還需要更加深入的行政體制改革才能實現治本性解決問題，當然行政體制改革并不僅僅是指此前開展過數次卻總是反彈的編制改革。要想使“微笑服務”這種市場方式像烙印一樣刻在政府身上，就必須促使服務理念深入人心?！叭巳硕铡辈攀侵袊淖儥C關作風的前提與契機。

3. 服務創新到底“新”在哪里？

不少地方都在探索公共服務供給的政社合作機制，通過政府購買公共服務等方式，實現基本公共服務供給方式的多樣化，NGO越來越多地參與到公共服務建設中來，發揮了較好的作用。如北京、上海、深圳、無錫、青島、廈門等等，越來越多的地方政府嘗試向社會購買公共服務，涉及的項目有環衛、城市綠地養護、城市照明、養老、扶貧、社區服務等等。[4]但是，諸如行政服務中心建設、萬人評議政府、領導接待日等此類的機制創新活動盡管帶來一定的社會成效，卻對于服務型政府角色定位過程中所必不可缺少的制度建設成了九牛一毛。

“在很多地方的制度創新不具有復制性，也就難以制度化，因為很多舉措都是把既定的制度結構撇在一邊?！盵5]很多地方盡管試點很成功，比如深圳的行政三分改革①、廣東省以信息化助推服務型政府建設②、江蘇吳江行政服務局建設、湖南省制定《湖南省行政程序規定》及其配套規章和《湖南省規范行政裁量權辦法》等等，都表明了地方政府能夠因地制宜，結合本地的政治經濟社會發展情況來推行服務型政府建設，可是這樣的試點經驗要么由于地方政府級別過低缺乏行政立法權而無法有效地進入法治渠道，要么由于各地之間發展差異較大而無法從地方試點樣本上升到全國普遍性的改革方案。

效率觀是從市場經濟中衍生出來的，與傳統意義上的政績高壓下政府高行政率則是兩碼事。對于服務型政府而言，盲目追求GDP肯定不會是其中的真諦，“大多數政府機構要完成日益復雜的任務，所處的各種環境競爭性強，變化迅速，顧客要求質量和有選擇余地”，[6]所有的效率行動在服務型政府情形下都應直接指向“為人民服務”而非簡單地“為政績服務”。市場經濟下服務型政府構建所需要倡導的效率取向。在人本價值導向引領下的效率觀需要使得政府能夠意識到所謂的高效是針對公眾所需要的公共服務而言的。

站在道器角度來看，各類服務機制創新只不過是器用之變，所謂“新”不過是前所未見而已，但是較之以深入人心為前提的政道而言，制度改革才能真正解決中國政府的體制弊端。這樣的體制弊端主要有：一是政府責任不清晰。政府弄不清自身的角色屬性，也自然難以認識到自身的責任所在；政府盲目行動就會損害到公眾的合法權益。這便形成了一種責任困境。此外，與政府責任緊密相連的還有行政權力。在定位過程中，責任不清晰的明顯變化表征便是政府行政權的放縮變化；并且，考察行政權力與政府角色之間的決定關系也是比較困難，行政權與政府角色是一對彼此消長的變量。在二者之間顧此失彼的后果，只會是角色定位陷入困境；二是績效困境；由于政府角色模糊定位，政府績效便缺乏了準確而具體的導向，從而變得十分難以考量。僅僅宏觀上的“公共服務”導向對政府績效實際考核是無濟于事的。那么，政府績效困境就會使得政府缺乏激勵感，以致官僚主義及腐敗現象叢生?？冃嵸|上是對政府行為的導向標，指導政府具體的行為和努力；但是，角色定位失效會影響到績效的設定，進而造成政府行為不受法律與公眾控制的局面；三是延續性表現為機構設置上的膨脹和臃腫；由于理論上的角色定位缺乏實效性，政府一開始為了匹配應然角色，不斷地對自身行為能力進行擴充，以致行政權力不斷擴張，最終使得政府機構臃腫不堪、冗員充斥。

十八屆三中全會強調，“改革開發的成功實踐為全面深化改革提供了重要經驗，必須長期堅持”，并且“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法制政府和服務型政府。”[7]服務型政府建設中的角色定位活動應隨著法治建設不斷完善而穩定推進，在關鍵時期顯得任重道遠。

三、服務型政府角色定位的基本邏輯

服務型政府是以民眾利益為導向的法治、民主及責任政府。我國政府突出強調服務型政府建設是人民政府建設的本質要求，也是為人民服務的根本體現。服務型政府是一種以公共服務為內容的政府行為模式，它要求政府為公眾以特定的規則方式提供連續的公共服務；服務型政府強調以民為本，強調人民權利的至上性。[8]服務型政府應該以公眾利益為根本，按照民意導向來不斷地努力提高公共服務質量，使得公眾能夠獲得最大的滿意度。因此，服務型政府是一種與服務相適應的模式、與制度相適應的體系及與權利相適應的范式，通過規則化運作來對服務、體制及權利的合法性肯定和保障，從而體現在公共治理過程的效果和效能。

（一）服務型政府角色定位前提：服務作為指揮棒

服務型政府角色定位必須以服務本身為行動指揮棒，把執法、管理、調控等活動均納入服務的范疇，用服務的屬性來調試上述各類行政活動的中心、方式及內容。服務型政府以公共利益為目標，努力按照公眾客觀需求為尺度為全社會提供高質量的公共產品和公共服務。[9]

服務型政府是從傳統消極模式向積極模式轉變，推崇公共服務精神，提升公共服務的尊嚴與價值。服務型政府的治理效能產出最終要體現為公共服務，而要求政府順應時代要求改變自身當前的行政方式，使得廣大民眾能夠真正實在地享受公共服務。公眾在公共治理過程中的作用是突出的，他們能夠有效地導引地方政府的服務本位觀念，確保政府始終都能夠圍著“為公眾提供優質公共服務”的導向棒運作。服務的質量就是服務的標準。[10]而且，服務型政府是在管理效率層面上，要向社會提供高速、優質、便捷、有效率的公共服務。服務型政府要求服務意識強、服務態度好、服務質量高、服務效率高。

（二）服務型政府角色定位導向：服務的內涵認可

在服務型政府語境下，服務應是政府力所能及的同時民眾欣然接受的行政活動。如果是政府單向提供的行政活動，而忽略民眾的需求與滿意，那么這只能是計劃而非服務。如果民眾的公民素質尚不能認識服務內涵，如老太（大媽）砸銀行①，也會導致服務變異。服務的內涵應是尊重，既非政府的恩賜心態，且非民眾的奴仆心理。

Zhuravskaya在考察了東歐國家的轉型過程中發現了這些國家之所以遇到很大挫折，與政府的“攫取行為”有相當密切的關系。[11]比如在俄國改革中，由于稅基擴大后的稅收增額必須全部上繳到中央政府，地方官員便不能從中獲益，這使得地方官員在地方上攤派及亂收費的現象非常嚴重，財政收入增加的同時卻阻礙了市場的完善和發展。“所在城市的社會經濟發展程度、公眾的個體特征都在一定程度上影響公民對公共服務的總體期望和滿意程度?！盵12]這是因為服務型政府是以人民服務為根本宗旨的一種政府與公民互動政府服務行政模式和一種圍繞著政府職能轉變與重塑的制度規范框架。

服務型政府天然地以社會公平正義為理念追求，具有公共性、公平性、公益性和公開性的價值取向，而且在法治架構下才能保證政府服務行為的規范性、減少主觀隨意性以更好地為社會提供公共服務的服務行政有千絲萬縷的聯系。通俗而言，服務的內涵就是“你提供的是我想要的”。

（三）服務型政府角色定位實施：服務的方式確立

服務型政府角色定位的坐標是服務，角色實現內容也自然指向于服務，那么，角色實現方式也應是與服務相適應的行政方式。首先，這種方式不是純粹的計劃與命令的形式，而應更多的采取指導與合同的方式。其次，這種方式是與市場相適應的行政方式，需要嚴格遵守市場規則。最后，這種方式旨在扭轉政府機關衙門作風，迫使政府須以一種平等的姿態來對待作為服務對象的民眾。

在行為上中國政府從家長制的主導形態逐步轉變為市場制下的對話形態。地方服務型政府的法治化需要一種順暢的政民互動作為社會基礎，也就是說政府想要把服務行為實施好就要摒棄過去的“自己點菜公眾吃”的威權作風，并逐步適應新時期的“公眾點菜政府做菜”的民主風格，即中央一直號召的群眾路線，這真實反映了中國地方服務型政府法治化的現實特征及未來走向。市場思維即法治思維，計劃是行政的手段，迫切要求政府摒棄官僚主義與專斷作風。

四、結論與思考

服務型政府建設的學術研究已展開十數年，然而，關鍵問題在于如何對服務型政府的角色定位。把握好服務型政府角色定位問題，中國政府可以將服務型模式建設推進到深化實施階段。單純的機制創新并不能治本解決制度建設問題，連起碼的“微笑服務”形式也未能實現好。服務型政府建設中的角色定位在理論上可以徹底扭轉政府衙門作風，但不是簡單的行政機制或行為創新。

一個可治理的政府就是所說的“高能量”政府，即它必須能夠行動，并且能隨時地、迅速地、決然地采取行動。[13]若要做好服務型政府角色定位工作，一方面必須深刻認識服務的內涵，服務不是簡單的口號，而應是政府力所能及的同時民眾接受認可的行政活動，另一方面，轉變政府的行政活動方式，這必須從改變政府對民眾居高臨下的衙門心態開始，實現雙方平等的對話與溝通，適應市場時代的指導與合同方式，服務型政府角色定位才能做到有效與順暢。

參考文獻：

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[責任編輯、校對：葉慧娟]