系統論視域下政府管理創新的類型與路徑分析

李博+謝斌

摘 要： 政府系統是整個社會的子系統，社會環境是政府管理系統運作的基本約束前提，隨著政府所處的社會環境的變遷，政府管理就必須對自身進行變革，進行管理創新以適應變化的社會環境。因而，轉型社會中，政府的管理創新一直是人們關注的焦點。政府是一個投入產出系統，政府管理創新的本質就是政府這一投入產出系統生產函數的變動，根據影響政府系統的主要變量提出政府管理創新有兩大基本類型和五條主要路徑，這一政府管理創新的路徑模型，為我們把握和理解政府管理創新行為的本質及其路徑提供了一個新的理論分析工具。

關鍵詞： 政府管理； 路徑； 創新； 管理模式

中圖分類號： D625 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.01.010

文章編號： 1673-9973（2017）01-0056-04

在大量的文章中，人們的研究主要集中在政府為什么創新（why）、政府的哪個層級的哪個部門在創新（who）、怎么創新（how）、什么時期在創新（when）及其創新的績效怎樣（Performance）等具體問題。然而關于管理創新的本質是什么，路徑、模式是什么等理論問題的回答還比較缺乏。因而，筆者以系統論為理論分析工具，對政府管理創新的本質、影響因素，以及政府管理創新的基本類型與路徑等問題作以理論上的回答。

一、政府是一個與環境變化相適應的動態系統

依據里格斯行政生態學的觀點，沒有一種生命有機體是可以孤立存在的，任何一種有機體都必須依賴其所存在于其中的環境，與周圍環境進行物質、能量、信息的交換是其生存與發展的前提，政府系統也是如此，政府是社會的一個子系統，它產生于社會、服務于社會，政府系統展開活動的目的及其展開活動的客觀依據與前提條件都來源于其所存在的社會環境，對政府系統而言，只有隨著社會環境的發展變化而發展變化時，才能實現二者間的協調，政府系統才能不脫離其所在環境基礎而實現有效、良性運行。因此，政府系統不是固定不變的，隨著人類社會環境的變遷，它是始終處在動態演變過程中。范登伯格提出平衡理論（Theory of Equilibrium）對此進行了解釋。他認為對于一個具體的政府系統來說，其所處社會環境是不斷變化的，這種變化對政府系統自身及其運行必然產生擾亂。他將這種擾亂稱之為壓力。認為“當政府系統遇到壓力后，就會在內部產生不良功能，從而失去平衡。系統要實現有機的平衡，其內部就需要改變，從而主動適應外部環境的變化。”[1]因而，政府系統不是一成不變的，而是這樣一個與環境變化相適應的動態系統。

要適應社會環境要求的種種變化，政府就必須進行自我變革，即對自我組成要素、結構要素、運作流程等進行調整，通過這種自我更新，其目的在于達到三個參數的優化，其一是對政府作用邊界的調整，政府的作用范圍是大還是小，是有限政府還是無限政府，應根據國家的經濟、政治、社會發展狀況決定，這樣確立政府與社會的合理邊界，使政府的作用與社會的發展要求相適應。其二是政府的產出效益（Effectiveness）的優化，即使政府提供切合于社會的需要的服務類型，政府既不缺位也不越位，恰當地彌補社會的缺失，發揮出推動社會發展的最大效益。其三是政府生產效率（Efficiency）的提升，即能把投入以最快速度，最大限度地轉化為對社會的服務。這一優化的過程是政府不斷地對自身組成要素的揚棄和重新組合，表現為政府運行體制與機制的不斷完善、職能的合理配置以及政府管理手段科學化程度的不斷提升等。沒有這一自我否定的動態調整過程，政府系統就難以高效地完成好管理社會與服務于社會的使命，也不能實現自身隨著社會的變化而不斷地成長與發展。

二、政府管理創新是政府系統生產函數的變動與優化

任何社會組織都是一個功能系統，其意義就在于形成特定的功能作用于社會。組織首先有聚集功能，即把分散的人、財、物等因素，按一定的關系組合或聚集在一起，集中于統一目的上。其次，它可以將這些資源按照一定的工序，進行 “制作”、“加工”、“化合”，轉化為新的功能和能量，從而成為社會所需要的新物品或服務。最后，經過轉換功能生成的新的功能和能量，通過一定的渠道釋放出去，以滿足社會需要，實現組織存在的價值與合理性。組織就是這樣一個投入產出系統。美籍奧地利經濟學家約瑟夫·熊彼1921年針對經濟組織提出“創新”的觀念，認為“創新”就是組織這一投入產出系統的“生產函數的變動”[2]即在生產中引入新的生產要素、條件、方法或者對舊有的生產要素、生產條件進行“新組合”，形成一種新的“生產函數”，從而使組織的運作模式、體系發生變遷的行為。后來，彼得·德魯克將創新的概念進行了推廣和拓展，他認為創新是賦予資源一種新的能力，使之成為創造新價值與財富的活動，這一觀念在社會管理領域得到廣泛的應用。

政府系統是一個以公共產品產出為目的的社會組織。因而，政府管理創新也就是政府系統生產函數的優化、變動。在政府進行公共產品的生產過程中，第一是政府的理念子系統，主要指政府的管理理念和政府的職能使命定位，它對政府整個系統具有統帥作用，是組織發展的定位系統，它決定了政府在社會中的作用性質，決定著組織的結構、運行和產出。第二是投入系統，即我們為了使政府運行，投入到政府部門中的人力、物力和財力等。第三是運行子系統，是指政府的管理運作過程，政府組織通過一定的管理流程、方法、技術把投入轉化為社會所需要的產出。第四是績效系統，即政府的產出。它是組織期望的結果，是政府為實現其目標而展現在不同層面上的有效輸出。表現為經濟效益、社會效益、生態效益等，核心是社會中利益相關者的滿意。根據以上的分析我們可以畫出政府系統運作圖：

從上圖中我們可以看到制約政府也是一個投入產出系統的因素，主要有三大類，第一類是政府系統從社會環境中得到的人、財、物等資源的投入，它形成了政府系統在運作中的資源限制；第二類是政府自身對于自己在社會中的定位，主要是職能定位及其基本的管理理念，這一因素決定著社會投入政府的資源向那里轉換，轉換成什么樣的社會產品；第三類是政府在將社會投入的資源轉換為服務與產品過程中所采用的組織方法、流程及其所使用的技術等因素。第一類因素主要取決于社會環境的經濟與政治因素，我們可以認為它在一定的時期是個常量，用f表示。第二類因素，政府的管理理念與職能定位，我們分別用字母I和Fu來表示，這二者受著政治文化與社會價值選擇的強烈影響，決定著整個政府管理系統的指向，規定著政府對自身與社會關系的定位以及政府對社會的作用范圍，決定了政府所生產的公共產品的類型與種類，這些與政府的產出效益密切相關。第三類因素，政府運作的方法、流程與技術，我們分別用字母M、Pr 、T來表示，它們影響著政府投入產出的轉化效率，技術先進、流程合理、方法恰當，那么效率就高，否則就會產生大量的人力、物力等資源的浪費，政府運作就會效率低下 。如果我們P用來表示政府公共產品的產出，那么政府管理產出的函數可以用下面數學模型表示：

P= f（ I、 Fu）（M、Pr、T）

從上面的這個函數公式中，我們可以看到，改變這一函數公式中的f、I、Fu、M、Pr、 T這六個變量中的一個、幾個或全部，就使政府管理的產出函數發生改變，從而使政府系統輸入到社會環境的產品P發生質或者量方面的改變。

根據上面的分析，我們可以得出結論說政府管理創新其實質就是引入新的管理理念、管理職能與任務或引入新的管理工具、管理技術、管理流程使政府這一投入產出系統的效益與效率發生改變。

三、管理創新的五條基本路徑與兩種基本類型

從上面政府管理產出的函數模型：P= f（ I、 Fu）（M、Pr、T），我們可以看到政府管理的創新大略有五種基本路徑。首先是f因素的改變，即政府從社會汲取的人力、物力、財力等投入因素的改變，這一因素主要取決于一定社會環境下的經濟與政治因素，與政府自身運行的創新關系不大，在一定的社會環境中我們可以視為常量而不做討論。因而政府管理創新中的第一種創新路徑是改變I因素，即管理理念與管理哲學層面的政府管理創新，例如，我國改革開放以來一直討論的從“無限政府”向“有限政府”的轉變，美國歷史上的“羅斯福新政”中對傳統“守夜人政府”向積極有為政府的轉變都屬于此類政府管理創新。它的核心在于重新看待政府和社會的關系，重新定位政府的角色與職能，對政府的價值、地位、作用、及其與社會、市場的關系做出重新界定與理解。這種創新往往伴隨著政府理論的變革，是對政府根本層面的一種變革，我國近年來提出的治理理論、服務型政府建設理論等都屬于此類。第二種，政府管理職能創新路徑，即改變Fu因素。例如，我國改革開放以來倡導建立社會主義市場經濟，一直在討論政府的職能轉變，使政府職能與市場經濟相適應，就屬于此類路徑創新，近年來，為了社會的穩定與和諧，要求政府管理的重心從經濟建設轉移到社會建設中來，也屬于此類政府管理創新。此類管理創新的核心在于重新選擇政府做什么或不做什么，政府向社會提供什么樣的公共產品。第三種，管理工具創新，即改變M因素。其核心在于引入新的管理方法、管理工具改變政府的管理效能與運作方式。例如，在行政管理的興起階段，人們將泰勒的科學管理引入到行政管理領域就是如此，又如，上世紀70年代興起的新公共管理運動，就是把大量私營企業的管理方法引入到政府管理中來，都屬于此類管理創新。第四種，政府工作流程再造，即改變Pr因素。例如，20世紀90年代，西方國家相繼將流程再造理論引入公共管理領域，實施“政府再造”即GPR（Government Process Reengineering），從而引發的公共管理革命的新浪潮；又如，我國的近年來倡導的“大部制”改革也屬于此類的管理創新。第五種，技術創新，即改變T因素，在管理中運用新的科學技術，特別是信息技術。從上世紀以來，風靡整個世界的電子政務運動，以及近年來的大數據技術在政府管理中的運用，都是這種創新方式的典型代表。

政府組織及其管理運作是一個有機的投入產出系統，它有著淺層因素與深層因素的區別。政府的管理理念及其政府職能定位，即函數關系式中的I與 Fu因素，屬于影響政府系統的深層次因素，它們決定著整個管理組織運作的目標指向，這二者的變化都會引起整個政府管理系統在社會中角色與功能的重新定位。管理工具M、運作流程Pr、技術T等這些因素屬于政府組織的淺層因素。這些層面的因素改變，不涉及政府在社會中的角色、地位、作用的變化，不改變政府與社會的關系模式，只是對使政府組織運作效率的改變。

因而，政府管理創新可劃分為有兩種基本類型。第一種是政府管理系統的一種整體轉型。改變政府的職能與管理理念，重新定位政府管理在社會系統中的角色與位置，這種管理創新適用于社會環境巨變，政府既有角色定位與社會不相適應，難以滿足社會需要的情況。第二種屬于效率層面上的改進。維持政府在社會中的既定組織角色定位，只是在管理方法、運作流程、技術、組織結構等方面的改變，即“對傳統管理原則、流程和實踐的明顯背離，或者對慣常的組織形式的背離，這種背離極大地改變了管理工作的方法”。[3]這種管理創新，不觸及政府的角色定位，不引起整個管理模式的變化，只是政府履行職能的某些方式的改進，是現行模式下管理效果的提升而已。“近年來西方的企業家政府的創新，是一個不涉及基本觀念、更多的是工具層面與運行機制層面的創新，沒有政治體制、根本管理理念的變化”[4]，這種創新模式適用于社會環境變化不大、政府功能角色基本適當的情況。當然，這兩種模式也不是截然分開的，而是密切的聯系在一體的。

根據以上分析，下面用表格形式對政府創新的基本類型與具體路徑表示如下：

四、地方政府管理創新路徑與類型的實例分析

以上是從理論上分析了政府創新的本質及其創新五條基本路徑與兩種基本模式，以下根據這一理論對現實政府管理創新實踐的典型實例作以分析。

案例1：“互聯網+政務”打造廉潔高效服務型政府。[5

浙江省將“互聯網+政務”理念滲透到公共管理、公共服務和公共政策等各個環節的實踐，一個足不出戶、“移動”辦事、24小時“不打烊”的浙江網上服務型政府正成為現實。

“互聯網+公共管理”一網收盡政府權力。黨的十八大以來，浙江在全國率先啟動、大力推進以“四張清單一張網”為重點的政府自身改革，打造審批事項最少、辦事效率最高、投資環境最優的省份。“建設‘四張清單一張網，是處理政府和市場關系的一個切入口。要建立健全動態調整機制，用這根杠桿撬動政府自身改革。”在全國首個實現省市縣一體化建設與管理，集行政審批、便民服務、政務公開、效能監察、互動交流等功能于一體，省市縣統一架構、三級聯動的網上公共服務平臺正式上線。

“互聯網+公共服務”打通服務“最后一納米”浙江政務服務網“數據開放”專題網站正式上線，這是浙江省級單位首次面向社會公眾集中、免費開放政府數據資源，也是國家《促進大數據發展行動綱要》發布后，全國各省份中第一個推出的政府數據統一開放平臺。推出政府數據統一開放平臺，是浙江提升“互聯網+公共服務”的創新之舉。

“互聯網+公共政策”公眾參與社會共治。浙江始終堅持以“互聯網+”打造政務服務網，因地、因時制宜創設多種載體，為引導公眾參與，推進科學治理、現代治理帶來了源頭活水。最近發布的《政府網絡透明度評估報告（2014—2015）》顯示，浙江位列省、市、自治區政府網絡透明度評估排行榜前茅。

案例2：珠海：提升社會治理創新，爭創社會建設典范。[6]

按照中央和省的決策部署，珠海市開展社會管理綜合改革試點，其做法主要有三：首先，政府簡政放權。改變政府在計劃經濟條件下包攬所有社會事務的傳統治理模式，按照與社會主義市場經濟體制相適應的“大社會”、“好社會”，與 “小政府”、“強政府”的社會與政府的關系模式全面推進，推動政府逐步向社會“放權”，把該由政府負責的工作切實做好，把不該由政府負責的事項轉移到社會和市場上去。其二，扶持社會組織發展，珠海注重給社會組織“讓空間、給資源”。大力培育行業協會、社會福利、公益慈善等社會組織，充分發揮工青婦等人民團體對相關社會組織的“聚攏效應”，積極創建樞紐型社會組織。其三，推動基層民主自治，推行行政管理事項在社區與村的準入制度，凡不屬社區、村職責范圍內的事務，或者專業性較強的工作，政府不得強加于村、社區。使村“從協助政府開展工作，變成凡事以居委會為主體了”。該試點的目的在于理順政社關系、為城鄉社區居民自治、探索諸多樣本經驗，形成“社會和諧要形成與市場經濟要求相適應的治理模式”。

以上是兩個政府管理創新的案例。根據上文的理論分析，政府管理創新是政府系統生產函數的變動與優化，而要達到這一目的，是對政府生產系統中的理念子系統、投入子系統、運作子系統的部分要素進行調整、變革，從而改變政府系統的產出。在投入相對不變的情況下，主要有可通過五條路徑來改變政府的投入產出的生產函數系統。案例1浙江的“互聯網+政務”打造廉潔高效服務型政府。這一管理創新實踐主要在于將“互聯網”這一新技術引入政府管理中，通過“互聯網”技術的運用變革已有的公共管理、公共服務、公共政策等的公共產品的提供方式，極大地提升政府的運作效率。這一創新主要是對政府具體運作方式的創新，不涉及在社會中政府角色與職能定位的改變，它是通過改變政府系統產出函數中的技術T因素，流程Pr等因素，對組織運作結構與流程的變革、優化，達到行政效率的提升，這種創新適用于社會環境變化不大、政府原定位與職能基本適應社會環境要求的情景。案例2珠海提升社會治理創新。這一創新主要不是對影響政府效率的具體運作、流程方式、管理工具等因素的改變，而是通過“政府簡政放權”、“扶持社會組織發展”、“推動基層民主自治”等方法重新定位政府與社會的關系，縮小政府的邊界范圍，重構政府的職能，將政府的原有某些職能轉移給崛起的社會組織，構建“小政府大社會”的管理格局。它是對政府系統在社會中角色與定位的整個調整，從而改變政府這一投入產出系統的整個面向。案例1與案例2中的政府創新路徑與類型都不相同，可以說它們是具有一定的典型性與代表性的兩種創新類型。

學者俞可平在總結了1500個案例的基礎上提出政府創新有16個關注點[7]，分別是依法行政、改善政府的公共服務體制、透明政府、電子政務、簡化審批、擴大社保范圍、建立社會救助制度、促進城市居民自治、完善民間組織管理體制、維護社會穩定、探索協商民主、推進民主政治的進步、推行村民自治、加強對政府權力的有效監督、擴大公民有序參與的渠道、完善國有資產管理體制。這16個創新方式都可歸結到筆者所提出的政府創新的兩大基本類型與五條基本路徑中去（參閱表1中的舉例）。其中擴大社保范圍、促進城市居民自治、完善民間組織管理體制、維護社會穩定、探索協商民主、推進民主政治的進步、推行村民自治、加強對政府權力的有效監督、擴大公民有序參與的渠道、完善國有資產管理體制，這些創新措施在于變革政府的管理理念與管理職能，重新定位政府在社會中的位置；其中依法行政、改善政府的公共服務體制、透明政府、電子政務、簡化審批等這些管理創新措施在于使用新的技術、流程、方法改變政府提供服務的效率與效能。從以上分析可以看到，從系統論的視角出發對政府創新的理論分析，在現實中對政府創新實踐有著較好的解釋力和概括力。

筆者所提出的這一理論模型是從系統論的角度對政府創新行為的抽象概括，雖然僅是一種定性描述，但可以為我們對政府創新行為的理解提供一個清晰的思路和一種宏觀的視野，為進一步的定量研究建立一個理論分析的基本框架。

參考文獻：

[1]Van Den Berghe，Dialectic and Functionality Toward A Theoret-ical Synthesis[J].American Sociological Review，1963，（10）：696-697.

[2]約瑟夫·熊彼特.經濟發展理論[M].上海：商務印書館，1991：290.

[3]Gary Hamel.The Why，What，and How of Management Innovation[J].Harvard Business Review.2006，（3）.

[4]李習彬.中國政府管理創新體系研究[J].國家行政學院學報，2002，（6）.

[5]馬躍明“互聯網+政務”打造廉潔高效服務型政府[J].今日浙江，2015，（18）.

[6]向松陽.提升社會治理創新 爭創社會建設典范[N].南方日報2012-12-20（AT06）.

[7]俞可平.政府創新的16個關注點：對1500則案例的分析[N].北京日報，2010-08-02.

[責任編輯、校對：楊栓保]