貴州省非農建設用地表土剝離再利用的做法與啟示

饒應鵬

摘要 貴州省率先在新批建設用地項目中嘗試剝離耕作層用于土地開發復墾、中低產田改造、其他農用地改良及綠化用土等方面，有效保護了耕地資源，在加快工業化和城鎮化帶動戰略實施步伐的同時又落實了中央關于耕地占補項目的有關政策，并且在石漠化治理方面具有很好的成效，提高了耕地質量和土地利用率，取得了良好的經濟效益和社會效益，為農業產業化和現代化提供了堅實的基礎。

關鍵詞 非農建設用地；表土剝離；再利用；經驗做法；啟示；貴州省

中圖分類號 F301 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2016）22-0236-01

1 基本定義

表土剝離利用全稱為建設用地耕作層表土剝離再利用，它對增加耕地數量、提高補充耕地質量、提高耕地的地力肥力、保護有限的耕地資源起著積極的作用。在征收、征用耕地時，對耕層表土進行臨時性或永久性剝離，是征地管理和土壤保護相結合的新型土地利用方式。積極而有序地推進表土剝離利用，能顯著增強地球生態產品的生產能力，是生態文明建設的內在要求[1-2]。

2 產生背景

2.1 貴州省的石漠化非常嚴重，耕作層表土剝離再利用在貴州山區是一個很好的創新

貴州省開展的非農業建設耕地耕作層剝離再利用工作很有前瞻性。按照《貴州省非農建設占用耕地耕作層再利用實施辦法（試行）》的工作要求，督促用地企業履行表土剝離協議，率先在石漠化嚴重的畢節市織金縣官寨、三甲兩鄉實施全縣第一期表土剝離再利用項目，項目總面積79.345 7 hm2，客土源點面積54.816 3 hm2，土地整治項目點 24.529 4 hm2，建成后新增耕地20 hm2。

2.2 工業化和城鎮化是經濟發展的關鍵點和突破口

貴州省緊扣“兩加一推”主基調，充分考慮自身地理條件，圍繞“山”字做文章，按照“一區兩城多園”的模式，實施產業園區和城區建設組團式發展，在園區建設、新城區建設、道路建設等方面主動向山“靠攏”，劈山開路，開山建城，挖山建園，同時掘出石頭用于修橋、筑路、砌墻等工程領域，推動工業化和城鎮化進程，有效促進耕地保護[3-4]。

2.3 開創多元耕地保護新格局

全省開展了非農建設占用耕地耕作層剝離利用試點工作，拓展耕地保護思路，開創了多元耕地保護新格局。從試點開展到現在，全省已完成耕作層剝離面積410.67 hm2，產生土方123.19萬m3，利用區已利用量97.69萬m3，新增耕地205.33 hm2，改良中低產耕地92.00 hm2，臨時存儲25.5萬m3耕作層土壤用于城市綠化等用途。

2.4 開展耕地耕作層表土剝離保護生態工作

貴州省對開展非農建設占用耕地耕作層剝離利用試點工作進行了部署。目前，全省有16個縣（市、區）開展耕作層剝離利用試點，其中僅有5個縣（市、區）實質性開展了剝離利用工作，完成剝離面積111.50 hm2，產生土方32.29萬m3，改良耕地36.57 hm2。

2.4.1 堅持整體規劃、試點先行。耕作層剝離利用必須符合土地利用總體規劃和土地整治規劃，根據經濟社會發展用地和土地整治區域布局，進行整體規劃、統籌安排、分期實施。縣級國土資源部門按照指導意見和試點工作實施方案，編制縣級專項規劃，進行科學論證審查。

2.4.2 實行計劃管控、分批實施。耕作層剝離利用試點實行年度計劃管理，各地結合下達的年度計劃，組織申報試點項目，經審查通過后，即可開展耕作層剝離利用工作。利用區工程完成后，按照土地整治項目管理規定組織驗收，確保工程質量。堅持科學選址利用區，盡可能選在農村空心村、閑置地、工礦廢棄地、低丘緩坡等未利用地。

2.4.3 注重統籌謀劃，搞好結合。一方面，與低丘緩坡等未利用地開發利用試點、城鄉建設用地增減掛鉤試點結合起來，整合資源，通過這2個專項工作形成耕作層剝離利用工作倒逼機制。另一方面，與年度土地利用變更調查結合起來，做到及時更新耕作層剝離利用調查，按時變更入庫，確保符合國家土地變更調查要求。

3 主要經驗及做法

3.1 全力推進土地開發整理，建設高標準基本農田

開展非農業建設使用耕地耕作層表土剝離，用于新開墾耕地、中低產田或者其他耕地的土壤改良的試點工作。利用剝離出的表土，一是對中低產田進行改造，實行土層增厚和土壤改良；二是規劃選擇高標準農田土地整治項目，配套利用區域剝離的耕作層，提高土地整治的效果和效益。

3.2 實行最嚴格的耕地保護制度

認真落實耕地保護責任制，層層簽訂目標責任書，認真貫徹落實了國務院關于加強耕地保護和基本農田保護的精神，從嚴控制用地計劃和嚴把審批程序，確保耕地占補平衡。

通過對耕作層的利用，將大大改善和提高中低產田改造力度；配套開展煤礦片區礦山地質環境治理示范工程項目，大量的剝離層將使用在該項目的土地復墾區，作為復墾項目的復耕用土及種植業的土壤補充，提高新增耕地的質量。

3.3 落實土地“招拍掛”出讓制度，切實加強國土資源市場建設

按照經營性土地招標、拍賣、掛牌出讓和工業用地出讓的有關規定，嚴格執行工業用地招拍掛制度，凡屬于農用地轉用和土地征收審批后由政府供應的工業用地，政府收回、收購國有土地使用權后重新供應的工業用地，必須采取“招拍掛”方式公開確定土地價格和土地使用權人。

3.4 扎實做好建設項目用地預審報批和項目選址工作

完成重大基礎設施、重大招商項目用地預審，切實發揮用地預審的前置把關作用，嚴格規范經營性和工業項目用地預審管理，認真做好用地預審與項目審批（核準、備案）的銜接，加強建設項目用地預審的在線備案和跟蹤監管，扎實開展用地報批工作，切實保障發展需求。

4 啟示

4.1 領導重視是關鍵

國家土地督察武漢局局長王廣華、貴州副省長慕德貴、省國土資源廳廳長朱立軍多次到貴州省就非農建設占用耕地耕作層剝離再利用進行調研強調指出，貴州省要認真抓好非農建設占用耕地耕作層剝離再利用試點工作，不斷創新工作思路，總結提煉工作方法，創造貴州表土剝離經驗。

4.2 積極爭取國家資金，開展環境影響評價

編制貴州烏蒙山區域畢節七星關區“興地惠民”土地整治工程規劃。根據土地變更調查，七星關區現有耕地138 332.13 hm2，土地墾殖率高達40.55%，是全國平均水平的3.19倍。坡耕地109 013.72 hm2，占耕地總面積的78.81%，>25°的坡耕地29 318.41 hm2，占坡耕地面積的26.89%。

由于土地貧瘠，地質災害易發，可供開發的土地后備資源嚴重不足，加之城鎮化和工業水平低，貧困程度深，扶貧開發任務艱巨，是烏蒙山區域整體扶貧攻堅的重點區域。因此，實施興地惠民土地整治重大工程對緩解七星關區人地矛盾，實現可持續發展具有十分重要的戰略意義。

4.3 效益評估是前提

貴州省抓實非農建設占用耕地耕作層剝離再利用試點工作，總結提煉了工作經驗，完善工作機制，并向全省乃至西南片區進行推廣；算好經濟賬、效益賬、社會賬，對非農建設占用耕地耕作層剝離再利用的投入和產出要進行細算，把投入與產出聯系起來比較，保證長足發展；進一步完善向山要地制度，探索出一條保土地資源、保發展的重要路子。

5 參考文獻

[1] 竇森，董雪，董麗娟，等.松遼平原表土剝離技術體系：以吉林省松原市為例[J].吉林農業大學學報，2014（2）：127-133.

[2] 李建華，趙艷玲，付馨，等.丘陵區水田整治中的表土剝離技術研究[J].湖北農業科學，2013（5）：1039-1043.

[3] 付梅臣，陳秋計，謝宏全.煤礦區生態復墾和預復墾中表土剝離及其工藝[J].西安科技學院學報，2004（2）：155-158.

[4] 顏世芳，王濤，竇森.高速公路取土場表土剝離工程技術要點[J].吉林農業，2010（11）：238.