《有效存款保險制度核心原則》在我國的體現

楊惠好+于恩鋒

【摘要】有效存款保險制度是金融安全網的重要一環，文章依照《有效存款保險制度核心原則》對我國存款保險制度進行初步的評估，對核心原則在我國的體現進行了逐一分析，認為在總體上是符合國際標準要求的，但仍存在一些需要進一步改進的地方并提出了相關建議。

【關鍵詞】核心原則 存款保險制度 改進措施

存款保險是金融安全網中重要的一環，吸收存款的金融機構為其吸收的存款投保，存款保險基金管理機構在其發生破產等危機時，運用基金資金對存款人進行賠付，及時保護存款人權益并預防銀行擠兌，維護金融市場穩定。2009年，巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）聯合國際存款保險機構協會（IADI）研究分析各國已有存款保險制度，制定了《有效存款保險制度核心原則》（以下簡稱為《核心原則》），并于2014年進行了修訂（本文中涉及《核心原則》的內容均依據2014修訂版），旨在為各國建立、調整存款保險制度提供參考及建議。

美國早在1933年就最先建立了存款保險制度。我國之前是隱性存款保險制度，以國家信用為擔保，若有金融機構破產，國家對所有存款人及債權人進行全額賠付。萬幸（2012）指出，這種制度之下存在銀行業效率低下、不公平的市場競爭機制等問題。在2015年2月17日，我國正式頒布了《存款保險條例》（以下簡稱《條例》），并于同年5月1日正式執行。本文將對《核心原則》與我國的《條例》進行比較，分析我國《條例》與《核心原則》是否相符并提出改進措施。

一、核心原則在我國的體現

所有核心原則分為10大類，第一類為設立目標，包含公共政策目標和降低道德風險。我國《條例》的第一條指出了目的——“為了建立和規范存款保險條例，依法保護存款人的合法權益和化解金融風險，維護金融穩定”。這符合《核心原則》中促進金融體系安全及保障存戶的要求并予以正式明確，但在以后制度的發展實施中，應結合基本國情，及時修改。第二條核心原則：降低道德風險，在我國的《條例》中體現在第二條要求所有銀行業金融機構強制投保，這讓任何吸收存款的金融機構不能逆向選擇，大大降低道德風險，并獲得充足的保險基金。第九條規定我國實行基準費率和風險差費率相結合是制度，對于風險大的投保機構，其風險差別費率也就高，這加大了投保機構進行高風險行為的成本，從而也降低了道德風險。第五條明確了賠付限額，我國的規定是，一個存款人在一家投保機構的存款與利息之和最高賠付50萬。因為賠付限額的存在，使存款超過限額的存款人也會主動監督投保機構，從而降低道德風險。

第二類為職權（Mandate）與職能（Powers）。我國的存款保險基金管理機構主要負責制定存款保險相關的細則、執行相關規定并確保存款保險制度的發揮作用、合理地運用保險基金以及對投保機構的監督檢查。并不參與對投保機構的風險評估，不能直接對問題投保機構采取強硬的措施，不進行破產清算。對比一些發達國家的存款保險制度，美國聯邦存款保險公社（FDIC）對投保機構進行監督檢查并進行破產處理，英國金融服務補償計劃有限公司會對投保機構進行風險評估，但不進行監督，德國的非官方存款保險制度的運作要求對投保機構進行嚴格的監督與審計，并且投保機構之間也進行強力的相互監督。發展中國家中最早設立存款保險制度的印度存款保險與信用擔保公司（DICGC）對投保機構也能進行相應的監督，但權力較小。總結對比各國存款保險制度，大致分為3類。一是“付款箱”類型，這類存款保險制度只負責銀行出現問題后進行賠付，不參與銀行的運營監管和風險監控。二是成本最小化，在需要賠付或資助時，在眾多方案里選擇成本最小的方案執行。這種類型的存款保險制度小力度的參與事前監督。三是風險最小化，方案的選擇依據是風險的大小，選擇風險最小的方案對投保機構進行輔助或對存款人進行賠付。這就使存款保險機構在事前強力地介入監督。我國的《條例》的第十七、十八條指出存款保險基金管理機構參與銀行的破產程序，但并沒有明確存款保險基金管理機構在銀行破產處理時的法律地位，也沒有說明當銀行破產時存款保險基金管理機構與銀監會如何進行權責分工。這些方面需要出臺進一步的法律文件加以說明。

第三類是機構治理。《核心原則》要求“存款保險制度必須運作獨立、透明、負責任、不受政界與業界的不當干預”。在我國的《條例》中，只有在第十二條中規定存款保險基金管理機構每個會計年度應按時進行財會年度報告，按規定公布，并接受國家相關部門的審計監督。在第二十條對存款保險基金管理機構的工作人員做出了一些基本規定。并沒有對存款保險基金管理機構如何進行獨立透明地運作做出具體規定。其他國家中也有德國的非官方存款保險基金管理機構不接受外界公眾的監督，但其自身機構內和機構與投保機構之間的監督檢查制度十分完善，并能有限的發揮作用。

第四類為與其他安全網成員的關系及跨國議題。美國在2008年的金融危機中，FDIC首次主動與其他金融管理機構合作，及時有效的幫助解決了當時的問題。《條例》第十四條指出存款保險基金管理機構應參與金融監督管理協調機制，并與其他金融管理部門、機構建立信息共享機制。第十三條和第十七條規定存款保險基金管理機構在發現投保機構出現嚴重問題時應告知和建議銀行業監督管理機構。金融安全網的直接參與者有中國人民銀行，銀監會和存款保險基金管理機構。《條例》中并沒有明確存款保險基金管理機構與其他二者的關系，也沒有指出信息共享機制到底應該如何構建，如何運行，如何發揮作用。在接下來相關法律細則的制定中，應予以說明。對于跨國議題，第二條中指出投保機構在境外設立的分支機構和外國銀行在境內設立的分支機構不適用于我國的《條例》，但我國與其他國家或地區有相應安排的除外。這是符合國際慣例的，大多數國家也是這么做的。

第五類為會員資格與保額。《條例》第二條中明確要求強制投保。這符合《核心條例》的要求，德國的存款保險機制并不要求強制投保，但它有其他規定抑制道德風險和逆向選擇。至于保障范圍及額度，《條例》第四條指出我國的被保存款包括人民幣存款和外幣存款。第五條規定一個存款人在一家投保機構的存款與利息之和最高賠付50萬。世界上所有國家的平均賠付限額為人均GDP的3倍左右，我國遠遠超出平均值，使絕大多數存款人的銀行儲蓄得到100%的保護。我國這么做也是因為我國公眾更偏向于把大部分閑錢存進銀行，而不是進行證券等其他投資。而近乎100%的賠付，也會增加公眾對銀行的信任，進而穩定金融環境。而且實行限額保障也符合第十條核心原則的要求。

第六類為基金籌措。《條例》中第六條指出基金的來源，第八條、第九條、第十條指出了繳納保費的時間、方式及費率形式。但沒有明確給出風險差別費率的計算標準，也沒有規定存款保險基金的規模。對于風險差別費率的計算標準，大多數國家都參考了巴塞爾協議中規定的自由資本充足率來確定風險規模。我國風險差別費率的制度也可以參考自由資本充足率，另外還需完善對投保機構的評級機制。

第七類是公眾意識，《有效原則》要求“存保機構有必要持續向社會大眾進行宣傳，使其清楚明了存款保險的保障范圍及限制”。在這方面，我國并沒有將其列入《條例》，也就沒有法律的硬性規定。我國公眾對于存款保險制度的意識也遠沒有大多數發達國家公眾的意識清楚。我國很多人都認為銀行，特別是“四大行”，是永遠不會破產的，更多的人壓根就不知道存款保險制度，不清楚其到底有什么用，更別說保障范圍和限制了。

第八類是特定法律議題。《核心原則》要求對盡職的工作人員進行一定的法律保障，使其能有限的行使職權。另外要求存保機構具備處理倒閉銀行應究責人員的處理權力。《條例》第二十一條規定，對于部分問題銀行的主管人員和直接責任人員予以公示。但對工作人員的法律保障，《條例》中并沒有體現。存款保險基金管理機構即屬于監管部門，又有金融機構的性質，為了保證存款保險制度能發揮作用并維持穩定的市場秩序，必須對存款保險基金管理機構及其工作人員進行有效的法律保障，賦予他們相應的具體的法律權力，讓投保機構服從存款保險基金管理機構的監管，并讓其監管、賠付及接管問題銀行等行為不會影響市場秩序。

第九類為停業機構的處理，包括及早偵測、立即糾正及處理措施和有效的處理程序。《條例》第七條明確了存款保險基金管理機構應履行的職責，其中就包含了應采取早期糾正措施和風險處置措施。第十條和第十四條規定了投保機構應按時向存款保險基金管理機構遞交財會方面的資料和存款保險基金管理機構要求的相關信息。第十三條規定了存款保險基金管理機構可以在投保機構發生問題時進行核查。這些條款都確保了存款保險基金管理機構能夠及早的偵測到銀行所發生的問題。對于糾正和處理措施，第十三條和第十七條規定存款保險基金管理機構在發現投保機構出現嚴重問題時應及時告知和建議銀行業監督管理機構。第十五條規定存款保險基金管理機構在發現投保機構有影響存款和存款保險基金的安全情形是提出風險警示。第十六條和第二十一條規定對于出現某些嚴重問題的投保機構，存款保險基金管理機構可以責令限期改正，調整費率和加收滯納金。可以看出存款保險基金管理機構的權力較小，對于問題銀行的糾正與處理不夠強硬，導致其監管力度不大。當銀行破產時，第十八條規定存款保險基金管理機構可以直接賠付，委托其他投保機構賠付，促成其他投保機構收購破產銀行或承擔其業務、資產、負債，在使用基金時采用成本最小原則。

第十類為存款人賠付與資產回收。《條例》第十九條規定了在銀行確實發生危機時，存款保險基金管理機構應當在7個工作日內進行足額賠付。及時、足額的賠付能夠確保存款人的利益不是傷害，增加存款人對投保機構的的信心，穩定金融環境。在第五條中指出，存款保險基金管理機構在償付存款人的被保存款后，取得了與存款人相同清償順序的債權。

二、我國存款保險制度的改進

（一）完善機構治理

依據其他國家相關的經驗，我國也很有必要完善相關法律，防止存款保險基金管理機構內部的貪腐現象出現，讓存款保險基金管理機構在符合市場規則的條件下有效的獨立運營，并及時公開存款保險基金的使用情況及其他信息，讓市場參與監督。

（二）建立公眾認知體系

建議存款保險基金管理機構應該進行持續不斷的對相關存款保險制度知識內容更新，并定時更新，同時，建議各個銀行在各個營業廳發放相關宣傳資料。存款保險基金管理機構應充分地利用電視、廣播、廣告、互聯網等傳播媒體，讓關于存款保險制度的宣傳內容和宣傳形式更貼近公眾的生活，讓公眾接受并了解存款保險制度，避免敵視心理的出現。

（三）差別費率的制定

只有公正地對投保機構進行風險評級，才能有效的規避道德風險。在這個問題中還需特別注意“大而不倒”的銀行在其他銀行發生危機時其應負擔的責任和風險。“四大行”已經屬于“大而不倒”的范疇，要使存款保險制度有效運營就必須注意這類問題。而對于基金的規模，主要發達國家的存款保險制度都規定了基金的規模，當達到了確定的總額時，保費的費率會降低或者部分停止繳納保費，當因幫助問題銀行或別的原因導致基金減少時，投保機構也被要求繳納特別費率。

（四）問題銀行處理機制的建設

我國存款保險制度一定程度上保障了存款人的利益和金融環境的穩定，但問題銀行的破產處理和銀行市場的退出機制并不完善。另外，對于偵測、糾正及破產處理程序，相關部門應制定更加具體的、具有操作性的法律法規，明確存款保險基金管理機構的偵測糾正公作應該如何進行，并出臺配套的關于銀行退出機制的法律，確保存款保險制度的有效運行。

（五）綜合性的配套措施

存款保險制度的實施使銀行面對存款人的壓力變小，進而為了更高的收益進行更多的高風險的投資，增加了道德風險，這就需要相關的法律體系來抑制道德風險。我國雖然有公司法、破產法、合同法、消費者保護法等商法體系，但其法律制度并不健全，其法律本身也存在著一些缺陷。這并不是一朝一夕能夠完善的，并不是一本《存款保險條例》能夠彌補的，而是要長久、全面地制定、修訂各項相關法律法規，并依據經濟發展情況和我國國情的變化及時調整。《存款保險條例》的制度及修改本身就屬于完善經濟法律體系本身，而完善的配套法律制度又更能使存款保險制度更能發揮作用，維護金融環境。另外，完善的法律體系還需要一個公平公正、強勁有力的司法制度來支撐。而不管是法律體系還是司法制度的完善都是我國有關部門接下來很長一段時間的工作任務。

總體來說，我國《存款保險條例》的制定符合國際趨勢，但相對于發達國家的相應制度來說，我國的存款保險制度還是有一些需要改進的地方。作為金融市場中最后一道防線，存款保險制度在防范金融危機，穩定金融環境，保護存款人利益等方面起著不可或缺的作用。《有效存款保險制度核心原則》中十八條核心原則在我國的制度中基本有所體現。《存款保險條例》的頒布，在我國金融發展史上也具有重要意義，對我國進行金融行業深化改革、利率市場化等方面奠定了基礎。

參考文獻

[1]萬幸.對我國建立存款保險制度的再思考——基于利率市場化改革的視角[J].保險職業學院學報，2012，26（4）：16-18.

基金項目：樂山師范學院教育教學改革研究項目《基于網絡資源的金融數學專業《金融學》研究性教學的研究與實踐》，項目號：JG2015-ZF12。

作者簡介：楊惠好（1996-），女，湖南長沙人，樂山師范學院數信學院，研究方向：金融數學專業；通訊作者：于恩鋒（1978-），男，山東武城人，樂山師范學院數信學院副教授，博士生，研究方向：國際金融理論與實踐。