吉林省農村土地流轉障礙因素分析

李清++蘭玲

[摘要]土地資源在農業生產經營者間高效合理流動，有利于在實現農業規模經營、資源優化配置的同時，加速推動工業化、城鎮化和農業現代化進程。吉林省近幾年農村土地流轉無論從規模上還是速度上，都呈上升趨勢，但也應意識到，作為農業大省，吉林省農地流轉起步較晚，處于全國中下游水平，相較于其他省份仍有許多障礙因素亟待克服。從政府、農戶、資金及中介服務四方面分析制約吉林省農村土地流轉的關鍵因素，為進一步促進吉林省農地流轉提供參考。

[關鍵詞]吉林省 農村土地 農村土地流轉 土地承包經營權

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）22-0029-02

土地是解決農民、農村、農業構成的“三農”問題的核心與關鍵，關系到社會的長治久安與發展。農村土地經營權的快速健康流轉，能夠有效地解決農業小規模、分散經營等弊端，有利于農業生產率的提高，促進農業現代化的發展。我國農村土地流轉經歷了由禁止到允許再到鼓勵的歷程，這是由我國特殊國情決定的。推進農村土地合理高效流轉已經成為農村社會改革、經濟發展中的關鍵舉措，也是社會主義新農村建設中的首要任務。吉林省在上世紀90年代開始在農戶之間自發嘗試流轉，在國家政策的積極推動下，部分縣、市陸續建設農地流轉試驗區及試點，農地流轉的速度和規模都呈上升趨勢，但總體流轉數量仍舊偏小，位于全國中下游水平。

一、吉林省農村土地流轉的現狀

吉林省是農業大省，地處世界聞名的黑土帶，是國家重要的糧食產區。根據吉林省國土資源廳2014年公布的第二次土地調查報告，結果顯示吉林省耕地面積703萬公頃，占全省土地總面積的30%。（見表1）從耕地分布上看，中部地區（長春、四平、遼源）耕地面積最大，占全省耕地面積38.3%；其次是西部地區（松原、白城），占34.6%；而吉林市、延邊州、白山市、通化市構成的東部地區占全省耕地面積27.1%。

數據來源：吉林省國土資源廳

從土地流轉面積總體趨勢上看，中部平原地區高于西部地區，東部延邊州地區流轉規模最大，這是因為受地域及語言文化的影響，延邊州農村出國務工人員比例大，勞動力轉移程度高；從流轉方式上看，由初期的轉包、互換向轉包、互換、出租、入股、轉讓等多種形式轉變；從流轉對象上看，除農戶之間的流轉外，還增加了工商企業、專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體，目前吉林省形成各類規模經營主體6.3萬戶，種植面積在100畝以上的專業種糧大戶有71797戶，經營耕地面積1234.9萬畝，占吉林省耕地面積的11.7%；從流轉速度上看，近幾年流轉速度和面積上逐年增長。（見圖1）2015年全省農村土地流轉面積1683萬畝，同比增長3%，占家庭承包土地面積的27%，且有繼續上升之勢，但相較于全國水平來說仍處于中下游。從流轉用途上看，2015年，吉林省農作物播種面積8698萬畝，糧食作物繼續保持7800萬畝，糧食總產量700多億斤，土地流轉主要還是用于農業生產和經營，農地的基本用途沒有發生改變；從流轉期限上看，流轉期限較短，多采取1年或2-5年內短期承包的保守方式。

吉林省土地流轉無論從土地功能、土地流轉時間與空間，還是從農民的兼業性經營上看，都尚處于起步發展階段。1982 年家庭聯產承包責任制確立后，吉林省農村開始出現土地流轉，但相對于國內其他省份起步晚，具有時間短、規模小、數量少、范圍窄、分散等特點，在全國處于中下水平。近幾年，吉林省流轉水平大幅度提高，整體上呈現出流轉形式多樣化、流轉主體多元化、流轉地域擴大化的新特點。

二、影響吉林省農村土地流轉的障礙因素

（一）產權邊界不清晰，權利主體模糊

隨著農村經濟的持續發展和國家政策的積極引導，農村土地經營權在一定范圍內進行流轉是大勢所趨，然而產權界定不清晰、權利主體模糊是吉林省農村土地流轉問題產生的根本原因。例如《土地管理法》等法律明確規定：農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。但究竟歸屬于農村集體的哪一級，卻未做明確說明，一方面容易導致集體土地多元主體權利之爭及多頭流轉的風險，另一方面缺乏農業龍頭企業的帶動，多數農村、農戶分散單干，并沒有形成對土地規模經營的需求。此外，吉林省土地承包經營權確權登記頒證工作預計2017年年底完成，而其他諸如集體建設用地使用權、房屋所有權等確權工作進展緩慢或處于規劃階段。吉林省第二輪土地承包工作已經結束，確定的承包關系至今沿用，但在承包權利主體的界定上依然較為模糊。從當前吉林省農村土地產權運行模式看，其對農村土地所有權、承包權和經營權沒有進行明晰的產權關系界定，對各項權利中所包含的權能也沒有明確規定和劃分，這對產權的后續交易、產權權能的實現以及產權權益保障造成極大障礙。產權制度存在多元主體、界定不清晰，是導致吉林省農村土地流轉不高的關鍵因素。

（二）勞動力轉移程度低，過度依賴土地保障功能

農村勞動力轉移是農地流轉的前提之一，反過來農地流轉又成為解放農村勞動力的途徑。大量實證研究已表明農村勞動力轉移與農村土地流轉存在正相關關系，即農村勞動力轉移程度越高，農地流轉速度越快。吉林省農戶多數以小生產者身份從事土地經營活動，這是他們習慣了多年的生產方式，追求生活的基本穩定，勞動轉移意愿低，小農意識嚴重，尤其是中老年人，不愿改變現行生產方式進行土地流轉。再者，土地承擔的社會保障功能也是農地承包經營權可轉讓性差的重要原因之一。長期以來，農村社會保障由于覆蓋面小、社會化程度低，其發展水平遠遠落后于城鎮。隨著土地價格的日益上漲，農民更愿意通過土地獲得基本生活資料或將其作為一種養老工具，這就決定了農民對土地的高度依賴性。吉林省農村人口眾多，城鎮化速度相對滯后于農村勞動力增速，一方面導致農村大量剩余勞動力不能充分就業，農民為維持基本生存權利通常不會輕易放棄土地耕種；另一方面許多農民雖然進城打工，但農村土地仍繼續耕種，只在農忙時間回到農村經營，成為季節性兼業農民。兼業農民不能全身心地投入到農村土地耕種上來，限制了土地資源合理利用和有效配置。

（三）農村金融改革發展緩慢，資金融資困難

在實現工業化、城鎮化和農業現代化進程中，資金是首要且最為重要的驅動因素，尤其在推動農村土地流轉進程中，生產要素的投入資本也隨之增加，貸款類型由小額分散向大額集中轉變，資金不足或短缺都將嚴重制約流轉速度與規模。吉林省經濟發展較為滯后，資本積累相對薄弱，農業資金的投入已難滿足農業發展的需要，而小額信貸仍是吉林省農村地區資金的主要來源，由于新型農業經營主體缺少有效抵押物，國有商業銀行貸款門檻較高，貸款較為困難，如果轉向民間借貸又無疑增加了潛在風險，這成為制約和束縛以專業大戶、家庭農場及農民合作社為代表的新型農業經營主體發展的重要原因。雖然吉林省相關政府部門設立了部分專項資金，但覆蓋面比較小，不能解決實質問題。吉林省整體上農村金融創新不足，未能充分發揮農地產權中經營權的抵押、擔保功能，金融機構、風險投資機構、擔保機構等農村金融組織參與度不高，金融服務種類少，導致生產經營資金缺乏，融資困難，規模經營難以運行，在一定程度上影響農村土地的流轉。

（四）市場機制不健全，中介服務不完善

目前，吉林省土地流轉市場化運作機制缺失，農村土地流轉普遍處于無序狀態，盤活農村土地以及創新發展農業生產方式難以實現。吉林省土地流轉市場尚未完全建成，僅部分縣（市）成立二級或三級服務市場，沒有形成統一規范的交易平臺。全省有近一半的縣（市）沒有建立農地流轉服務中心或服務大廳；近三分之一縣（市）沒有建立農地流轉信息網絡平臺，且在已建成的網絡平臺中又存有許多漏洞或不足之處，影響用戶體驗。此外，農地流轉之前，缺乏中介服務對土地流入方經營能力、資格審查和評估；農地流轉之后，又缺乏對土地流出方利益的保護機制。中介組織的缺乏，導致流轉雙方信息溝通不暢，扭曲了農地流轉的價格，提高了土地流轉的交易成本；維權與監管機構的不健全，使得糾紛事件時有發生，農民得不到有力援助，自身利益又受到威脅，因此流轉積極性下降。農村土地三權分立的合理運行以及多項權能的實現，需要機構之間聯系配合。

綜上所述，吉林省為加快農村土地承包經營權的流轉，需對產權主體邊界、農村勞動力轉移、農村金融改革、市場機制等關鍵障礙性因素及時處理，充分發揮農地流轉對吉林省經濟建設的積極作用。首先要明確并完善農村土地產權制度。吉林省在做好農村產權確權頒證工作的基礎上，可以制定地方性法規來明確農村土地所有權，為農民提供法律依據。其次，改善吉林省農民，尤其是失地農民的社會保障制度，完善勞動力市場，促進農村富余勞動力轉移。第三，擴大相關優惠政策，鼓勵金融投資機構簡化土地流轉經營的抵押貸款手續，創新土地流轉中的農村金融服務體制，從而保證對土地流轉經營的資金投入。最后，進一步加強吉林省農村土地交易市場及交易網絡平臺建設，鼓勵設立土地流轉專業性中介服務機構，加強政府與市場監管，完善市場機制，為農村土地流轉提供便利條件和切實保障。

【參考文獻】

[1]吉林省國土資源廳：http：//dlr.jl.gov.cn/gzdt/zytz/201406/t20140609_7724.html.

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責任編輯：楊柳