我國養老服務業發展現狀及應對策略的思考

嚴佩升

摘要：基于我國人口老齡化出現的新變化，對當前養老服務業的內涵進行了界定，并從養老服務基礎設施配套狀況、相關部門對老年人的關懷、老年人對養老服務的評價、異地“家庭”養老服務、機構養老服務等方面對養老服務業現狀進行深入分析，挖掘出阻礙養老服務業發展的問題，藉此對推進我國養老服務業的發展提出切實可行的對策。

關鍵詞：養老服務業；老齡化；應對策略

中圖分類號：TU246.2 文獻標識碼：A 文章編號：1671-1580（2017）01-0135-04

一、我國人口老齡化的新變化

（一）老年人口規模不斷擴大，老齡化速度加快

按聯合國的統計標準，60歲以上人口占總人口比例達10%或65歲以上人口比例達總人口7%就算是老齡化國家。2000年五普數據顯示，我國60歲及以上人口占人口總數已達10.3%，65歲及以上人口占到總人口的7.0%，由此可見，我國正式跨入老齡化社會始于2000年。

從我國老年人口數量角度看，其規模呈現出逐漸擴大趨勢。1982年第三次全國人口普查，60歲及以上人口7664萬，年均增長率3.21%，與1964年相比年均增長率上升了3.05個百分點，與同年的總人口相比，年均增長率高出1.19個百分點，65歲及以上人口4927萬，年均增長率由1964年的-0.17%上升至3.72%。1982年到2000年期間老年人口的年均增長率有所回落，但總人口數量仍呈上升趨勢，60歲及以上老年人口數量過億達到13012萬人。2010年60歲及以上老年人口的年均增長率已由2000年的2.92%上升至3.09%，同時，65歲及以上老年人口的年均增長率達3.94%。到2013年，60歲及以上老年人口已過2億，年均增長率達5%，由此可見，我國老年人口的數量在逐漸擴大。同時，從老年人口占總人口的比例看，我國的人口老齡化經歷一個積累、發展的過程。1953年60歲以上老年人口比重為7.3%，隨后降至6.1%，1986年以后就一直呈增長趨勢，可見我國的老齡化速度在加快。

（二）老年人口性別、年齡結構變化明顯

1.女性多于男性，性別比隨年齡增加而上升

從老年人口的性別結構看，2010年第六次人口普查數據顯示，男性老年人口占老年人口的比例為49.01%，女性為50.99%，性別比為96.12%，與2000年相比上升0.95個百分點。

由于隨著年齡的增長人口死亡率會呈現出男高女低的特征，老年人口的性別比會隨年齡增加呈下降趨勢。但隨著人口預期壽命的延長，不同年齡組的老年人口會呈增加趨勢，性別比又會出現提高。如根據第五次和第六次全國人口普查數據計算顯示，2000年60～64歲年齡組性別比為108.2%，2010年時下降至103.5%，2010年70～4歲年齡組性別比卻由2000年的94.7%上升至99.0%，75～79歲年齡組由82.0%上升至89.7%，80～84歲年齡組由67.0%上升至79.4%，85～89歲年齡組和90歲及以上年齡組也均有上升。

2.高齡化趨勢明顯

因人口壽命延長，我國人口的高齡化趨勢日趨明顯。根據第五次和第六次全國人口普查數據計算整理顯示，2010年60～69歲年齡組人口數比2000年下降2.66個百分點，而70歲及以上人口比例呈增長趨勢，其中70～79歲年齡組比2000年增長了0.07個百分點，80歲及以上人口增長了2.95個百分點。隨著醫療衛生事業和人們生活水平的進一步提高，這種高齡化趨勢將表現得更加明顯。

（三）人口老齡化區域差異

1.城鄉人口倒置

我國存在大規模的人口流動遷移，而流動遷移的主體又是青壯年，并且流遷的主要方向是從鄉村流向城市，所以這必將導致農村老齡化程度加深，同時降低城鎮的老齡化程度。根據2010年第六次人口普查的數據整理顯示，我國鄉村60歲及以上老年人口比例為14.98%，城市的比例為11.48%，鄉村比城市高出3.5個百分點。

2.人口老齡化地區不平衡

因為經濟發展水平、生育狀況、人口流遷等因素的影響，我國的老齡化程度具有地區不平衡的特點。根據中國統計年鑒2014年和2013年全國人口變動情況抽樣調查樣本數據整理發現，我國65歲及以上老年人口比率超過10%的有重慶、四川、江蘇、天津、山東、上海、湖南、安徽、遼寧等省市，其中重慶的老齡化程度高居榜首，高達13.25%。但新疆、西藏的比率分別為6.37%和5.17%，還未進入老齡化社會。可見我國的人口老齡化存在明顯的地區不平衡。

二、我國養老服務業發展現狀

（一）養老服務業與相關概念的關系

隨著我國養老服務業出現的新形勢和新要求，養老服務也不單指老齡產業中的服務業，而應涵蓋第一、二、三產業中與養老服務有關的所有關聯服務產品。并且是老齡產業中亟待優先發展的部分。養老服務業與養老方式是一種相伴關系，養老方式可以根據養老服務者的提供者的不同來劃分，而養老服務業的發展又必須與各種養老方式相適應。養老服務體系是政府和社會為養老服務提供的支持系統，這一支持系統涵蓋了各種制度、政策、相關機構等，養老服務業是養老服務體系的重要支撐部分，對于建立和完善社會養老服務體系發揮著至關重要的作用。

（二）養老服務業的內涵

結合前文對相關概念的比較，養老服務業可以界定為：養老服務業是伴隨老年人養老方式轉變不斷發展起來的，對社會養老服務體系建設起重要支撐作用，產業化、社會化與專業化相結合，亟待優先發展的特殊產業，它橫跨第一、第二、第三產業，包括所有為老年人提供養老服務、衛生保健、日常生活用品以及金融保險的盈利性經濟實體。

（三）我國養老服務業發展現狀分析及發現

1.為老服務基礎設施配套狀況

（1）老人居住街道為老組織設置情況

“調查”中涉及到的為老組織主要有老齡協會、維權小組和民事調解小組，這些組織可為老年人提供維權服務、矛盾調解、互助和公益活動等幫助，增進老年人的社會福利水平。

調查顯示，老人居住街道設老年協會的比率為44.31%，設有維權小組的比例最低，只占到28.00%，民事調解小組設置率最高，達到69.97%。另外，在設有為老組織的社區，還存在部分老年人根本不知道的情況，如不知道設有老齡協會的老人占到25.62%，維權小組占36.21%，民事調解小組占19.11%。究其原因，一方面是老人自己未留意，另一方面是為老組織宣傳不到位造成。可見為老組織還存在惠及度不夠高，宣傳力度不夠的問題。

（2）社區配套設施的配置情況

本研究選取“老年活動室”“老年大學”“運動場地”和“城市社區托老所”4類養老服務設施的供給狀況進行分析，數據分析結果顯示：從設施的提供情況看，老人居住社區附近沒有老年大學的比例最高，達73.73%，無運動場地達54.06%，無老年活動室占49.68%。在設有相關設施的社區，從老人們對其的使用情況看，老年活動室的活動從不參加的老人占25.67%，經常參加的只有5.88%，老年大學經常參加的人數只占總人數的1.14%，運動場地從不參加的為20.86%，城市社區托老所經常參加的比例最低，為0.27%。由此可見，對于社區的養老配套設施，目前還存在覆蓋率低和對設施的利用情況不理想的現象。

上述現象的產生可能有以下原因：對養老基礎設施的配套指標不夠合理；設施的選址不合理，導致老人不方便到達和使用；設施的服務內容與老人的實際需求不匹配。這些問題可能會導致設施不能起到應有的效用，使用率低，空置率高，供需不平衡。

2.相關部門對老年人的關懷

相關部門對老年人群的關懷程度也是考察養老服務業發展現狀的一個重要指標，本研究主要涉及社區、原單位及老年優待證辦理部門。通過對“調查”數據整理分析顯示，年內社區沒有派人探望的比例為54.32%，城市老人原單位沒有派人探望的比例為19.51%，另有3.74%的老人覺得探望不適用。從城市老人原單位組織活動狀況看，沒有組織的占18.07%，認為活動不適用的占3.64%。從老年人優待證（卡）的辦理狀況看，未辦理的老年人比例占58.37%。根據以上數據分析不難看出，相關部門對老年人的關懷仍不夠，主要表現在：探望頻率低，尤其是社區探望；活動類型的設計考慮欠周全，會導致老年人參與度不高或覺得活動不適用的現象；對優待證（卡）辦理政策的宣傳不夠，導致其惠及度不高。

3.老年人對養老服務滿意度評價

政策法規是養老服務業得以發展的重要保障，其內容的設定和落實執行情況會直接影響到養老服務的質量。建國后我國十分重視老年政策法規的建設，1996年8月，全國人大通過《中華人民共和國老年人權益保障法》，我國政府先后制定了200多個老年政策法規，數量眾多，涉及面廣。“調查”數據顯示，老年人對本地老年政策表示滿意的占到75.16%，不滿意的占23.73%，說明我國當前的老年政策法規仍不夠完善，相關部門還需進一步加強制度建設。目前我國老齡政策法規存在的主要問題：（1）政策落實不到位，許多政策可操作性差；（2）隨著經濟的高速發展社會經濟生活結構和消費結構不斷調整，現有政策缺乏長遠規劃的缺點凸顯。

養老服務業的主體是老年人，所以老年人自身對養老機構和政策法規的了解情況也是影響養老服務業的一個重要因素。從“調查”的數據看，不了解養老機構狀況的老年人占53.75%，對老年人保護法不了解的占46.47%。究其原因，一方面是因為相關機構宣傳不到位，另一方面是老年人自身對法律法規及養老機構關注度不夠，沒有有意識地去了解這些常識。再次，是中國人受以家庭養老為首的傳統養老觀的影響，使得老人不愿主動了解機構養老的狀況。

4.異地“家庭”養老服務呈現的新問題

此處所指的“家庭”是老人隨子女到異地生活構成的家庭，這部分老人也就是俗稱的“老漂族”。這些老人因受戶籍的限制往往不能享受居住地的各種養老服務，同時又因遠離戶籍地無法享受原住地的各項保障。當前這類家庭養老服務面臨三大問題亟待解決：一是，養老金認定難、支取難。異地養老金認定需要養老關系地發出認證表，本人收到認證表后再去居住地街道社區審核認定，然后將材料寄回當地養老關系管理部門，當地相關部門憑此認定材料發放養老金。在寄送的過程中可能會出現材料不能及時送達或遺失等風險。另外，異地支取養老金也不方便，異地養老金取現會產生手續費，盡管有關部門改進了支取辦法，但一些養老金賬戶由于性質不明確，需要提供相應證明才能享受免手續費的政策，而這些證明辦理手續復雜。二是，醫療報銷難。異地看病報銷是所有“老漂族”面臨的又一難題，由于各地醫保統籌層次不同，繳費標準、報銷比例、報銷限額等也不一樣，所以在居住地就醫只能回參保地報銷。加之報銷手續復雜，使得異地生活的老人生病能挨就盡量不去醫院，或者放棄報銷。三是，居住地老年福利難享受。許多城市的基本公共服務都有戶籍限制，“老漂族”既不能享受到原住地的福利保障也不能享受到居住地的實惠。他們很難融入異地，精神生活孤單空虛。

5.機構養老服務業現狀

（1）人均床位數和床位利用率偏低

從人均床位數看，2012年我國60歲以上老年人口的人均床位數是每千名22張，發達國家是50到70張，與發達國家相比還有巨大差距；從床位利用率看，2012年全國養老機構床位利用率為70.5%，城市為57.8%。而2004年美國的調查數據顯示，養老機構入住率達86.3%。

（2）養老機構功能定位不準確

在調查中發現許多機構都存在定位不準確的現象。比如，有的機構對老年人實行全盤皆收，缺乏明顯的專業化分工，有的民辦機構則只收生活可自理老人，而一些公辦機構往往設置較高的準入門檻，一些生活可自理老人進入都很難，更何況半自理和失能老人更是高不可及。

（3）養老機構養老服務缺乏吸引力，

我國廣大農村地區的養老機構主要是針對“五保”老人，難以體現被服務者的意愿，但城市養老機構人住的則是自費老人，養老機構入住率低從側面反映出養老機構服務的吸引力不足，這在一定程度上勢必導致資源的浪費。

總之，通過前文對我國養老服務業現狀的分析，發現要實現養老服務業的持續發展，亟待破解幾大關鍵問題，即三“低”、兩“不到位”、一“完善”。三“低”指為老組織惠及度低、社區養老配套設施覆蓋率、利用率低；兩“不到位”指宣傳不到位、相關部門對老年人關懷程度不到位；一“完善”指老年政策法規有待完善。

三、推進我國養老服務業發展的對策與思考

（一）明確政府職責

1.加強對養老服務業的政策引導和鼓勵

首先，建立和完善法律法規，在保障老年人權益的同時，扶持和推動養老服務業的發展，鼓勵社會力量參與養老服務，引導養老服務企業發展壯大。其次，發揮政府主導功能，實時進行老年人口基本情況普查，并落實各項保障制度。一方面，中央、地方應加強合作，建立長效經濟保障機制；另一方面，對貧困老年人全面摸底，完善老年人失能等級評定制度，并對貧困老人建立檔案，進行跟蹤評估，保證政策的延續性和公平性。

2.有效運用社會力量

政府應創造條件讓各種社會力量參與養老服務和迅速成長。首先，要學習各國經驗并結合我國實際情況，培育社會合作組織；其次，充分發揮規模效應和示范效應，建立養老服務企業、養老服務產業園等，形成集群；最后，通過引導和宣傳，促進各種社會團體和社區建立自愿服務，成為養老服務業的補充力量。

（二）實現機構養老服務的可持續發展

1.提高服務質量，促進養老機構數量增長

提高養老機構服務質量，必須做好功能分類和專業化分工。在功能分類方面可以根據養老機構各自的情況進行分類，比如護理人員專業技術高，醫療功能設備完善的養老機構可以歸為技術護理型或中級護理型，針對的對象分別是需要全天精心護理但無需經常到醫院接受治療的病人和沒有嚴重疾病但需要全天監護和護理的人群。當然也可以根據區位特征來定位養老機構的功能，比如在區位經濟較發達的地區，對高端養老服務需求較大，則可以重點發展高端養老服務市場，反之，經濟較貧乏的區域，貧困老年群體較大，可側重發展低端養老服務。目前在高端和低端養老服務方面政府的關注都較多，所以還必須重視中端養老服務的開發。

在專業化分工方面，主要體現在護理人員的專業化，需加大醫療護理人員的專業化培訓，培訓的方式可以結合養老實際情況靈活選擇，比如可以集中培訓，以保證護理人員的持證率，也可以“分點”培訓，即上門培訓，可以避免因培訓導致養老機構護理人手緊張的問題。另外，還要改革養老機構對護理人員的管理方式，逐步建立起一套激勵機制，以應對護理人員流失的問題。

2.加快農村養老機構的發展

要實現農村養老機構的發展，一方面需要轉變其管理運營方式，將國家運營逐漸轉變為公辦民營，從而吸納社會閑散資金，以完善養老機構標準化設施，提高服務質量，吸引更多農村老人甚至是城市老年人來農村養老。另一方面，農村養老機構應充分發揮其社會功能，與當地基層部門聯合對有養老服務需求的失能、空巢老人進行集中供養，適當收取一定費用，既可擴大供養范圍又可為這些老人子女親人減輕負擔。

（三）完善異地“家庭”養老服務的對策

一是打破城市養老服務的戶籍限制，降低準入制度，比如用子女的工作證明、房產證明、納稅證明等作為準入條件，使為城市發展做出貢獻的父母也能享受居住地的各項公共服務；二是異地養老金認定盡快實現網絡化，使老年人可以在社區網絡或者在自己家中就可以實現認定。簡化養老金支取轉入手續，使養老金異地支取實現免費化；三是，異地醫療報銷，可以嘗試建立異地結算點，這樣可以省去報銷的舟車勞頓，讓老年人享受到正真的實惠。

[責任編輯：馬妍春]