加強高校二級黨組織紀檢監察力量的思考

尤樹林　夏擁軍

摘要 加強高校二級黨組織紀檢監察力量是高校推進紀律檢查機制和組織創新的重要措施，在實踐中目前仍處于探索階段。本文在厘清高校加強二級黨組織紀檢監察力量的理論和制度依據的基礎上，通過對現行二級單位紀檢監察機構的改革模式進行聚類分析，明確了高校二級黨組織紀檢監察力量的組織架構、職能定位和工作思路，以推動高校基層黨風廉政建設建設和監督責任的落實。

關鍵詞 高校 二級單位 紀律檢查機制 組織創新 職能定位

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.374

十八屆三中全會提出“兩個責任”以來，教育部黨組在強化主體責任的同時，提出了落實監督責任的具體措施，鼓勵直屬高校積極探索在二級院系設置紀委，將監督的觸角延伸至基層。然而，由于高校二級單位人、財、物集中程度和權力運行差異較大，黨風廉政建設和反腐敗工作面臨的形勢與任務不同，加強高校二級黨組織紀檢監察力量仍有若干理論與實踐問題需要進一步研究。

一、加強高校二級黨組織紀檢監察力量的必要性

（一）順應黨風廉政建設新形勢，全面落實“從嚴治黨”的必然要求

新形勢下，全面從嚴治黨成為政治領域的新常態，習近平總書記反復強調遵守政治紀律和政治規矩的極端重要性，把守紀律、講規矩擺在了更加突出的位置。紀律檢查機關作為黨內監督的專門機構、管黨治黨的重要力量，在落實全面從嚴治黨的要求中，也面臨著一場適應新形勢、新任務的“自我革新”，轉職能、轉作風、轉方式，聚焦中心任務，突出主業主責，強化監督執紀問責“四種形態”，這些均對紀檢監察機關進一步厘清職責定位、完成歷史使命指明了方向。高校紀檢監察機構只有不辜負時代重托、有效履職盡責，才能為努力建設世界一流大學和一流學科營造良好的政治生態和育人環境。為此，高校必然要加強紀檢監察力量，擴大監督覆蓋面，增強監督的深入性和專業性，推動紀檢監察監督向縱深發展。

（二）健全高校紀檢監察體制機制，提升紀檢監察監督水平的需要

傳統高校紀檢監察組織體系一般僅在校級層面設置紀律檢查委員會，而紀委辦公室和監察處合署辦公，負責紀委日常事務，二級黨組織一般僅設兼職紀檢委員。隨著高校二級單位人、財、物資源配置權和自由裁量權的不斷擴大，高校傳統的紀檢監察機構設置模式已經不能適應新的任務與要求。第一，紀檢監察機構縱向維度上缺失，有限的紀檢監察力量主要集中在學校層面，對二級單位的監督只能是一種“遠觀式”體外監督，難以及時了解和發現二級單位中的各種問題，對下展開紀律檢查工作缺乏落腳點和力量支撐，紀檢監察業務工作主要依賴二級單位配合，實際難以有效推進和開展，勢必影響紀檢檢查的監督效果。第二，兼職紀檢委員多由院系等二級單位的有關負責同志擔任，平時業務工作繁重，投入紀律檢查工作的精力不足，委員的職能虛化，工作積極性不高，也未起到應有監督作用，無法彌補紀檢監察機構縱向維度上的缺失和不足。第三，監督沒有全覆蓋。當前，高校紀檢監察監督主要圍繞選人用人、招生考試、科研經費、國有資產和校辦企業、采購、基建項目、評審評比評估等重要部位和關鍵環節進行監管，并未實現對人員與事項的監督全覆蓋，對照將紀律和規矩挺在前面、抓早抓小的要求，還存在許多死角與盲區。學校二級學院、直屬單位職能定位各不相同，權力運行差異較大，有些單位的業務具有較強專業性、閉合性，迫切需要加強對二級單位權力運行的主動監督，增強監督的專業性和深入性，提高監督水平。加強對二級單位的剛性監督，可以從體制機制上解決監督者無權監督，被監督者限制監督者履行職權的問題；可以從紀律上、物質上保證監督到位、有力、有效；把事前監督、過程監督和事后監督有機結合起來，真正做到權力行使到哪里，業務活動延伸到哪里，監督就實行到哪里。

（三）適應高校綜合改革，保障學校事業健康發展的必要舉措

高等教育綜合改革背景下，強化學院辦學主體地位，釋放學院的辦學活力、提升辦學效率，建立現代大學制度是高校完善內部治理結構的重要任務之一。學校對學院的管理將從過程管理轉變為目標管理，學院將承擔更多學校建設與發展的責任，同時，也將擁有更多的決策權和資源配置權。因此，學院層面的決策事項范圍將更加廣泛，決策影響更具根本性、全局性，對學院科學決策提出了更高的要求，迫切需要嚴格規范議事規則和決策程序，加強對學院權力運行的監督。以上情況，既彰顯出二級學院在高校頓利發展中的不可替代性，也突出了加強二級學院紀檢監察監督力量的重要性和必要性。

二、加強二級單位紀檢監察力量的理論基礎和制度依據

2012年黨的第十八次全國代表大會通過的中國共產黨章程在第八章“黨的紀律檢查機關”中第四十三條明確規定，“黨的基層委員會是設立紀律檢查委員會，還是設立紀律檢查委員，由它的上一級黨組織根據具體情況決定。黨的總支部委員會和支部委員會設立紀律檢查委員。”教育部《直屬高等學校黨的紀律檢查工作暫行規定》第七條第一款規定：“學校在所屬具有獨立法人資格的單位設立黨委或分黨委時，應設立相應的紀委或分紀委，配備工作人員。上述單位的紀委或分紀委由黨員大會或黨員代表大會選舉產生，對黨員大會或黨員代表大會負責并報告工作，受黨委或分黨委和學校紀委雙重領導，每屆任期與黨委或分黨委相同。”該條第二款還規定：“學校直屬的基層黨委經上級黨組織批準不設紀委的應設紀檢委員；黨總支、黨支部應設紀檢委員。”從上述規定可以看出，在成立了黨委或分黨委的具有獨立法人資格的二級單位相應設立二級紀委具有明確的黨內法規依據，但是，對于高校所屬的無獨立法人資格的二級單位（如學院、直屬單位等）能否設立二級紀委，并沒有明確的規定（見下圖）。因此，如何加強此類二級單位的紀檢監察力量，在理論和實踐中仍有分歧。實踐中，有的高校采取設置二級紀委的方式，有的高校則設置紀檢委員模式，還有的高校采取派駐紀檢人員形式，這些均屬于高校加強二級單位紀檢監察力量的實踐探索，也是高校推進紀律檢查機制和組織創新的重要舉措。

三、現行二級單位紀檢監察機構改革模式的聚類分析

自教育部于2015年3月在教育系統黨風廉政建設工作暨全國治理教育亂收費部際聯席會視頻會議中明確要求各高校積極探索在二級單位設立紀委以來，各高校結合自身實際，展開了二級單位紀檢監察機構改革的實踐探索，形成了多種模式，主要有：

（一）在二級單位直接設置二級紀委模式

實踐中，采取這種模式的典型高校有浙江大學、四川大學、西南大學等，這些高校主要在設黨委的二級單位直接設立二級紀委，二級紀委根據黨員人數的不同，設3-7名紀委委員，二級紀委由同級黨委黨員大會或黨員代表大會選擇產生，對黨員大會或黨員代表大會負責并報告工作，每屆任期與同級黨委相同。由于這種模式有較為明確的黨內文件依據，而且人員相對固定、工作職責較為明晰，對于完善高校內部管理風險控制具有重要意義，因此，這種模式也越來越多成為高校采取的一種模式。但是，這種模式下，二級紀委需要較為固定的辦公場所、必要的業務經費和專職工作人員才能發揮較好的作用，特別是在經費使用、人才引進均向教學、科研一線傾斜的學院，這種的投入很難得到學院的支持。此外，二級學院普遍沒有獨立法人資格，其人、財、物權絕大部分掌握在學校層面，權力行使的空間有限，如果不分具體情況在二級學院一刀切設置二級紀委的話，容易造成資源的浪費。而且，與校黨委的領導地位不同，學院是以院長為首的行政領導班子居于主導地位，學院黨委在學院建設、發展中往往居于輔助地位，基于學院黨委派生出來的二級紀委發揮職能的權威性和影響力有待商榷。

（二）向二級單位派駐專職人員模式

由學校紀委向二級單位派駐模式也是當前高校中較為常見的改革模式，但各高校具體的派駐形式可能會存在一些差別，如有的高校采取向重點二級單位派駐紀檢組長（專職紀委書記）或專職紀檢員的模式，有的高校以學部為單位，采取分片派駐模式，派駐人員受學校紀委直接領導，人員編制放在紀委辦公室，保證監督的獨立性。專職紀檢員不參與派駐單位的工作分工，專門從事監督工作，充分發揮“派”的權威性和“駐”的優勢，將監督的著力點放在對派駐單位黨政班子和個人落實黨風廉政建設責任制的監督、對關鍵節點和人員的監督、權力運行監督、廉政風險防控和制度建設上。在這種模式下，紀檢監督能在一定程度上改變“同體監督”的弊端，實現監督關口前移。但是，該模式缺乏較為明確的黨內法規依據，能否推廣有待理論和實踐的進一步檢驗。

（三）在二級單位設置紀檢委員模式

此種模式主要是立足于現實的考慮，不在二級單位另設紀委，而是采取統一的在二級單位設置專（兼）職紀檢委員，紀檢委員一股由二級單位的黨組織（副）書記擔任，在業務上接受學校紀委的指導和領導，以責任分工的形式，建立起一支二級單位紀檢監察工作隊伍。這是傳統高校紀檢監察組織體系下，二級單位紀檢機構設置的通常模式。這種模式無需考慮人員編制、辦公場所等問題，在推進的過程中無疑受到的阻力最小，但這種模式的弊端也是顯而易見的。一方面，兼職紀檢委員本身在二級單位就已承擔了大量的工作，其能投入到紀檢監察工作的時間和精力難以保證，容易出現“只戴帽、不履職”的現象；另一方面，紀檢委員受同級黨委和學校紀委的雙重領導，本質上仍然是“同體監督”，容易受本單位利益影響，監督效果有限。

（四）混合模式

此種模式就是根據學校的實際情況和工作需要來加強二級單位紀檢監察力量的建設，比如，有的高校在人、財、物相對集中的招生、產業、后勤、基建、招投標等重點領域派駐專職紀檢員，通過采取配置處級專職紀檢員的方式，保證監督的權威性，加強監督的深入性、專業性。有的高校選擇辦學規模大、各類經費總量相對較大的學院優先設置二級紀委，紀委委員由同級黨員代表大會選舉產生，實行任期制，接受學校紀委與學院黨委雙重領導。設紀委書記1名，可由領導班子成員擔任；設委員4至6名，由學院工會主席、教授代表、學生代表等人員組成。有的按照紀檢組織和相應黨組織對應的原則，在不設二級紀委或派駐人員的其他部門和學院設置兼職紀檢員，保證有專人從事本單位的黨風廉政建設工作。由于高校二級單位較多，各單位在人、財、物權上的配置均有較大的差別，因地制宜采取不同的模式有利于高校根據特殊需要和業務重點，選擇采用不同的組織結構，靈活性強，能夠照顧到差異化的需求，且可以根據外部環境和業務活動的變化及時進行調整；但此種模式也容易造成組織結構不規范，從而導致管理上的混亂。

四、加強二級單位紀檢監察力量的思路與職能定位

當前，高校紀檢監察工作職能清晰、目標明確、任重道遠。高校可以結合自身實際，選擇適合的模式，但無論采取何種模式，都應當遵循一個基本原則，即加強二級單位紀檢監察力量應當根據紀檢監察職能目標進行科學設置，相應的工作機構和人員崗位權責關系應明確，運行機制要高效順暢。就職能定位而言，教育部鼓勵高校設立二級紀委的初衷是加強對學院、校辦企業、直屬單位的國有資產、科研經費等監督，強化監督執紀問責，實現監督的全覆蓋，有效解決監督力量不足、監督不深入、監督范圍過窄的問題，科學有效延伸紀檢監察工作網絡，因此，高校二級紀檢監察機構應當是校紀委職能的向下延伸，應受學校紀委和同級黨組織的雙重領導。

根據《黨章》和其他黨內法規的規定，紀委的職能主要體現為教育、監督、懲處和保護四個方面，結合上述四項職能，高校二級紀檢監察機構的工作職責應至少包括以下幾個方面：

1.協助所在單位黨委抓好黨風廉政建設和反腐敗工作，落實黨風廉政建設主體責任。協助本單位抓黨風廉政、領導班子建設，檢查、監督黨的路線、方針、政策、國家法律法規和決議的貫徹執行情況，協助學校考核二級單位黨風廉政責任制落實情況；對同級黨政領導違反黨紀政紀的情況，及時向學校紀委報告。

2.按照從嚴治黨的要求，協助開展廉政風險防控工作。協助所在單位黨組織利用多種形式對黨員、干部、教師開展黨性黨風黨紀教育工作，不斷增強黨員干部的廉潔自律意識，筑牢反腐倡廉思想道德防線。

3.列席參加所在單位黨政聯席會議、黨委會、院長辦公會、學術委員會會議，對領導班子貫徹執行黨的路線、方針、政策和學校決議、決定、工作部署以及對領導班子執行議事規則，“三重一大”決策制度等情況進行監督。

4.加強對本單位重點領域工作如干部選任、人員聘用、資產管理、學術誠信、科研經費使用等的監督檢查，加強對黨員日常監督和師德師風監督，發現問題及時督促整改落實，發揮好監督執紀作用。

5.受理群眾來信來訪及本單位的檢舉、控告和申訴工作，定期向學校紀委匯報信訪情況；配合學校紀委查信辦案，根據安排對本單位科級以下的黨員干部違紀違法案件進行初查初核；依照黨和國家的有關政策、法律法規，保護黨員、干部依法行使職權。

6.參加學校紀委監察部門組織的會議和活動，接受紀檢監察工作業務培訓，按照要求向學校紀委匯報工作。

7.承辦學校紀委安排的其他工作。

五、推進二級單位紀檢監察工作發揮積極作用

加強二級單位紀檢監察力量，使得高校紀檢監察工作形成了由上至下完整的組織機構和隊伍體系，為全面履行監督責任提供了組織保證。在新的形勢下，如何創新二級單位紀檢監察工作機制，強化監督執紀問責，充分發揮二級單位紀檢監察力量的作用，是當前面臨的緊迫任務。

（一）完善紀檢監察干部選、育、管機制，增強干部履職能力

在“選人”上下功夫，合理配置紀檢監察隊伍人員，將熟悉黨務工作、財務工作、法律事務、行政工作，政治定力強、履職能力強、工作動力強、作風過硬的干部充實到紀檢監察隊伍。在“培育”上下功夫，破解干部“三轉”憂慮，由學校紀委組織采取自主學習、以崗代訓、集中培訓等方式進行培訓，幫助他們盡快進入角色，盡快熟悉業務，盡快開展工作。在“管理”上下功夫，學校紀委制定相關考核和追責制度，加強對紀檢監察干部的監督考核，堅決克服不想監督、不敢監督的問題；實行統一的紀檢監察工作日志制度，定期對紀檢監察干部進行輪崗交流；完善內部監督機制防止“燈下黑”；探索實施退出制度，對紀檢監察干部綜合履職能力進行摸排，對不適合從事紀檢監察工作的堅決予以清退和調離。

（二）增強二級單位主動接受監督的意識

權力運行的規律性、執政黨執政地位和社會轉型時期的特殊性，決定了加強監督的重要性。在二級單位紀檢監察力量加強之后，監督成為剛性要求和“硬約束”，各二級單位黨政主要領導要習慣監督的“新常態”，增強主動接受監督的意識。一是要通過教育讓廣大黨員干部明白監督是一種關愛，最大的愛護莫過于嚴格要求、嚴格監督，自覺消除抵觸情緒，坦誠面對和接受監督。二是領導行為和工作方式要與監督要求相適應，在涉及重大決策、選人用人、招標采購等諸多敏感問題上，要自覺執行制度規定，堅持做到程序公開、標準透明、集體討論、會議決定，權力運行與決策過程要處處“留痕”。三是通過加強紀律審查和責任追究防止“破窗效應”，該紀律處分、組織處理的及時處分處理，也可以扯扯袖子、咬咬耳朵，警示談話、教育誡勉，紅紅臉、出出汗，警醒黨員干部時刻牢記紀律是不可觸碰的底線。

（三）夯實二級單位黨組織的主體責任

二級單位黨組織落實主體責任是黨風廉政建設責任制與壓力傳導的剛性要求，二級黨組織書記為本單位黨風廉政建設的第一責任人，領導班子其他成員根據工作分工，履行“一崗雙責”，承擔分管范圍內的黨風廉政建設責任。二級黨組織不能因為有了專職紀檢員或紀委書記，就弱化主體責任的履行，更不能把主體責任推給監督責任。紀委書記或專職紀檢員也應根據職能定位，種好自己的“責任田”。二級單位黨組織的主體責任與二級紀委或專職紀檢員的監督責任是同一責任范疇的兩個側面，不能互相替代，更不能互相削弱，而必須相互協調和共同促進，形成雙輪驅動的工作格局。

總之，加強高校二級單位紀檢監察力量是適應當前高校黨風廉政建設和反腐敗工作的必然要求，為更好地履行監督責任提供了組織保證。但實施過程需要根據二級單位的具體情況選擇合適的設置模式，明確職責范圍，構建相應的運行機制。通過加強領導和工作統籌，增強監督合力；完善紀檢監察干部選、育、管機制，增強干部履職能力；增強二級單位主動接受監督的意識和規則意識；通過理順二級黨組織的主體責任與專職人員的監督責任之間的關系達到預期的實施效果。