高質量高等教育公平：理念詮釋、現狀分析與政策進路

張繼平+董澤芳

摘要： 高質量高等教育公平的核心理念是創建不同層次類型的一流，讓每個學生都接受適合自己的“最好的教育”。進入高等教育后大眾化階段以來，一流高校招生規模按年均4582人的速度增長，高質量高等教育錄取率保持在5%左右的水平，海外留學人員按平均每年3.41萬人的速度遞增，“協作招生計劃”助力高質量高等教育實現全覆蓋，但仍然存在“優質”“特質”高等教育供給不足、增長緩慢、分布不均等問題，需要通過容量擴充、存量開發、增量拓展和均量調整加以解決。

關鍵詞：高質量高等教育；高等教育公平；理念；現狀；政策

中圖分類號：G640

文獻標識碼：A

文章編號：1672-0717（20167）01-0042-07

教育部于2016年4月7日發布的《中國高等教育質量報告》顯示：從1998年擴招以來，我國高等教育毛入率持續增長，2002年達到15%，進入高等教育大眾化階段；2015年達到40%，高于全球平均水平；預計到2019年，將達到50%以上，進入高等教育普及化階段[1]。隨著高等教育普及化的實現，“上大學難”的問題將得到解決，人們越來越傾向于追求上“好大學”，高質量高等教育公平問題逐漸成為全面深化高等教育改革的核心任務和高等教育民主化、現代化的價值追求。

一、普及時代：高質量高等教育公平的核心理念

高質量高等教育公平作為一種全新的教育理念、一種合發展性的公平觀，是適應普及高等教育發展的高水平教育公平。這里的“高質量”，是一種高于普通水平的質量標準（或稱“普質”），主要表現為學術水平卓著、社會聲望顯赫、辦學特色鮮明、人才培養質量一流。“高質量高等教育”不但是“優質高等教育”、“特質高等教育”的合稱，而且是“世界一流”的代名詞。提供高質量高等教育的機構或被叫做“優質大學”，或被稱作“特色大學”，或被冠以“重點大學”，或被譽為“一流大學”，它們共同筑起高質量高等教育體系的堤壩[2]。在高等教育普及化進程中，讓更多高校發展成為一流，讓更多學生接受更為公平、更高質量的教育，是高質量高等教育公平的集中體現，其核心內涵反映在三個方面：

1.標準多元：不同層次類型的高校均可爭創一流

普及高等教育時代，人類將邁進知識經濟社會，社會生產組織對人才質量規格的要求越來越多樣化，學生對高等教育的需求越來越多樣化，由此導致高等教育系統內部不斷分化，使高等教育質量標準呈現出多樣性的特點。按照多樣性高等教育質量觀的標準，高等學校在層次類型上的差別只反映社會對人才的不同需求，并不代表高校辦學水平和質量的高低，每個層次類型都可以找到“一流”的“排頭兵”[3]，每個方向都可以找到多樣性、高質量的高等教育機構。從橫向多樣性來看，高質量高等教育機構既包括一流的學術型、專業型、行業型、應用技術型大學，也包括一流的綜合性、多科性、專科性院校。從縱向多樣性來看，高質量高等教育機構既包括一流的部屬重點大學、地方本科高校、高職高專，也包括研究型大學、研究教學型大學、教學研究型高校、教學型高校。根據多元標準來爭創一流，不僅對學術型高校發展公平，而且對應用技術型高校發展公平；不僅對起點高的學生發展公平，而且對起點低的學生發展公平。在縱橫結合的高等教育矩陣中，高質量高等教育公平是“優質”高等教育公平和“特質”高等教育公平的聚合體，這種高等教育質量觀的變遷標志著教育公平水平在橫向上的聯系。高質量高等教育公平又是水平性公平和垂直性公平的統一體，在縱向的層次上體現為學生獲得高質量的專科教育、高質量的本科教育和高質量的研究生教育機會公平，在橫向的類型上體現為學生獲得高質量的普通高等教育和高質量的職業高等教育機會公平[4]。

2.因材施教：讓每個學生都接受適合自己的教育

強調高質量高等教育公平中的因材施教，就是強調在合理的政策框架下，按能力、興趣、需要賦予每個人應得的高質量高等教育，譬如讓那些學術水平很高的學生進入一流的學術型大學，讓那些學術水平不高而職業技能較強的學生進入一流的地方性應用技術型大學。在這種意義上，教育公平的本質是合理性，而不是同一性，因而高質量高等教育公平不能簡單地等同于教育均等。教育均等意味著把高質量高等教育資源平均地分攤到每個人頭上，讓所有學生都有機會接受相同的高質量高等教育，譬如讓學術能力很強的學生與學術能力很弱的學生相同地進入學術型大學，其結果對學術能力很強的學生來說不公平，對學術能力很弱的學生來說同樣不公平。所以，平等并不意味著公平，而不平等在許多情況下卻意味著公平。讓每個學生都接受適合自己的高質量教育，是因材施教的一種形式，體現了高等教育的差異性公平。高等教育公平的差異性原則，就是根據受教育者的具體情況加以區別對待，既尊重受教育者的需求，又考慮受教育者的實際能力，提供多樣化、高質量的高等教育資源讓學生的需求得到滿足。在這樣的原則下，盡管每個學生接受的高質量高等教育各不相同，但對于滿足學生的需要是公平的，對于學生的充分發展是公平的。因此，尊重受教育者的能力和興趣差異，依天性而教，使每個人的潛能都得到充分發揮，這是高等教育改革遵循教育規律的表現，是高等教育普及化必須重視的一個事實。

3.滿足需求：把“最好的教育”給盡可能多的人

教育改革的根本目的是在滿足社會需要的基礎上促進社會發展和人的全面發展。由于國家、社會、用人單位、學生個人對高等教育的需要和期望是不同的，存在著需要類型和期望值的差異，高等教育越是能夠滿足這些需要，質量就越高，學生的發展就越公平[5]。面向經濟社會轉型中眾多行業、眾多崗位的多樣化需求，積極創建高質量的高等教育體系，增加高質量高等教育供給量、提升優質大學的錄取率、拓展一流大學的惠及面，讓每個學生都有機會接受適合自身需要的“最好的教育”，是普及高等教育的崇高理想。“經合組織”1998年出版的《重新定義第三級教育》提出：“為達到更高的高等教育就學率，需要大規模調整導向，強調以反映人們多種興趣的需求為導向，而非以前那樣以供給和以院校擴展為導向。”[6]高質量高等教育公平是以促進公平為取向、以提高質量為重點、以滿足學生需求為導向的教育，是一種高水平的教育公平，承載著億萬群眾對公平教育和高質量教育的雙重期盼。當今中國高等教育的改革發展，不只是把最好的教育給“最聰明的人”，還要把最好的教育給“并不聰明的人”；不只是把最好的教育給少數人，還要把最好的教育給盡可能多的人。這樣才能縮小教育差距，為不同族群的人提供公平流動的機會，全面提升教育公平水平和社會滿意水平。

二、高質量高等教育公平水平的發展變化

高質量高等教育公平是一個因地制宜、循序漸進的推進過程，既與經濟社會發展有著千絲萬縷的關系，也與國家教育政策調整處于互動之中。進入21世紀以來，特別是進入高等教育后大眾化階段以來，伴隨著高等教育普及化政策的施行，我國高等教育在保證質量、促進公平方面取得重要進展，由此導致高質量高等教育公平水平發生根本性變化。

1.一流高校招生規模按年均4582人的速度增長

一流重點高校是萬千考生夢寐以求的學習之地。我國自推行高等教育擴招政策以來，一流重點高校的大門為之敞開，中央部委所屬的各類一流高校——包括一流的學術型大學（如教育部直屬的北京大學、清華大學）、一流的行業型大學（如公安部所屬的中國人民公安大學）、一流的專業型高等院校（如中華全國總工會所屬的中國勞動關系學院）、一流的應用技術型高校（如中國人民解放軍總裝備部所屬的長沙航空職業技術學院）均采取擴招策略滿足社會的高等教育需求。2005～2016年，中央部委屬普通高校招生計劃從431550人增長到486356人，12年間增長54986人，年均增長4582.17人。其中，本科招生從402900人上升到460546人，12年間增長57646人，年均增長4804人。每10萬名考生上中央部委屬高校的人數從4921人上升到5174人，增長了253人，平均每年增長21人①。中央部委屬普通高等院校招生規模的穩定擴大，在為社會造就更多高素質人才的同時，也為學生提供更多“優質”、“特質”高等教育機會。

2.高質量高等教育錄取率保持在5%左右的水平

決定高質量高等教育機會的關鍵因素不是高考的難易程度，而是錄取率。在高等教育擴招政策深入推進的過程中，中央部委屬普通高等院校持續擴大高等教育錄取率，為考生提供更多“優質”、“特質”高等教育機會。2005～2016年，在全國考生人數逐年增加的情形下，中央部委屬普通高等院校采取相應的擴招策略應對家長和考生的需求，從而保持高質量高等教育錄取率不因考生人數增長而下降，并整體上呈逐年上升趨勢。從2005年至2016年，全國高考考生人數從877萬人上升到940萬人，中央部委屬高校錄取率從4.92%上升到5.17%，其中本科生錄取率從4.59%上升到4.90%。此其間，中央部委屬普通高等院校錄取率在2006年達到5.43%，創歷史最高水平，2006年以后有所下降，2009年開始回升，此后保持在5%左右②。中央部委屬普通高等院校錄取率的逐年提升，表明不同群體考生獲得“優質”、“特質”高等教育的機會在增多，高等教育公平水平不斷提升。

3.海外留學人員按平均每年3.41萬人的速度遞增

在高等教育國際化日益加強的條件下，眾多學生將目光轉向歐美等發達國家一流大學，通過海外留學謀求更公平的發展機會。一方面，國家通過創新海外留學審核制度、海外留學考試制度，設立“國家公派留學生項目”、“國家公派研究生項目”等，為更多學生出國接受國外高質量高等教育創造機會。2012年，國家建設高水平大學公派研究生項目錄取6140人，其中攻讀博士學位研究生2803人、聯合培養博士生3337人[7]。至2013年，國家公派研究生已基本覆蓋“985”工程高校和“211”工程高校，為越來越多的學生公派留學創造機會。另一方面，國家通過創新政策環境，使學生出國接受國外高質量高等教育后，不僅有在國外發展的機會，而且有更多國內發展的機會。因此，進入21世紀以來，國內學生出國留學熱度始終不減，而學成后歸國的熱情也在增強。據國家統計局公布的數據顯示，從2005年到2014年，各類出國留學人員按平均每年3.41萬人的速度增長，從11.85萬人增長到45.98萬人；留學回國人員從3.50萬人增長到36.48萬人，學成后回國人員占留學人員比例從29.54%上升到79.33%。2015年，中國公派留學生規模達到2.5萬人，同期回國率提升到98%，表明學生獲得越來越多的接受高質量高等教育的機會和公平發展的機會。

4.協作招生計劃助力高質量高等教育實現全覆蓋

我國一直將振興中西部教育作為縮小區域教育差距、推進教育公平的重要戰略，大力實施“中西部教育振興行動計劃”等措施。2008年，教育部開始實施“支援中西部地區招生協作計劃”，每年專門安排招生增量計劃，主要由高質量高等教育資源相對豐富、錄取率較高省份的中央部委屬普通高校、地方“211工程”高校承擔，面向高質量高等教育資源不足、錄取率較低的中西部省份招生，促進高等教育區域協調發展和入學機會公平。2008～2016年，參與協作計劃的支援省份從11個增加到14個，受援省份從4個增加到10個，現已廣泛覆蓋山西、安徽、河南、廣西、四川、貴州、云南、西藏、甘肅、新疆等地。支援省份持續向受援省份提供援助，逐年增加招生計劃，從2008年的3.5萬人增加到2016年的21萬人，近10年間累計招生133萬人①，使高質量高等教育分布更為均衡，高考錄取率的區域差距日益縮小。2007～2015年，高考錄取率的兩極落差從17個百分點縮小5個百分點以內。協作招生政策的持續發力，使高質量高等教育資源惠及更多經濟落后地區、教育落后地區，高等教育改革成果共享水平不斷提升，區域間協調發展程度不斷增強。

三、高質量高等教育公平的不足之處

中國高等教育事業取得巨大成績，高等教育質量不斷提升，高等教育公平水平極大提高，為全面建成小康社會奠定了堅實基礎，但高質量高等教育體系建設仍然存在許多不足，突出表現為“優質”“特質”高等教育嚴重短缺、增長緩慢、分布不均等問題，在一定程度上影響到“雙一流”建設和社會公平發展，需要進一步改善。

1.高質量高等教育供給量嚴重不足

我國高等教育步入大發展的快車道，但供給側結構性改革進展緩慢，高質量高等教育資源依然嚴重不足，“優質”、“特質”高等教育供給無法滿足人民需求的狀況并沒有得到明顯改變，家長、考生、社會對高等教育的滿意程度不高。國家統計局公布的數據顯示，2015年，我國有普通高等學校2529所，但一流的學術型高校屈指可數，中央部委屬高校占普通高校總數的比例僅為4.67%，教育部與省級人民政府共建“985工程”和“211工程”高校、教育部協同其他部委與省級人民政府共建地方高校占高校總數的比例僅為7.17%；一流的行業型、專業型、區域型高校寥若晨星，眾多一般本科院校淹沒在“身份固化”和趨同發展的茫茫大海中，以至于被人們嗤之以鼻；一流的應用型、技術型高校鳳毛麟角，特質高等教育體系根本沒有形成，昔日曾經人滿為患、特色鮮明的高職高專，時下正變得門可羅雀。高質量高等教育的低效供給與人民群眾的強烈需求存在較大差距，無法對經濟社會發展提供強有力的人才支撐，無法取得改革成果共享的實際效果，迫切需要提高供給質量和效率。

2.部委高校錄取率仍處于較低水平

在高等教育文憑的信號能力不斷減弱的條件下，被部屬高校錄取成為萬千考生的愿望。根據教育部發布的全國教育事業發展統計公報及招生計劃，2006～2016年間，中央部委屬“優質”、“特質”高等教育機構雖有擴招，但進展緩慢，導致招生錄取水平不高。一是中央部委屬高校招生錄取率偏低。2015年，全國普通高等學校本專科招生錄取率已達到78.32%，但中央部委屬高校招生錄取率僅為5.15%。二是中央部委屬高校招生錄取率同步增長緩慢。2005～2016年，我國高等教育毛入率按平均每年1.79%的幅度遞增，從2005年的21%上升2016年到42.5%，但中央部委屬高等院校的錄取率并未實現同步增長，僅按平均每年0.7%的幅度增長。三是每10萬名考生中上重點高校的人數過少。2015年，每10萬名考生上大學的人數為74310人，但每10萬名考生上中央部委屬高校的人數僅為5146人。中央部委屬重點高校實行“壁壘式”的招生政策，對考生造成激烈競爭，使絕大多數考生無緣“國家重點”、“世界一流”，這與人民群眾的熱切期待形成很大反差。

3.海外留學機會眷顧優勢社會階層

我國海外留學政策在鼓勵和加快高層次人才培養方面取得重要成效，但政策的許多規定使海外留學機會更多向優勢社會階層傾斜，國外“優質”“特質”高等教育對中低社會階層來說只能是一種奢侈品。首先，從海外留學考試來看，學生要通過TOEFL、GMAT、GRE、MSE、IEITS等考試，需要修習相關課程，并接受一定的培訓。目前部分地區的普通高校開設了以出國為導向的國際班，但由于缺少政策規范，部分課程存在隨意性和盲目性，收費高昂，來自中低收入階層的學生難以支付巨額費用。其次，從海外留學渠道來看，海外留學雖然包括公派留學生、申請獎學金和自費出國留學等多種途徑，但自費出國留學是主要途徑，原因在于公派留學生項目時下只惠及“211工程”、“985工程”高校學生，中國學生在申請國外著名大學獎學金須有“211”、“985”出身，所以一般地方本科院校學生只能選擇自費出國留學。當今中國90%以上的留學生是自費生，學習成本大部分由家庭承擔，給學生家庭造成巨大的經濟負擔，不少中低收入階層出身的學生不得不放棄出國留學的夢想。

4.重點高校招生名額投放比例失衡

按比例投放重點大學招生名額是高質量高等教育資源配置公平的重要法則。在我國高等教育招生實踐中，重點大學往往利用自主招生權保護本省區考生的利益，導致屬地招生名額投放過度，破壞考選制度固有的公平性，造成城鄉差距拉大、東西部地區懸殊加劇的局面[8]。以北京大學2016年本科生招生為例，公平強度系數最高的省區是北京，為19.64；公平強度系數大于1的省區有青海、天津、上海、西藏、寧夏、新疆、海南、吉林、福建、遼寧、陜西、重慶，分別為5.30、4.14、3.88、3.09、1.99、1.92、1.74、1.66、1.46、1.11、1.08、1.02；公平強度系數恰好為1的是黑龍江、浙江；公平強度系數小于1的省區為山西、湖北、湖南、內蒙、云南、江西、河北、江蘇、廣西、甘肅、安徽、山東，分別為0.95、0.94、0.89、0.85、0.82、0.73、0.73、0.73、0.73、0.66、0.65、0.48。分析表明，“屬地化”的名額投放方式對于報考考生少且分配名額多的北京最為有利，對報考考生較少且分配名額較多的青海、天津、上海、西藏較有利，對于報考考生較多而分配名額一般的山西、湖北、湖南等省區不公平，對于報考考生多而分配名額少的山東、安徽最不公平（見圖1）。重點大學招生名額分配的地區差異，使人口大省、高考大省考生上重點大學的機率下降，競爭加劇，嚴重背離考選的公平原則。

四、實現高質量高等教育公平的政策進路

特定社會條件下特定的教育政策變革，必然是特定教育理念的映射。高質量高等教育公平問題作為特定教育理念的化身，最終都可以落腳到政策和制度問題。實際上，“優質”“特質”高等教育公平問題本身就是教育政策及其延伸出來的法規、制度的缺失或不健全所造成的。因此，實現高質量高等教育公平，需要從容量擴充、存量開發、增量拓展和均量調整等方面進行政策創新。

1.容量擴充：加快供給側結構性改革

加快高等教育供給側結構性改革，就是要從提升高等教育品質和公平水平的角度出發，通過創造更豐富的“優質”“特質”高等教育資源，提高高等教育供給端的質量、效率和創新性，為學生的發展創造更有效的空間和條件。（1）加快“雙一流”建設進程，創建不同層次類型的高質量大學。高質量的高等教育體系需要不同層次、不同類型的一流，不同層次類型的高校可以在不同范圍、不同領域爭創一流。國務院于2015年10月頒布的《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》提出：“鼓勵和支持不同類型的高水平大學和學科差別化發展”“擁有多個高水平學科的大學，要在多領域建設一流學科；擁有若干高水平學科的大學，要建設若干一流學科；擁有某一高水平學科的大學，要使學科優勢進入該學科領域世界一流行列或前列。”各類高校可以據此突出優勢，凝練特色，找到創建一流的著力點。（2）加快地方高校轉型發展步伐，創建特質高等教育體系。地方高校轉型既不是升格也不是降格，而是通過合理定位，彰顯特色，找到一種適合自身發展的戰略方式，在培養產業轉型升級急需人才方面或特定領域成為一流。地方高校轉型發展主要體現在四個方面：第一，轉變辦學理念，樹立質量為本、特色興校的發展觀；第二，轉變發展思路，主動強化服務經濟轉型升級的意識；第三，轉變發展機制，構建與經濟轉型升級相適應的教育體系；第四，轉變發展模式，培養應用型技術技能型人才。當一流的部委屬高校、一流的地方高校琳瑯滿目時，學生對“211”“985”高校的追逐還會那樣強烈嗎？

2.存量開發：提高優質高等教育錄取率

所謂存量開發，就是在保證質量的前提下，最大程度地發揮優質高等教育機構的高質量人才培養功效，充分開發其招生潛力，提高其錄取水平，為更多學生創造受教育機會，藉此提升高等教育公平水平。在高等教育逐漸普及的今天，入讀一流的優質大學成為學生的普遍期待。回應社會的期待，高等教育普及化就意味著，絕大多數優質高等教育機構——包括一流部屬重點大學和一流地方高校都會向著“多元化巨型大學”的方向發展，成為優質的“多元化巨型大學”。優質的“多元化巨型大學”何以在中國高等教育普及化場域中產生？“歷史是一個答案。與周圍社會取得一致又是一個答案。”[9]在我國優質高等教育稀缺、一流大學不可能在短期內批量涌現的情況下，讓一些優質大學發展成為“多元化巨型大學”是中國社會城鎮化、現代化的現實需要，更是高等教育與社會經濟、政治、文化和諧一致的重要表現。從我國建設一流大學和一流學科的實踐來看，只有那些實力不強、底氣不足的重點高校才通過裁撤專業、壓縮招生來刻意打造“研究型大學”，而那些經典名校則依靠品牌影響力躋身一流。如果部屬重點大學的發展旨在滿足社會需要，旨在提高人民的滿意水平，那么其招生就應該在保證質量的基礎上，穩步擴大錄取率。其實現機制是：在考生人數下降的年份，保持原有的招生規模；在考生人數增加的年份，同步擴大招生規模，如此可使錄取率處于動態上升趨勢。

3.增量拓展：創造更多本土留學機會

本土留學是指入讀國內中外合作的一流大學，這類大學因師資高水平、全英文授課以及獲得更多到國外深造的機會而倍受學生歡迎。在家長和學生心目中，除海外留學和入讀國內重點大學之外，入讀“本土留學”的中外合作辦學大學，也是一個有著美好前途的選擇。因應家長和學生的這種需求，積極加強對外開放與合作，借力國外“優質”、“特質”高等教育資源實現較快較好發展，建設國際化、高水平的本土大學，讓學生不出國門也能享受到一流的高等教育，是實現高質量高等教育公平的重要途徑。（1）加強與世界一流大學的交流合作，創建更多中外合作一流大學。通過加強教育涉外法律法規體系建設，建立國際教育認證體系，依法推進高等教育國際合作交流，在去粗取精的基礎上，最大程度地發揮中外合作辦學的積極作用，吸收國外一流大學先進的教育理念、科學的管理體制機制、優質師資與課程教材體系等資源，提升本土高校的國際化水平，讓更多高校問津世界一流。（2）加快“一帶一路”高等教育發展，為學生創造更多交流學習機會。“一帶一路”戰略是加快教育現代化進程、提升教育國際化水準的新機遇之窗，高校要以此為契機，堅持學術導向和國家目標，通過與沿線國家高校組建“絲綢之路高校聯盟”等形式，加強與“一帶一路”戰略中國家目標高度契合的學科建設、專業建設，搭建中國高校與沿線各國高校之間合作的橋梁和紐帶，在合作攻關、合作研究、合作交流中提升國際化水平，為各國大學之間、教師之間、學生之間的互聯互通創造更多機會。

4.均量調整：按高考人數分配錄取名額

國家重點建設的“優質”、“特質”高校是高質量高等教育的核心組成部分，理當公平分配招生名額，讓優秀的學生獲得高質量的教育，避免高質量高等教育資源的不合理利用。我國政府近年來通過通過增量安排和存量調整，使山西、安徽、江西、山東、河南、廣東、廣西、四川、貴州、云南、甘肅等省區的常規生源計劃持續增長，各地區高考整體錄取率的差距在縮小，但各地考生上重點大學的機會仍然相差很遠。對此，有人主張“取消分省計劃，實行全國重點大學不分區域面向全國的自主招生”[10]，但擁有自主招生資格的高中多集中在大中城市，而且自主招生報名附加條件重重，如全國奧賽獲獎、全國科技創新大賽獲獎等，使眾多鄉村考生無法企及，于無形中將鄉村學生阻隔在重點大學之外。因此，從根本上解決重點大學招生名額投放不均的問題，需要國家對重點大學招生進行統一管理，統籌調整，分區治理。一方面，在部委屬重點高校密集地區，重點高校在全國招生按各地生源所占比例分配年度招生名額，讓不同省區的考生享受到公平、優質的教育資源，保證各地考生錄取機會均等。另一方面，在部委屬重點高校分布稀疏地區，由其他地區重點院校增加本地招生配額進行補充，以此保證該地區考生接受“優質”“特質”高等教育的機會公平。

參考文獻

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（責任編輯 陳劍光）