高校學生申訴權研究

申素平，史三軍

（中國人民大學教育學院，北京100872）

·專題·

高校學生申訴權研究

申素平，史三軍

（中國人民大學教育學院，北京100872）

學生申訴權是憲法所確立的申訴權的具體體現(xiàn)，其存在不僅具有充分的法理基礎，而且契合我國的文化傳統(tǒng)和高校學生管理的實踐。通過擴大申訴范圍、細化申訴規(guī)則、健全申訴組織、引入申訴追責以完善申訴運行機制，健全學生權力組織及弘揚權利文化觀念是保障高校學生申訴權的必由之路。

學生申訴權；權利保障；高校學生申訴制度

《中華人民共和國教育法》（簡稱《教育法》，下文中提到的法律，均省略“中華人民共和國”）第四十二條規(guī)定，學生有權對學校給予的處分向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟。《普通高等學校學生管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）①進一步確立了高校學生申訴制度，使其成為高校學生權利救濟的重要形式。現(xiàn)有研究多集中于高校學生申訴制度的完善，少有對制度背后的申訴權進行探討。基于此，本文從申訴權的角度入手，對學生申訴權的性質、必要性以及保障問題進行法理探討，希冀豐富有關研究。

一、學生申訴權的性質

（一）申訴權是憲法所確立的源于人權的基本權利

《憲法》第四十一條規(guī)定，中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。該條規(guī)定確立了申訴權的基本權利地位。自然法理論將人權分為先于國家的人權與基于國家的人權兩類[1]。申訴權的產生源于公權力的不當行使，其應屬基于國家的人權。中國法哲學研究中，有學者從人權的實現(xiàn)和存在形態(tài)這個角度進行區(qū)分，將其分為應有權利、法定權利、實有權利[2]。從中國的法律實踐看，作為實有權利意義上的申訴權，其范圍要小于作為應有權利、法定權利意義上的申訴權。

（二）申訴權是一種救濟性權利

有學者認為，《憲法》第四十一條所規(guī)定的申訴權兼具監(jiān)督權與救濟權兩種內涵[3]；亦有學者認為申訴權僅為一種救濟性權利[4]。我們認為，申訴權應屬救濟權性質的權利。原因在于：從法律規(guī)定看，《憲法》第四十一條規(guī)定的申訴權以國家機關及其工作人員存在違法失職為前提，以“申訴”為主題的地方性法規(guī)、部委規(guī)章、司法解釋以及相關的行業(yè)規(guī)范，也是在救濟權的意義上討論申訴問題。如上文所述的《教育法》第四十二條的規(guī)定；又如《規(guī)定》在確認學生申訴權時也指出：“對學校給予的處理或者處分有異議，向學校、教育行政部門提出申訴；對學校、教職員工侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟。”上述規(guī)定均是在當事人權益受到侵害的前提下賦予其申訴權。當然，從申訴的處理過程看，受理申訴的往往是被申訴者的上級單位，這種處理程序本身即可對被申訴者起到一定的震懾和監(jiān)督作用；但從該項制度本身的定位看，其還是立足于對申訴者的權利救濟。

（三）學生申訴權是一種行政申訴權

所謂公民行政申訴權，是指作為當事人的公民或其利害關系人認為有關組織的職務行為侵犯其合法權益時，依法向法律規(guī)定的行政機關提出撤銷或變更原處理決定、責令限期改正或重新處理、停止侵權、直至賠償損失的請求的權利。[4]學生申訴權是公民行政申訴權的一種，是行政申訴權在高校這一場域的具體體現(xiàn)。行政申訴權主要是相對于訴訟申訴權而言的。二者在定位與性質上有著巨大的差異：首先，在申訴對象上，前者是對行政性權力行使的異議，而后者是對司法權力行使的異議；其次，在處理依據(jù)上，前者既包括法律法規(guī)，亦包括情理、習慣等非正式的社會規(guī)范，而后者依據(jù)的主要是正式的制度性規(guī)范；再次，在救濟方式上，前者不限于撤銷或糾正不當行政行為，更重要的是對申訴人的合理訴求進行救濟，具有協(xié)商性、綜合性、非正式性及平衡性等特點，而后者的救濟方式法律有著較為明確的規(guī)定，受理機關在救濟的方式上并不具有太大的自由度。[5]作為行政權力體系內的自我矯正機制，申訴在很多糾紛的解決上更為靈活、更有效率、更為圓滿。令人遺憾的是，盡管行政申訴在現(xiàn)實生活中已經(jīng)發(fā)揮了巨大作用，但尚未能像行政復議那樣獲得正式的國家立法。

二、學生申訴權的必要性

（一）學生申訴權是落實憲法申訴權的需要

保障基本權利是憲法的核心價值目標。作為一項憲法所確立的源于人權的基本權利，學生申訴權應為高校學生所平等享有。在當前的司法實踐中，《憲法》本身還不可以作為維護公民權利的直接法律依據(jù)，《憲法》所確立的一系列基本權利尚需借助其下位法律得以具體保障。從這個意義上而言，如果我們把《憲法》所確立的權利類型理解為部分應有權利的法律宣示，也就是部分應有權利轉變?yōu)榉ǘ嗬敲催@種帶有宣示意味的法定權利需要通過下位法加以具體規(guī)定后方可進入司法審查的范圍，這樣才能使得憲法所規(guī)定的法定權利有更多的轉變?yōu)榫唧w權利及實有權利的可能。我們當前對法治國家、現(xiàn)代大學制度的追求，在一定程度上可視為擴大相關主體的實有權利范圍、使其逐漸接近應有權利、法定權利的過程。通過相關法律、法規(guī)、規(guī)章加強對學生申訴權的保障，正是落實學生法定權利、擴大學生實有權利、踐行憲法核心價值目標的具體體現(xiàn)。

（二）學生申訴權是學生權利救濟的需要

人類公共生活秩序的維護離不開公共權力，但權力具有侵略擴張的本能，為此，人們設計出了不同的制度框架，如權力分立、行政訴訟、復議、申訴等，以期將權力約束在服務人們福祉的范圍內。同時，對于那些可能或已經(jīng)脫韁的權力行使，需要相應的糾偏與救濟機制，以預防和彌補人們遭受的損害。高教領域也是如此。

20世紀80年代以來，伴隨著中國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過渡，單位制度發(fā)生了劇烈變動，社會聯(lián)結方式從“國家—單位—個人”的社會控制體系向“國家—社區(qū)、社會團體—個人”協(xié)同參與模式轉變[6]。具體到高教領域，以《教育法》《高等教育法》關于學校法人地位的規(guī)定為標志，以大學章程的普遍制訂為形式，高等學校在法律上和形式上獲得了獨立的法人地位。但實際上，公立高校在人、財、物等方面仍舊在很大程度上受控于行政權力，法人地位有待真正落實。在此情形下，國家對高校的控制沒有實質性地減弱，高校亦承擔了部分超越其職責的義務，因而在具體管理中容易逾越法律的授權，干預學生的權利。同時，高校學生普遍缺乏社會閱歷，有著較高的流動性，加之學生自治組織的孱弱，更易遭受公權力的侵害。因此，通過賦予學生申訴權實現(xiàn)對學生權利的救濟不僅是必要的，而且非常迫切。

（三）學生申訴權契合我國文化傳統(tǒng)和高校學生管理的實踐

學生申訴權不同于訴訟權，其存在更為契合我國的文化傳統(tǒng)和高校學生管理的實踐。在中國傳統(tǒng)文化的語境中，學生在老師面前不是一個獨立的主體。實踐中，每有學生在校受到處分或者人身傷害，即便學校并無過錯，學生父母仍能理直氣壯地纏訟鬧訪。其理由主要在于，學生表現(xiàn)不佳有學校管束不力、教導無方的原因，正所謂“教不嚴，師之過”。此等觀念有其深刻的文化背景。從構詞上看，“師父”一詞置老師與父親于同等的地位，至今民間仍有“一日為師，終身為父”之說。而在古時中國，父權是與君權、夫權并列的至高無上的權力，為人父者一度甚至有對子女生殺予奪之權。為人師者既然有堪比人父的權力與權威，自然要承擔相應的義務，學生的是非榮辱老師均脫不了干系。數(shù)千年的文化浸淫已將傳統(tǒng)的師生之道浸入中國人的骨髓，舶自西方的現(xiàn)代法治理念恐難徹底蕩滌之。

在家長面前，學生也難稱得上具有獨立的地位。在家長看來，高校有義務將學生的平時表現(xiàn)及時告知，以便其能及時采取措施教育學生，實現(xiàn)家校共育。盡管高校學生絕大多數(shù)都已經(jīng)是法律意義上的完全民事行為能力人，家長的知情權和相關要求權并沒有法律依據(jù)，但一旦學生的權利受到校方的限制，家長仍能底氣十足地與學校交涉。這是因為在很多家長看來，學生尚不是一個具有獨立人格的主體，作為家長仍享有事實上的知情權及相關權利。受到這些觀念的影響，高校在辦學實踐中往往要對家長的訴求給予一定的呼應。在處理一些涉及學生重要權利如受教育權、人身權的事務時，多將家長知情、參與乃至同意作為必需的一環(huán)。在諸多日常學生事務的處理中，如辦理助學貸款、學生校外住宿等，也要求必須有家長的同意或參與。

不僅如此，在社會上甚或在一些國家機關面前，也存在忽視學生獨立主體地位的情形。實踐中，每有涉及高校學生的違法案件，只要事不嚴重，一些公安機關傾向于選擇大事化小、小事化了，最終讓高校自行處理。《最高人民法院關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》第一百六十一條第二款亦規(guī)定，行為人致人損害時年滿十八周歲的，應當由本人承擔民事責任；沒有經(jīng)濟收入的，由撫養(yǎng)人墊付，墊付有困難的，也可以判決或者調解延期給付。

既然在傳統(tǒng)的文化語境和現(xiàn)實的生活實踐中學生沒有被作為一個真正具有獨立人格的法律主體，自然也難以充分享有相應的權利。因此在日常高校管理中，校方自行打開宿舍房間檢查衛(wèi)生、沒收危險物品，或者將學生的成績單郵寄給家長的情況并不罕見。雖然我們很難將這些行為一概定性為高校權力的擴張或者濫用，高校自身亦未必愿意為之，但是若用現(xiàn)代法治話語體系去度量校方扮演的家長角色時，我們很容易發(fā)現(xiàn)其已經(jīng)逾越了法律的界限。在此背景下，一味套用現(xiàn)代法治話語，單純強調訴訟意識，未必能換來我們期待的善治，而通過申訴機制，將法理與情理糅合，靈活解決爭議，更能契合高校管理的現(xiàn)實。

三、學生申訴權的保障

如前文所述，作為一種重要基本權利，學生申訴權的保障既有充分的法理基礎，也有迫切的現(xiàn)實需求。但實踐中，學生遇到權利侵害之情形，往往并不尋求申訴救濟，而是訴諸信訪這一非正式的救濟渠道。紀檢監(jiān)察、信訪②等渠道在事實上受理了大部分的本應屬于學生申訴的案件，導致學生申訴權的落空。以某駐京高校為例，該校自2011年至2015年期間，信訪與監(jiān)察部門受理的具有申訴性質的信訪案件年均20余件，但在此期間未舉行過一次申訴會議。這其中的緣由非常復雜，既有學生申訴制度自身的原因，又有制度之外以及權利文化觀念的影響。從學生申訴權保障的視角看，當前應主要從完善學生申訴機制、健全學生權力組織、弘揚權利文化觀念等方面促進高校學生申訴權的實現(xiàn)。

（一）完善學生申訴機制

首先要明確申訴范圍。《規(guī)定》的最新修訂內容從形式上擴大了學生申訴的范圍，但相關概念有待進一步明確。原《規(guī)定》第五條規(guī)定：“學生對學校給予的處分或者處理有異議，向學校、教育行政部門提出申訴；對學校、教職員工侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟。”此處表明學生對學校的“處分與處理”有異議，可以提起申訴，但第六十條在規(guī)定學生申訴處理委員會的受理范圍時，卻限定為“取消入學資格、退學處理或者違規(guī)、違紀處分的申訴”，將學生申訴范圍限定在涉及學生身份變化的處理和處分。《規(guī)定》修訂后在關于學生申訴范圍與申訴委員會的受理范圍上實現(xiàn)了統(tǒng)一，均為“學校的處理或者處分”，并將“處理”置于“處分”之前。這意味著學生申訴的范圍擴大，但“處理”的具體內涵還有待進一步明確。我們認為，學生申訴作為高校內部的自我糾偏機制，沒有必要對其受理范圍作出限制。換言之，只要學生認為學校的懲處決定、管理措施或者其他決議有違法或不當之處，且可能致其權益受損的，學生均有權提起申訴。這既符合《教育法》第四十二條的立法本意，能夠充分保障學生的申訴權，也有利于學生申訴制度的有效利用。不過在擴大申訴范圍之后，有必要進一步區(qū)分學術爭議和非學術爭議，并建立相應的爭議處理規(guī)則。

其次要細化申訴規(guī)則。申訴的受理者行使的是一種裁判權，裁判權的有效行使需要必要的儀式、規(guī)則，以建立并維護裁判者的責任感、榮譽感，增強申訴人的信任感。從對申訴處理過程的觀察看，我們認為有必要借鑒仲裁、訴訟的某些庭審規(guī)則，以增強申訴裁判的公信力。具體應從以下兩方面改進校內申訴評議會議規(guī)則：首先，在座位的安排上，要將評議人與申訴人、被申訴人相區(qū)分，尤其是與被申訴人相區(qū)分。實踐中，申訴會議舉行時，參與人往往依據(jù)其職位高低依次落座，而其中的被申訴人往往是校內重要部門的負責人，其座位往往尊于大部分的申訴評議者，這種潛在的地位壓力不僅會對評議者構成干擾，亦會讓申訴人質疑申訴的公正性，最終有損申訴機制的公信力。其次，在評議的流程上，亦要有明確具體的規(guī)則，如控辯流程要清晰，會議記錄應詳細等。這些內容對被申訴人的權利保障十分必要，可以避免使申訴裁判淪為對申訴人的會審。

第三要健全申訴組織。根據(jù)《規(guī)定》的最新修訂內容，學生申訴處理委員會應當由學校相關負責人、職能部門負責人、教師代表、學生代表、負責法律事務的相關機構負責人等組成；有條件的學校，可以聘請校外法律、教育等方面專家參加。在申訴委員會的人員組成上，《規(guī)定》在修訂稿中強調法律專業(yè)人士的作用，這是一個重要的進步，但如何完善學生申訴處理委員會的構成，以提高其獨立性與決策科學性，依然是沒有完全解決的突出問題。除學界已有的建議外③，申訴委員會的完善還應注意以下兩點：

一方面，要盡量減少校內行政管理人員的比例，尤其是有行政領導職務的人員比例。目前，作出對學生不利決定的校內主體主要為行政管理部門，在校內多元利益群體中，其他校內行政部門與作出處理決定的部門處于同一個文化場域之中，彼此間有著紛繁復雜的利益關聯(lián)，為提高相關人員的中立性、客觀性，有必要限制校內管理人員在學生申訴委員會中的比例。

另一方面，應考慮吸收德高望重的退休人員參加。如前文所述，申訴的處理有著較大的靈活性，其不僅僅依據(jù)法律法規(guī)及校內制度等正式規(guī)定，還揉進情理、道德等諸多柔性規(guī)則，在對后者的把握上，退休人員往往有著更大的優(yōu)勢：首先，處理申訴需要綜合考慮各方的利益訴求，退休人員有豐富的校內工作經(jīng)歷，容易把握其中的分寸；其次，退休人員已經(jīng)不在工作場域之中，較少受到人際關系的拘束，有著更高的獨立性；再次，很多退休人員時間精力都很充足，有意愿參與其中，并且申訴過程中與學生的思想溝通以及與行政部門的協(xié)調往往更為有效。因此，在申訴委員會的構成上，在增加法律人士的基礎上，還要注意發(fā)揮退休人員的作用。這樣更契合中國的文化背景，亦更有利于實現(xiàn)案結事了人和。

第四要引入申訴追責。學生權利的被漠視，不能僅歸咎于制度的缺位，更有制度的阻塞——已有的制度在實踐中難以得到真正的落實。校內職能部門授權的模糊性及職責的交叉性等為其推諉敷衍創(chuàng)造了條件，而校內干部人事評價體系缺乏學生群體的參與亦加重了這一情形。高校學生申訴制度中，被申訴人與申訴的裁決者是“鐵打的營盤”，彼此要長時間地相處，若無有效的追責機制，面對與自己并無利益關聯(lián)的學生，裁決者是否有動力去為“流水的兵”——學生伸張正義，就是一個值得考慮的問題。因此有必要引入申訴追責，一方面，對于那些確有瑕疵的被申訴者，應有必要的懲戒，在職稱評定、人事任免、績效考核等方面要有所體現(xiàn)；另一方面，對于那些負有受理申訴職責的部門和個人，若有不履行或怠于履行職責的，亦要進行追責。

（二）健全學生權力組織

大學治理結構是現(xiàn)代大學制度的基石，是推動和完善高校依法自主辦學的重要配套工程，其實質是建構能夠應對“沖突和多元利益”需要的決策權結構。[7]目前的大學治理中，校內的利益相關主體至少包括教師、管理人員及學生。不同利益相關主體目前大多有著自己的利益表達渠道——如教職工代表大會、學術委員會等，盡管其運行現(xiàn)狀距離預期可能還有距離；但就學生群體而言，其利益表達機制還嚴重欠缺，學生尚未對學校的有關管理決策形成有效的壓力機制。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》指出，完善中國特色現(xiàn)代大學治理結構，需要加強教職工代表大會、學生代表大會建設，發(fā)揮群眾團體的作用。目前，關于高校學生代表大會（以下簡稱“學代會”）的定位與設計還缺乏應有的重視。就保障包括申訴權在內的學生權利而言，學生代表大會不僅必要而且必需。其意義至少體現(xiàn)在以下兩個方面：

一方面，有助于從源頭上保障學生申訴權。在校內有關學生權益的制度建設方面，要將學代會的參與和同意作為必須環(huán)節(jié)。這樣有助于在制度設計之初便在其中明示學生的申訴權，對學生形成一個明確的權利提示，對管理部門則是一個權力警示。

另一方面，對校內管理形成壓力，使其謹慎用權。在校內有關學生權益的制度施行中，應賦予學生質詢權。其質詢權既包括對普遍性問題的質疑，亦包括學生個體的申訴，有關部門必須限時回復，且學代會若有異議可要求學校最高決策機構予以復議。在一定程度上，學代會的質詢權可以視為學生申訴權的集中行使。比之于申訴，質詢的方式更易得到重視。

為達至上述目的，需要在國家層面上加強學代會的立法。可借鑒《學校教職工代表大會規(guī)定》（教育部第32號令）的形式，以教育部命令的方式發(fā)布“高等學校學生代表大會規(guī)定”，在其中明確學代會的職權、組織規(guī)則與工作機制等，賦予學生申訴權更強有力的外部保障。

（三）弘揚權利文化觀念

毋庸諱言，我國傳統(tǒng)文化中人權保障觀念的薄弱是學生申訴權得不到保障的重要原因。為此，有必要充分弘揚權利文化觀念，努力促進權利文化觀念的養(yǎng)成——這比制度的設計更為艱難、更為重要。

弘揚權利文化觀念在高校與學生身上分別有不同的體現(xiàn)與要求。就學生而言，要加強自身的公民意識培養(yǎng)。公民意識是法治的內生性信仰，具體包括護法精神、權利主張精神、義務的自覺履行精神[8]。為此，學生需要摒棄傳統(tǒng)的厭訟觀念，將申訴視為維護自身權益、促進學校法治的正義之舉，而非制造事端。就高校而言，在日常管理中，應秉承權利本位的價值理念，尊重權利，敬畏權利，在面對學生申訴時，應依法認真對待，不以其他非正式的手段和方式去干擾學生申訴權的行使。高校應將校內的申訴渠道、方式予以充分的明示，不僅方便學生行使權利，也在宣傳一種權利本位的價值理念，涵養(yǎng)法治秩序的文化氛圍。這種價值理念與文化氛圍的養(yǎng)成對于我們實現(xiàn)法治國家、法治校園是至為關鍵的。

注釋

①2005年制定的《普通高等學校學生管理規(guī)定》正在修訂。教育部于2015年底公布了《普通高等學校學生管理規(guī)定》的修訂對照表，向各地教育行政部門以及部屬高校征求意見。修訂后的《普通高等學校學生管理規(guī)定》將于2017年初正式頒布。

②實踐中，信訪通常包括兩種形式：一種是以書信的方式向受理機關反映問題；一種是到信訪辦公室或其他有信訪接待任務的領導處反映問題（《教育信訪條例》規(guī)定，設區(qū)的市級、縣級人民政府及其工作部門，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應當建立行政機關負責人信訪接待日制度。目前國內高校也大多參照此規(guī)定建立了學校領導接待日制度）。

③具體可參見：尹力，黃傳慧.高校學生申訴制度存在的問題與解決對策[J].高教探索，2006（3）；湛中樂.高等學校大學生校內申訴制度研究(下)[J].江蘇行政學院學報，2007（6）；尹曉敏.論高校學生申訴制度功能的失落與復歸[J].高等教育研究，2009（3）。

[1]徐顯明.人權的體系與分類[J].中國社會科學，2000（6）.

[2]李步云.論人權的三種形態(tài)[J].法學研究，1991（4）.

[3]陳久奎，阮李全.學生申訴權研究[J].教育研究，2007（6）.

[4]茅銘晨.論憲法申訴權的落實和發(fā)展[J].現(xiàn)代法學，2002（12）.

[5]范愉.申訴機制的救濟功能與信訪制度改革[J].中國法學，2014（4）.

[6]田毅鵬，呂方.單位社會的終結及其社會風險[J].吉林大學社會科學學報，2009（6）.

[7]龔怡祖.大學治理結構:現(xiàn)代大學制度的基石[J].教育研究，2009（6）.

[8]馬長山.公民意識：中國法治進程的內驅力[J].法學研究，1996，18（6）.

Research on Student's Right to Appeal in Higher Education Institutions

SHEN Su-ping,SHISan-jun
（School of Education,Renmin University of China,Beijing 100872,China）

Student's right to appeal is a specific form of right to appeal provided by the Constitution.Its existence is not only based on a solid legal rationale,but also more adapted to Chinese cultural tradition and studentmanagement practices in higher education institutions.To guarantee student's right to appeal in higher education institutions,it is imperative to improve student's appeal system by scope expansion,regulation refinement,organizational enhancement and the introduction of accountability,to develop student organizations, and tonurture a culture of rights.

Student's Right to Appeal;Guarantee of Right;Student's Appeal System

2017-01-09

中國人民大學科學研究基金（中央高校基本科研業(yè)務費專項資金資助）項目“高等教育法制的國際比較與最新發(fā)展”（10XNJ068）

申素平，河南濮陽人，中國人民大學教育學院教授，副書記兼副院長，教育學博士，從事教育法律與政策研究；史三軍，江蘇宿遷人，中國人民大學教育學院博士研究生，北京信息科技大學講師，法學碩士，主要從事教育法律與政策研究。