新生代農(nóng)民工社會保障的困境與出路

徐星培　劉進軍

摘要：隨著我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險合并，新生代農(nóng)民工養(yǎng)老問題雖得到改善，但是住房、子女教育、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、職業(yè)發(fā)展以及合并后的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)等問題依然存在，阻礙其社會保障權(quán)益的實現(xiàn)。構(gòu)建和完善農(nóng)民工社會保障體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要改革戶籍制度、多方面解決新生代農(nóng)民工住房問題、廣覆蓋工傷保險、建立農(nóng)民工失業(yè)保險制度、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保險、適時對接醫(yī)療保險，逐步實施以此解決農(nóng)民工社會保障的困境。

關(guān)鍵詞：新生代農(nóng)民工；社會保障；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

“農(nóng)民工”作為我國傳統(tǒng)戶籍制度的產(chǎn)物，伴隨城市化進程加快農(nóng)民工已經(jīng)成為我國經(jīng)濟發(fā)展中的新力量。隨著新時期到來這一群體在年齡構(gòu)成、規(guī)模總量方面已經(jīng)發(fā)生變化，占半數(shù)的新生代農(nóng)民工成為這批勞動大軍的主力。社會保障作為國民的基本保障系統(tǒng)，具有全社會的覆蓋性和公共產(chǎn)品的特征，但是當(dāng)前新生代農(nóng)民工在城市應(yīng)享有的社保權(quán)益嚴(yán)重缺失。為了更好推動城鄉(xiāng)平衡發(fā)展、加快城鄉(xiāng)融合建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度，解決農(nóng)民工群體的社會保障問題刻不容緩。

一、新生代農(nóng)民工的群體特征

“新生代農(nóng)民工”是指出生于20世紀(jì)80年代以后，年齡在16歲以上，在異地以非農(nóng)就業(yè)為主的農(nóng)業(yè)戶籍人口。國家統(tǒng)計局公布的《2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測報告》顯示，2013年全國農(nóng)民工總數(shù)26894萬人，其中1980年及以后出生的新生代農(nóng)民工12528萬人，占農(nóng)民工總數(shù)的46.6%。這批處于社會轉(zhuǎn)型和社會變革中的群體，在社會需求等方面產(chǎn)生變化，表現(xiàn)出不同的群體特征。

（一）身份認同感處于兩難境地

新生代農(nóng)民工脫離農(nóng)村，遠離城市，在城市中他們的身份是工人，但又有農(nóng)民的雙重身份。新生代農(nóng)民工群體的農(nóng)村情節(jié)淡薄，大多數(shù)人更愿意留在城市，卻又很難真正融入城市，成為城市邊緣人。另一方面進入城市工作和生活與農(nóng)村脫離太多，又很難融入農(nóng)村。這種“農(nóng)民”和“工人”、“農(nóng)村人”和“城市居住者”的雙重身份，使新生代農(nóng)民工難以平等的享受工業(yè)化和城市化的成果可持續(xù)發(fā)展能力減低，生活成本增加，甚至合法權(quán)益得不到可靠的保障。

（二）生活方式豐富化

新生代農(nóng)民工的打工動機不僅僅是提高自己的收入，還有鍛煉、提升自己，體驗生活等原因。相對于老一代來講，打工只是為了補貼家計，而年輕人更多是出來找一份事業(yè)改變自己的命運，追求一種全新的生活方式，因此呈現(xiàn)一種豐富化方式。無論是物質(zhì)生活還是精神生活，他們的社會方式不斷地再像城里人靠攏。和老一代相比他們對自由和物質(zhì)有更多的向往，渴望真正融入社會，成為真正的市民。

（三）社會保障需求更為強烈

新生代農(nóng)民工受教育程度高，文化水平高，權(quán)利意識增強，追求個人的發(fā)展，努力維護自己的合法權(quán)益及待遇的公平。其了解參保的重要性，因此對社保的需求較之于老一代農(nóng)民工也就越大。

二、新生代農(nóng)民工社會保障困境

（一）住房問題

新生代農(nóng)民工在城市扎根的愿望很強烈，但是又面臨許多現(xiàn)實的瓶頸。第一，人均住房面積有限，居住條件差，大多數(shù)農(nóng)民工居住在用工單位提供的集體宿舍，陰冷潮濕，加大了患病的風(fēng)險；第二，收入低，房價高，購房愿望可望而不可及。戶籍制度的限制以及住房制度設(shè)計的缺陷成為農(nóng)民工購房愿望的藩籬，城鎮(zhèn)住房體系并沒有將農(nóng)民工納入在內(nèi)。雖然有一些地方政府正在嘗試將農(nóng)民工群體納入保障性住房之內(nèi)，但在實際操作卻差強人意，往往被排斥在保障性住房之外；第三，居住地交通不便，社會治安差，存在安全隱患。對于已婚的新生代農(nóng)民工他們大多和子女住在一起，更愿意給孩子營造良好的學(xué)習(xí)環(huán)境和生活環(huán)境，但是受到收入條件限制，長期居住在設(shè)施簡陋，人員復(fù)雜的出租屋內(nèi)，遠離交通便利的地方，生活極度不便，也缺乏安全。

（二）戶籍制度限制農(nóng)民工子女的教育

戶籍制度阻礙城鄉(xiāng)交流和公民平等權(quán)的實現(xiàn)，也是農(nóng)民工實現(xiàn)基本社會保障權(quán)益的障礙。農(nóng)民工子女因為父母沒有本地的戶口而被公立學(xué)校拒之門外，而農(nóng)民工子女學(xué)校教育水平也是良莠不齊。國家制定教育政策應(yīng)該注重公平性原則，公共教育資源應(yīng)該向弱勢群體傾斜。雖然北京、武漢、上海、天津等城市，針對農(nóng)民工子女入學(xué)出臺了相關(guān)的政策，也有一些城市大幅度的降低了隨遷子女的借宿費，但由于各個省在義務(wù)教育的整體規(guī)劃上，仍然以戶籍人口為基礎(chǔ)，所以流動兒童也就被劃分在在整體規(guī)劃之外。農(nóng)民工及其子女遷移到了城市，但是子女本應(yīng)該享受的由政府承擔(dān)的教育經(jīng)費卻沒有隨之轉(zhuǎn)移，他們依然要繳納高額的借讀費，子女教育問題亟待解決。

（三）社會保險等的基本公共需求難以滿足

由于新生代農(nóng)民工工作不穩(wěn)定且流動性大，一方面企業(yè)為農(nóng)民工購買社會保險的意愿較低，為了盈利而逃避繳納社會保險費，農(nóng)民工是弱勢群體，若強制要求企業(yè)為其繳納，很容易丟掉工作機會；另一方面社會保障的覆蓋面不夠廣泛，現(xiàn)行的社會保障費率較高，對農(nóng)民工來說負擔(dān)過重，很容易使其放棄額外支出社會保險費。對用人單位來說五項社保費率加起來接近職工工資的30%，這樣的繳費比例對一些中小微企業(yè)來說負擔(dān)過重，企業(yè)不愿參保，農(nóng)民工的社會保險權(quán)益也就無法有效實現(xiàn)。

（四）職業(yè)選擇迷茫，學(xué)習(xí)培訓(xùn)的需求難以有效實現(xiàn)

新生代農(nóng)民工大多對未來職業(yè)選擇迷茫，職業(yè)期望較高，職業(yè)規(guī)劃盲目化，缺少對自己興趣、性格、能力、優(yōu)勢等個人特質(zhì)的詳盡思考，對社會有利政策的敏感度低，沒有真正了解社會需求過分注重眼前的經(jīng)濟利益，未能從職業(yè)發(fā)展的角度分析崗位的選擇。隨著市場競爭日益激烈化，新生代農(nóng)民工對專業(yè)技能知識、法律知識、文化知識等方面培訓(xùn)的意愿很強烈，但是由于工資較低，實際投入學(xué)習(xí)培訓(xùn)的就少之又少。政府、勞動部門和正規(guī)用人單位都不能正常提供技能培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)，這些都成為阻礙他們實現(xiàn)職業(yè)夢想的因素。

三、新生代農(nóng)民工社會保障的出路

（一）多方面解決新生代農(nóng)民工住房問題

第一，適度調(diào)整最低工資標(biāo)準(zhǔn)，提高他們的基本收入，為農(nóng)民工改善住房提供經(jīng)濟支持；第二，拓寬住房服務(wù)渠道，建設(shè)專門面向農(nóng)民工的廉租房，給予補貼優(yōu)惠，農(nóng)民工較多的企業(yè)建設(shè)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的職工宿舍，政府還可以鼓勵社會將空閑的房屋進行改造低于市場價出租給他們；第三，政府可以實施租房補貼，或是給予第一次購房的農(nóng)民工一次性補貼，已經(jīng)貸款利息稅收減免等，從理論上可以在一定程度上解決他們的住房問題。

（二）改革戶籍制度，實現(xiàn)教育公平

首先，改革城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，從制度上保證農(nóng)民工和城市居民身份地位上的平等；其次，解決法規(guī)和政策實施之間的矛盾，各地方政府為解決農(nóng)民工隨遷子女“入學(xué)難”、“考學(xué)難”的問題出臺相關(guān)意見，農(nóng)民工流入地的政府應(yīng)該規(guī)范農(nóng)民工子女接收學(xué)校義務(wù)教育的收費標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟發(fā)展水平高的城市減免一部分外來務(wù)工子女的借讀費用，經(jīng)濟發(fā)展水平低的城市降低借讀費用，做到收費基本上與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁；再次，政府加大公辦學(xué)校的投資力度，放寬農(nóng)民工子女的入學(xué)限制；最后，加快農(nóng)民工子女學(xué)校的建設(shè)，提高農(nóng)民工子女學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量，合理配置教育資源，促進教育資源統(tǒng)籌。

（三）完善社會保障制度解決農(nóng)民工社會保障的后顧之憂

第一，廣覆蓋工傷保險。從投資的角度講，風(fēng)險越高收益越大，勞動力市場也不例外，農(nóng)民工收入越高的工作，遭受工傷傷害的風(fēng)險越大，工傷事件頻發(fā)，所以工傷保險是農(nóng)民工的首要保險。政府要發(fā)揮主動性責(zé)令用人單位強制為農(nóng)民工參加工傷保險，監(jiān)督其為農(nóng)民工繳納工傷保險費用，動用“連帶責(zé)任”手段迫使用工單位不得不重視農(nóng)民工參加工傷保險，保障農(nóng)民工及其家屬在發(fā)生工傷事故后得到合法的賠償。

第二，建立農(nóng)民工失業(yè)保險制度。由于缺乏相應(yīng)的法律保障，農(nóng)民工失業(yè)保險工作難以堅持強制性原則，現(xiàn)行的失業(yè)保險制度配套措施不完善，加上農(nóng)民工參加失業(yè)保險的積極性和主動性不夠，農(nóng)民工并沒有從根本上享受到實際的福利。因此政府盡快出臺有關(guān)農(nóng)民工失業(yè)保險方面的法律，也可以借鑒河南省的經(jīng)驗，為農(nóng)民工免費發(fā)放“失業(yè)就業(yè)證”建立統(tǒng)一的社保體系。

第三，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保險。我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元醫(yī)療保障制度差距明顯，兩種醫(yī)保之間不統(tǒng)一、不銜接、不協(xié)調(diào)等問題也影響到社會保障的公平性。農(nóng)民工可能因為制度銜接困難而重復(fù)參保，這也給參保人員帶來較重的經(jīng)濟負擔(dān)。而新農(nóng)保由于保障水平較低，遠遠不能滿足他們的大病需求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)保也成為大勢所趨。很多地方已經(jīng)開始試點，為全國醫(yī)保統(tǒng)籌提供寶貴的經(jīng)驗 ，一個更加公平，覆蓋全面的城鄉(xiāng)醫(yī)療不僅十分必要，而且也是切實可行的。

第四，適時對接養(yǎng)老保險。各地區(qū)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險基本養(yǎng)老金各不相同，各地區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金缺乏統(tǒng)一的規(guī)范指導(dǎo)給付水平碎片化，這種時差、發(fā)展的不同步，是兩種制度時差，發(fā)展不同步也加劇了地區(qū)發(fā)展的不平衡，政府因盡快做好制度上的銜接工作。同時利用新聞媒體等力量定期進行社會保險知識宣傳，提高農(nóng)民工群體的參保積極性。

（四）促進農(nóng)民工的職業(yè)發(fā)展，提升其城市就業(yè)能力和收入水平

促進新生的農(nóng)民工職業(yè)發(fā)展必須為其提供培訓(xùn)、學(xué)習(xí)和進修的機會，再提高他們文化水平的同時注重技術(shù)技能，以促進農(nóng)民工獲得更好的職業(yè)發(fā)展前景和空間。第一，要進一步加大政府的投入，統(tǒng)一政府資金的來源渠道和管理體制，不斷提高國家和地方政府農(nóng)民工培訓(xùn)需求的財政投入水平。建立健全培訓(xùn)質(zhì)量管理制度、崗位職責(zé)制度和培訓(xùn)效果評價制度；第二，強化法律約束作用，強化企業(yè)培訓(xùn)機制；第三，對于不同年齡層次、文化程度和不同需求的農(nóng)民工進行分類培訓(xùn)引導(dǎo)，尤其是新生代農(nóng)民工對其要以企業(yè)培訓(xùn)為重點開展與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營相關(guān)的培訓(xùn)及職業(yè)規(guī)劃培訓(xùn)，提高他們的技能水平。另外，對于有創(chuàng)業(yè)意愿的農(nóng)民工，政府方面可以給予資金方面的支持和市場營銷知識方面的培訓(xùn)。

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（作者單位：徐星培， 甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)；劉進軍，中國社會科學(xué)院科研局）