地方政府融資模式現狀調研與分析

翁旻+于瑞+董競+游曉蘇+魏晶晶

【摘要】為了規范地方政府融資防范風險，國家于2014年頒布新《預算法》，國務院也通過了《國務院關于加強地方政府性債務的意見》，要求進一步加強地方政府融資模式的管理。2015年的統計數據顯示目前地方政府融資依然存在難以滿足地方發展需求的現狀，本文從政府融資角度出發，研究目前融資模式的現狀，存在的問題及原因，探討融資模式的轉型。

【關鍵詞】政府融資；融資模式；模式轉型

隨著經濟的發展，我國越來越多的地區開始城鎮化建設和基礎設施的建設，建設資金的需求量越來越大，地方債務債務迅速膨脹，對地方政府甚至中央財政都產生較大影響。在我國，地方政府是沒有融資權的，只能通過融資平臺籌資，融資模式比較單一。從2010年以后，由于風險等因素，各大金融機構紛紛收緊對融資平臺的貸款力度，財政金融風險逐漸加大。在這種情況下，政府的融資平臺就必須進行融資模式的變革，摸索出新的融資渠道。

目前傳統的各國地方政府融資方式主要包括：（1）直接融資，主要以地方政府為融資主體而獲得的用于城市基礎設施建設的資金；（2）間接融資，主要通過銀行、保險公司和投資公司等中介機構獲得的用于城市基礎設施建設和改造的資金，目前來說很多地方政府采取這種方式進行大規模融資；（3）項目融資，主要是指利用政府的各種特定資源，采用各種市場手段獲得的用于城市基礎設施建設和改造的資金，從而達到政府特定目的；（4）非項目融資，主要運用資產作為手段吸引社會各類資金。目前各國地方政府的融資模式大概可以分為兩類：銀行貸款和發行債券。目前西歐等國家比較流行銀行貸款，貸款這種融資模式比較流行的地區是美國和加拿大，德國和日本是將這兩種方式進行綜合融合的較好的國家。對比我國目前而言，我國《預算法》等其他相關法規中都明確表示，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行政府債券，不能直接向商業銀行貸款，同時不允許地方政府為貸款提供擔保，因此中國地方政府主要通過地方政府融資平臺進行融資。從2008年開始，各地方政府的融資平臺如雨后春筍般紛紛冒出，呈現井噴狀態，雖然數量上很多，但是其中很大一部分是縣區級的平臺設立。這種平臺主要依靠土地收入償債，平臺的平均資產負債率超過60%，平均利潤率不到2%，這種平臺的財務風險和金融風險都很大，產生這種結果的原因有很多，主要包括以下幾種：

首先，2008年受中央“四萬億”投資計劃的刺激，融資平臺公司數量大增，包括省級平臺和市縣級平臺都大量出現。省級平臺主要依靠稅收和收益償還債務，市縣級平臺主要依靠土地收益償還賬務。由于土地出讓存在較強的不確定性，同時受國家宏觀調控政策的影響較大，一旦到期無法償還債務，對地方甚至國家財政都會產生較嚴重的影響。

其次，融資款項主要用于城市建設，農田水利，交通運輸等大型固定資產投資，投資回收期一般較長，有的可以長達20-30年期限，基本都屬于長期貸款。由于缺乏相應的管理機制及短期償債壓力，融資平臺的現金流管理混亂等原因，造成融資平臺融資償債能力受到巨大影響，還款風險較大。

最后，地方政府融資平臺缺少必要的抵押或擔保，而銀行對借款平臺的放款標準多以政府的隱形擔保為準，忽視了平臺自身的財務數據。同時金融監管當局也因為法律條款的不完善，管理上的真空問題等忽視平臺自身的信息披露和監管，使得平臺上的公司獲得貸款后如何使用資金這部分監管成為空白，資金風險控制不嚴，造成公司管理不善，資金流失甚至給平臺公司造成虧損。

由于平臺公司出現的困境，導致地方政府債務問題突出，2012年國務院出臺文件要求建立土地儲備機構名錄，嚴格控制土地儲備規模和融資規模，要求融資款項專款專用，進行封閉式管理。2014年國務院再次發文，要求建立規范的地方政府舉債機制，完善相關制度，妥善處理存量債務和已經在建工程的后續融資問題。這一系列文件的出臺，確實降低了地方平臺的融資債務風險，但是也在無形中加大了政府平臺融資的難度。

國家出臺各種文件，主要目的就是為了加強政府預算，增加財政透明度，降低融資風險。而地方政府平臺目前面臨很多困境，要去尋求新的突破，有些平臺嘗試采用目前國際上新的融資方式。現在國際上采用的融資方式主要有BT，BOT，BOOT，BOO，TOT等方式。我國政府結合國際情況和我們國家的特色，研究鼓勵政府與社會資本合作（PPP）的方式來投資，計劃逐漸剝離傳統融資平臺，呈現地方政府融資的新格局。

從國家層面看，2014年是PPP模式（即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式，該模式鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設）的開局之年，發改委于2014年2月啟動PPP立法工作，5月成立領導小組，10月明確PPP基本合作模式，從理論和實踐上支撐PPP。地方政府PPP融資模式到底有什么優勢，能給政府平臺解決什么樣的問題，主要體現在以下幾個方面。

首先，能夠緩解地方政府的融資壓力。地方政府主要依靠土地收入償還債務，很多地方政府已經進入償債周期，而PPP融資成為另一個有效的籌資方式，大大緩解地方政府的債務壓力，幫助城鎮建設。

其次，有利于提升融資質量和收益。目前很多產業處于產能過剩階段，庫存較多，經濟壓力大，大量民間資金苦于找不到合適投資渠道，而PPP模式以財政資金撬動社會資金，帶動社會投資，幫助政府完成項目建設的同時，還能帶來有效的經濟收益。

第三，有利益政府角色的轉型。PPP模式能最大限度的幫助政府退出經濟利益的環節，發揮其領導和比較的職能，從戰略角度出發，提升服務和資本的管理效率，彌補政府和市場“失靈”的問題。

最后，有利于成本費用的節約。社會資本具有追逐理論的逐利性，只有當有利可圖的時候，社會資本才會進入，因此，降低成本自然成為PPP模式中重要的組成部分，成本越低，利潤才有可能越高。有社會資金的加入和監督，能夠幫助政府平臺提高效率，控制成本。有研究表明，與傳統的融資模式相比，PPP模式能降低15%左右的成本費用，同時能保證工程質量和完工日期。

很多地方政府平臺已經開始或者正在準備開始PPP模式。已經先后有超過34個省區地方政府推出超1.6萬億的PPP項目。以江蘇省淮安市為例，淮安市目前也正在積極進行PPP模式的建立，有12個項目已經確定為2016年度省級PPP試點項目，項目總投資達216.26億元，吸收社會資本51億元。目前淮安市列入試點的12個項目均進展迅速，“淮安新城高級中學”項目已經落地，“控源截污”、“備用水源”等項目已經在省政府采購中心發布招標公告，“淮安養老產業園”、“老子山溫泉小鎮”等項目已完成方案編制。

雖然PPP項目如火如荼的開展，但是PPP模式本身也存在一定的缺點。首先，PPP模式自身就存在一定的缺陷。主要是耗時過長，牽扯的單位太多，運行機制復雜，決策效率比較低。另外由于項目的特殊性，PPP項目的投資回報期一般較長，難以滿足社會資本收益的要求，PPP模式也并非所有的項目都適用。其次，PPP模式屬于創新嘗試，相關法律法規沒有對這部分的定義和規范，在執行過程中，缺乏相關監管和管理的依據。同時由于PPP項目大部分涉及多頭管理，部門之間相互扯皮也時有發生，也給監管帶來很大難度。第三，社會對PPP模式接受度不高。社會資本對PPP模式中的很多不確定性因素持懷疑態度，政企合作在很多地方都存在文化整合難度，PPP模式也不例外，社會資金更傾向于能夠完全整合的項目。另外PPP項目傾向于社會公共服務性質，社會資本難以獲得較高的利潤，因此社會資本的參與度不高。基于以上存在的問題，PPP模式在現階段政府平臺中仍然存在可以改進的空間。地方政府在選擇融資路徑時，需要注意以下幾個方面。

第一，政府加強引導，不能所有的項目都采用相同的模式，不同的情況需要不同的分析，也不能一擁而上把PPP模式作為政府平臺的“萬金油”，仍然有一些項目可能不適用PPP模式，也需要加強債務或其他融資平臺的建設。第二，政府要轉變職能，發揮指導領導作用，加強和企業社會資本的對接作用，強調契約精神。在PPP項目的生命周期內，政府應堅持平等原則，積極履行合同中的政府職能，而不是以管理者的角色獲取強勢地位。第三，政府需要采取措施，激發社會資本參加PPP項目的積極性，同時要制定相關法律法規，讓社會資本參與PPP項目做到有法可依，利用法律限制和規范政府行為。

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作者簡介：

翁旻（1982.06-），女，漢族，江蘇淮安人，碩士，研究方向：財務管理。