農村留守兒童教育問題中政府承擔責任的現狀分析

楊潔

摘 要：我國政府職能轉變過程中，加大了公共服務力度，對農村留守兒童的教育問題也逐步開始重視，雖然取得了成就但也暴露出很多問題。本文通過論述農村留守兒童受教育現狀，分析了政府責任的缺失及其具體體現。

關鍵詞：留守兒童；政府；現狀

（一）當前農村留守兒童教育現狀

1.農村留守兒童教育中問題的具體體現

（1）家庭教育的嚴重缺失

留守兒童的成因與父母角色的缺位有直接因果關系，留守兒童的家庭基本上是父母一方或雙方外出務工，將子女留給親屬照料，有的甚至是自我監護，這樣必然會造成家庭教育的缺失。受客觀條件限制，被留守在農村的孩子很少與父母交流，對正處在人格形成時期的兒童極為不利，他們往往性格內向、孤僻、自卑。這就是缺乏父母關心和指導的后果。

（2）學校教育的主導作用缺位

學校教育是另一個影響兒童成長的重要機制。尤其對于留守兒童而言，家庭教育的缺失使得學校教育顯得更為關鍵。然而城鄉教育資源分配不均，農村經濟發展落后，學校基礎設施較差，師資力量薄弱，教育措施和教育機制失當。大多數農村學校仍采用應試教育模式，盲目追求升學率的同時忽略了在思想道德方面的教育，更加缺乏心理的指導，不利于學生全面發展。

（3）缺乏有效的社會教育扶持

由于農村落后的文化環境和經濟狀況，導致基層政府在農村留守兒童的管理上也存在漏洞，對留守兒童的關注度不高，缺乏有效的社會保障措施；戶籍制度的束縛，使留守兒童難以跟隨父母進城入學，不能接受更好的教育。

2.農村留守兒童教育中現有的政府行為

（1）召開農村留守兒童教育的研討會。

最初在2005年5月23日，我國已經在政府層面上關注留守兒童，河南省召開的“中國農村留守兒童社會支援行動研討會”揭開了這一序幕。隨后各地政府在留守兒童教育工作中都作出明確的政策指導，積極開展廣泛深入的調研，掌握詳細的情況，作為政府職能轉變的依據。

（2）基層政府大力建設了一些寄宿制學校。

教育行政部門在政府的支持下，提出整合資源、創辦寄宿制學校的建議，推行集中辦學的新思路，留守的適齡兒童可就近入學，由校務處開設專門的管理部門對學生的思想、日常生活和情感教育集中管理，并建立留守兒童的生活和學習檔案。各地政府相繼重視農村留守兒童問題，寄宿制學校在全國范圍內逐步建立。

（3）政府開展豐富多彩的關愛留守兒童活動。

鼓勵大學生到留守兒童學校進行實習考察、情感交流和心理溝通；政府相關工作人員定時到基層學校檢查工作，為留守兒童捐助生活用品和學習用品。這不僅得益于政府的政策鼓勵，也得益于政府財政的支持。此外，農村留守兒童教育中的資金使用狀況也應受到政府的監管。

（二）留守兒童教育中政府責任缺失的具體表現

1.政府缺乏專門的教育經費保障機制

（1）現存義務教育財政體制的弊端

《關于基礎教育改革與發展的決定》中做出義務教育以國務院為領導，實施地方政府負責，以縣為主的政策體制的決定。具體措施有：中央和省級人民政府通過轉移支付方式，加大對一些貧困地區教育的扶持力度，省級和市級政府則做好教育規劃的協調工作，縣級政府承接了農村義務教育的大部分責任，鄉鎮政府也要承擔起農村義務教育辦學的責任，籌集教育經費，改善教學設施等。雖然，《義務教育法》在2006年重新修改時強調了省級人民政府在義務教育中的職責，但仍沒改變地方政府承擔主要財政撥款的局面。而在中國的2000多個先行縣中，僅有600個縣的財政稅收能過億，另有1000多個縣需得到額外的財政補貼才能勉強運作。可見，教育財政支持仍不能完全依賴縣級政府，地方財政各方面還不成熟，行為和具體操作過程還不規范。

農村留守兒童自身的特殊性需要優于普通孩子的教育來彌補家庭教育的缺失，需要更高的教育質量來彌補，但受經費的束縛，他們無法享有公平的教育。所以一些農村的學校設施簡陋，辦學條件極差，有的教室甚至已成危房，人身安全都難以得到保證，又能通過什么來提高教學質量，所謂的寄宿制學校更是無法實現的空談；另一方面，農村學校教師素質普遍偏低，師資力量嚴重匱乏，在文化落后的村莊，因為大多數有知識有文化的人都離開農村在外奮斗，所以農村里稍微識字的人就可以到農村的小學里臨時授課，基礎教育得不到改善，留守兒童接受不了正規的教育。所以，現存的義務教育財政體制成為了農村留守兒童接受教育的絆腳石。

（2）政府財政投入不足

提供公共產品是政府的職能，公共產品的提供依賴于政府財政收入水平的增加。農村留守兒童教育屬于公共產品，國家財政理應對教育經費進行支持。我國財政性教育經費占GDP的比例呈現出持續性的低水平狀態，且低于世界平均水平。溫家寶在2010年的政府工作報告中指出，我國財政性教育經費預算支出比應是國內生產總值的4%。這說明政府已經初步完成4%這一數字比。

根據國務院發展研究中心的調查，在全國義務教育投入中，鄉鎮負擔78%左右，縣財政負擔9%，省級負擔約11%，而中央財政只負擔2%左右。縣鄉兩級負擔的87%基本上都直接來自農民，也就是農村義務教育的費用基本上都是有農民直接承擔的。自我國實行分稅制開始，劃分了中央和地方的稅收來源，使得中央獲得更大的財政來源；地方政府收入來源受限，卻面臨較大的財政壓力，承擔著較多的責任，地方政府財權與事權的矛盾凸現出來。另外，在政府教育財政投入有限的情況下，教育經費投入不均。高等教育經費比重較高，基礎教育經費則不然。

在普通學校尚且如此的前提下，政府更加缺乏對農村留守兒童接受教育的財政支持，寄宿制學校、生活補助、特色課程等成為空談。我國政府財政在基礎教育方面的缺失，影響和制約了農村留守兒童教育問題的解決。

2.現存法律政策存在弊端

我國關于留守兒童教育的法律法規不健全，缺乏專門的法律政策。我國現存的涉及兒童權益的有《未成年人保護法》、《教育法》等，這些法規政策并沒有針對留守兒童的特殊性做出詳細規定，導致現實中的相關政府部門以此為理由推脫留守兒童的教育和保護責任。國務院辦法的如“兩為主”政策等，雖然強調了流入地政府的財政和教育責任，但政策沒有給出具體實施措施，內容和標準不明確，政策的有效執行力低。

我國農村留守兒童是市場經濟發展的產物，是由于不同區域間經濟發展不平衡和城鄉二元經濟體制而產生的特殊群體。我國戶籍制度的不合理和相關制度不符合市場經濟發展的要求是產生這種問題的原因。《中華人民共和國戶籍登記條例》的通過是我國城鄉二元戶籍制度的開始。大量農村人口向城市遷移，隨之產生了一系列的農民教育、醫療、社會福利等限制。受戶籍制度影響，農民工不能享受同等的社會福利政策，他們的子女進城入學得不到當地義務教育政策的惠及。戶籍制度是義務教育的基礎依據，留守兒童一旦離開戶籍所在地，流入地政府不能把其歸入財政的統籌撥款，他們也不能享有當地的教育資源和經費，只得出高額學費就讀。由戶籍政策衍生出來的社會保障制度等，也是造成農村留守兒童受教育難的原因。同時，由于沒有配套的法律政策監管高額學費這一現象，造成相關機構坐視不理的態度。我國法律政策存在明顯的社會滯后性和操作的執行性。現有法律法規，在留守兒童教育權利保護方面存在缺失現象，亟待進一步完善。

3.政府對教育政策及措施的執行力低

我國政府在執行政策過程中，由于認識的不到位，致使政策執行結果和預期目標大相徑庭，執行力不盡人意。我國政府當前政策執行仍有瑕疵：一是強調個體利益，忽視全局利益。常表現為“上有對策，下有政策”；曲解政策，為我所用，討價還價，政策競爭。農村留守兒童的教育以地方政府為主。主要由鄉鎮政府負責實施，當政策執行者和政策制定者的利益相對時，執行主體會從自身利益出發，對政策變相性的執行。地方政府在執行時多偏向于能為自己帶來利益的經濟性政策，對以教育、醫療等為主的社會性政策不重視。將財政支出多用于農村經濟建設，忽略社會服務。

二是重表面文章，忽略長期發展和深層次問題。領導者更傾向于針對具體問題的對策研究和“現炒現賣”的辦事方法，有些領導疲于應付各種瑣碎事務，只是機械式的復述上級命令，缺少執行的主動性，行為惰性強。關于農村留守兒童教育上的經驗比較少，各地方政府都缺乏引導，如果只是一味等別人行動成功后再去效仿，問題將會越加嚴重，政府行為也會缺乏地方特色。

我國目前還沒有專門負責留守兒童教育問題的權威性機構，留守兒童問題的執行被分散在各個機構，缺乏統一指導，各部門職責不清，相互推卸責任，地方政府重視度低，給政策的執行帶來阻礙，因此要提高政府的執行力度。

4.教育部門的管理缺乏科學性

政府及教育行政部門和學校有密切的聯系。政府對教育行政部門的管理如何，直接影響著整個教育體系的運行和發展。我國教育行政中不同管理體制相似性太高，如統一的教育大綱、教育政策等。而農村留守兒童教育不同于正常家庭孩子的教育，完善的學校教育對他們來說更加重要，將其“一視同仁”反而不利于留守兒童的身心發展。我國教育行政部門現存的管理方式仍停留在初級，文件內容不夠成熟，檢查評比之類的方式已具有滯后性。龐雜的機構設置和模糊的職能劃分，使責任更加不清。農村教育最突出的問題是辦學條件，學校軟件和硬件設施得不到改善，整體教學質量就難以提高。而在現存的農村留守兒童教育中，大部分學校教育資源不足，政府對基礎教育重視度不高。現在留守兒童學校依然比較少，且為私人出資私人辦學，學生每年所繳納的學費和生活費遠遠高出義務教育模式下應承擔的經濟負荷，基層政府少有直接的經濟補助，有也只是少許的資金和學生用品的補貼，這對學校的穩定運行難以發揮實質性的作用。這一方面限制了更多家境困難的留守兒童接受教育，一方面學校資金得不到當地政府的補貼，師資力量和教學設備質量難以保證。留守兒童學校的學生基本上都是可以住宿的，有生活老師照看，但這也對學校提出了更高的要求，孩子的安全是否有所保障，孩子的飲食是否健康等，都是需要穩定的資金來源予以支持的。

因此，要推進教育行政部門管理的發展和創新，合理調動教育資源，有針對性的提出具體措施，提高教育行政管理的科學性。

參考文獻

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