環(huán)境影響評價法律制度化建設探析

摘 要：在生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略布局之下，推進環(huán)境影響評價法律制度化建設，是基于依法治國視域下，我國環(huán)境保護工作的改革發(fā)展。文章基于環(huán)境影響評價法律制度的現(xiàn)狀，從戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度、環(huán)境影響評價審批制度和環(huán)境影響評價公眾參與制度的建設，闡述了環(huán)境影響評價法律制度化建設的路徑，全面推進環(huán)保工作建設。

關鍵詞：環(huán)境影響評價；法律制度化；建設路徑

構(gòu)建具有中國特色的社會主義經(jīng)濟體系，全面深化經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展，推進“五位一體”的戰(zhàn)略布局，強調(diào)堅持以生態(tài)文明建設為核心，全面部署環(huán)境保護工作。社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，兩者之間的關系日益復雜，經(jīng)濟快速發(fā)展的背后是生態(tài)環(huán)境的破壞。為此，如何在而持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略背景之下，深化社會經(jīng)濟、環(huán)境的和諧發(fā)展，強調(diào)我國環(huán)境影響評價法律制度化建設，在依法治國的框架之下，全面推進環(huán)境保護工作，依法治污、狠抓落實。在筆者看來，在新的歷史時期，基于依法治國的發(fā)展視域，我國環(huán)境影響評價法律制度化建設，應切實做好以下幾個方面。

1 戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度的建設

我國已步入改革發(fā)展的深水區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾沖突日益顯現(xiàn)。如何在深化改革發(fā)展的同時，強化戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度的建設，以更好地契合當前社會建設發(fā)展的新環(huán)境。從可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，在現(xiàn)有戰(zhàn)略環(huán)境影響評價機制的基礎之上，進一步完善評價制度，從規(guī)劃到立法，都應適應新時期國家戰(zhàn)略性發(fā)展的現(xiàn)實需求。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展，國家重大決策的實施，對于深化社會經(jīng)濟發(fā)展，具有十分重要的現(xiàn)實意義。為此，戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度的建設，就是基于發(fā)展、環(huán)保的雙重考慮，是改革不斷推進、前行的重要保障。

隨著國家簡政放權(quán)的不斷推進，如何在優(yōu)化環(huán)境影響評價機制的建設中，應調(diào)整現(xiàn)有的評價機制，對評價對象、范圍進行調(diào)整，突破傳統(tǒng)評價制度的局限性。首先，細化評價對象，明確評價規(guī)劃內(nèi)容，強調(diào)并非所有的規(guī)劃都需要環(huán)境影響評價，這既影響規(guī)劃的推進效率，也極大地削弱了環(huán)境影響評價的作用效力，不適合社會經(jīng)濟的發(fā)展；其次，國家應對政策、重大決策等的立法，并將其作為環(huán)境影響評價的對象。國家重大決策的推進，涉及面廣、社會影響面大，決策可能對生態(tài)環(huán)境有影響，這就要求對重大決策進行環(huán)境影響評價；再次，國家在戰(zhàn)略性發(fā)展的同時，應兼顧環(huán)境的主體性地位，強調(diào)發(fā)展與環(huán)保齊步走的模式，著力體現(xiàn)環(huán)境影響評價機制的科學合理性。

2 環(huán)境影響評價審批制度的建設

環(huán)境影響評價審批，是環(huán)境保護的重要環(huán)節(jié)。但環(huán)境影響評價審批制度存在立法不明確，部門管理弱化等問題，進而造成環(huán)境影響評價審批走過場，受到地方政府的干預較多。因此，環(huán)境影響評價審批制度的建設，著力點在于如何深化審批制度改革，從環(huán)保行政管理部門改革、《環(huán)評法》完善兩個方面入手，完善環(huán)境影響評價審批制度。當前，我國環(huán)保行政部門正推行垂直管理模式，這在很大程度上強化了環(huán)保行政管理部門的權(quán)利與獨立性。首先，實施省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，增強環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性，為實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善提供堅強的體制保障；其次，調(diào)整縣級環(huán)保機構(gòu)管理體制，縣級環(huán)保局調(diào)整為市級環(huán)保局的派出機構(gòu)；再次，強化環(huán)保監(jiān)察工作，省級環(huán)保部門將市縣兩級監(jiān)察職能上收。因此，中國環(huán)保行政部門推進垂直管理，是新時期環(huán)境保護工作建設的新局面，也表明我國在環(huán)境影響評價法律制度建設中又邁了一大步。

基于我國環(huán)境影響評價審批制度的缺陷，筆者認為，制度建設的關鍵，在于做好三點工作：（1）逐步建立起從中央到地方，地方到市、縣的審批體制，進而建立自上而上的管理模式。對于戰(zhàn)略規(guī)劃項目，要采取“三級”審批體制，進而提高審批制度的效力；（2）環(huán)境保護行政部門，對于建設項目，應負有審批權(quán)。對環(huán)保部門進行機構(gòu)調(diào)整，在內(nèi)部設立“環(huán)境影響評價委員會”，進而提高環(huán)境影響評價的有效性；（3）強化對審批的監(jiān)督管理，審批報告要公開透明。建立完善的問責機制，明確職責，確保審批權(quán)落實到位，嚴打走過場等行為。通過強化監(jiān)督管理，落實主體責任，進而更好地履行各方職責，這是強化環(huán)境保護，健全環(huán)境影響評價的重要內(nèi)容；（4）建立完善的審批監(jiān)督機制，從審批到執(zhí)法監(jiān)督，都形成一套完善的監(jiān)督機制，進而確保各方行為的有效約束，發(fā)揮環(huán)境影響評價的作用。

3 環(huán)境影響評價公眾參與制度的建設

PM2.5爆表、霧霾天氣持續(xù)蔓延，這一系列的環(huán)境問題日益成為社會關注的焦點，如何在環(huán)境影響評價法律制度化建設的進程中，強化公眾參與制度的完善，有著十分重要的現(xiàn)實意義。環(huán)境問題所引起的社會問題日益凸顯，民眾如何更好地參與到環(huán)境保護中來，是進一步完善環(huán)境影響評價公眾參與制度的工作重點。目前，我國《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》已頒布實施多年，在強化民眾參與等方面，發(fā)揮了重要的作用，但從實際而言，仍存在不足與問題。（1）公眾參與的方式單一，且缺乏參與的主觀能動性；（2）民眾法律責任意識淡薄，且缺乏完善的法律保障，進而實踐參與的作用性不足；（3）民眾的主體性作用未能充分體現(xiàn)。民眾在環(huán)境影響評價的作用甚微，所表達的意見難以被采納，進而出現(xiàn)形同擺設的尷尬。

因此，推進環(huán)境影響評價公眾參與制度的建設，一是我國應強化公眾的全程參與性，并擴大公眾參與的范圍。就實際而言，我國公眾參與環(huán)境影響評價的范圍存在局限性，且缺乏全程參與。為此，應就環(huán)境影響評價制度的建設需求，應擴大民眾在專項性規(guī)劃等領域的參與性；二是應增強公眾參與的多元化，實現(xiàn)公眾參與形式多樣化。立足我國《環(huán)評法》、《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，我國公眾參與環(huán)境影響評價的方式有論證會、聽證會、專家意見咨詢等，應基于實際需求，合理選擇，確保公眾參與的主動性；三是公眾代表選擇應具有代表性，能夠代表民眾，表達意見、提出建設性意見，這才是公眾參與的意義所在，也是提高公眾監(jiān)督的責任意識；四是強化民眾在環(huán)境影響評價中的主體地位，尊重民眾的意見表達，建立起更加廣泛的、積極有效的評價機制，確保環(huán)境評價公正、客觀。民眾的意見要合理性采納，能夠從民眾的意見中發(fā)現(xiàn)問題、能夠及時有效地處理發(fā)展與環(huán)保之間的矛盾沖突，進而維護社會的穩(wěn)定發(fā)展。

總而言之，面對日益復雜的環(huán)保形勢，如何在依法治國的視域下，推進我國環(huán)境影響評價法治制度化建設，關系到我國環(huán)境保護工作的改革與發(fā)展，也對生態(tài)文明建設形成影響。通過戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度、環(huán)境影響評價審批制度和環(huán)境影響評價公眾參與制度的建設，完善環(huán)境影響評價法律制度，適應新時期社會經(jīng)濟發(fā)展需求。基于法治化的發(fā)展視域，我國環(huán)境影響評價法律制度化建設的推進，是現(xiàn)實發(fā)展的內(nèi)在需求，更是推進環(huán)境保護工作建設新局面的重要抓手，應著力于社會經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的平衡。

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作者簡介：岳思（1982-），男，碩士，研究方向：環(huán)境影響評價。