環(huán)境影響評價(jià)法律制度化建設(shè)探析

摘 要：在生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略布局之下，推進(jìn)環(huán)境影響評價(jià)法律制度化建設(shè)，是基于依法治國視域下，我國環(huán)境保護(hù)工作的改革發(fā)展。文章基于環(huán)境影響評價(jià)法律制度的現(xiàn)狀，從戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(jià)制度、環(huán)境影響評價(jià)審批制度和環(huán)境影響評價(jià)公眾參與制度的建設(shè)，闡述了環(huán)境影響評價(jià)法律制度化建設(shè)的路徑，全面推進(jìn)環(huán)保工作建設(shè)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評價(jià)；法律制度化；建設(shè)路徑

構(gòu)建具有中國特色的社會主義經(jīng)濟(jì)體系，全面深化經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，推進(jìn)“五位一體”的戰(zhàn)略布局，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持以生態(tài)文明建設(shè)為核心，全面部署環(huán)境保護(hù)工作。社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境，隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，兩者之間的關(guān)系日益復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背后是生態(tài)環(huán)境的破壞。為此，如何在而持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略背景之下，深化社會經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的和諧發(fā)展，強(qiáng)調(diào)我國環(huán)境影響評價(jià)法律制度化建設(shè)，在依法治國的框架之下，全面推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作，依法治污、狠抓落實(shí)。在筆者看來，在新的歷史時(shí)期，基于依法治國的發(fā)展視域，我國環(huán)境影響評價(jià)法律制度化建設(shè)，應(yīng)切實(shí)做好以下幾個(gè)方面。

1 戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(jià)制度的建設(shè)

我國已步入改革發(fā)展的深水區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾沖突日益顯現(xiàn)。如何在深化改革發(fā)展的同時(shí)，強(qiáng)化戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(jià)制度的建設(shè)，以更好地契合當(dāng)前社會建設(shè)發(fā)展的新環(huán)境。從可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，在現(xiàn)有戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(jià)機(jī)制的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步完善評價(jià)制度，從規(guī)劃到立法，都應(yīng)適應(yīng)新時(shí)期國家戰(zhàn)略性發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，國家重大決策的實(shí)施，對于深化社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。為此，戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(jià)制度的建設(shè)，就是基于發(fā)展、環(huán)保的雙重考慮，是改革不斷推進(jìn)、前行的重要保障。

隨著國家簡政放權(quán)的不斷推進(jìn)，如何在優(yōu)化環(huán)境影響評價(jià)機(jī)制的建設(shè)中，應(yīng)調(diào)整現(xiàn)有的評價(jià)機(jī)制，對評價(jià)對象、范圍進(jìn)行調(diào)整，突破傳統(tǒng)評價(jià)制度的局限性。首先，細(xì)化評價(jià)對象，明確評價(jià)規(guī)劃內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)并非所有的規(guī)劃都需要環(huán)境影響評價(jià)，這既影響規(guī)劃的推進(jìn)效率，也極大地削弱了環(huán)境影響評價(jià)的作用效力，不適合社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；其次，國家應(yīng)對政策、重大決策等的立法，并將其作為環(huán)境影響評價(jià)的對象。國家重大決策的推進(jìn)，涉及面廣、社會影響面大，決策可能對生態(tài)環(huán)境有影響，這就要求對重大決策進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)；再次，國家在戰(zhàn)略性發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)兼顧環(huán)境的主體性地位，強(qiáng)調(diào)發(fā)展與環(huán)保齊步走的模式，著力體現(xiàn)環(huán)境影響評價(jià)機(jī)制的科學(xué)合理性。

2 環(huán)境影響評價(jià)審批制度的建設(shè)

環(huán)境影響評價(jià)審批，是環(huán)境保護(hù)的重要環(huán)節(jié)。但環(huán)境影響評價(jià)審批制度存在立法不明確，部門管理弱化等問題，進(jìn)而造成環(huán)境影響評價(jià)審批走過場，受到地方政府的干預(yù)較多。因此，環(huán)境影響評價(jià)審批制度的建設(shè)，著力點(diǎn)在于如何深化審批制度改革，從環(huán)保行政管理部門改革、《環(huán)評法》完善兩個(gè)方面入手，完善環(huán)境影響評價(jià)審批制度。當(dāng)前，我國環(huán)保行政部門正推行垂直管理模式，這在很大程度上強(qiáng)化了環(huán)保行政管理部門的權(quán)利與獨(dú)立性。首先，實(shí)施省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善提供堅(jiān)強(qiáng)的體制保障；其次，調(diào)整縣級環(huán)保機(jī)構(gòu)管理體制，縣級環(huán)保局調(diào)整為市級環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)；再次，強(qiáng)化環(huán)保監(jiān)察工作，省級環(huán)保部門將市縣兩級監(jiān)察職能上收。因此，中國環(huán)保行政部門推進(jìn)垂直管理，是新時(shí)期環(huán)境保護(hù)工作建設(shè)的新局面，也表明我國在環(huán)境影響評價(jià)法律制度建設(shè)中又邁了一大步。

基于我國環(huán)境影響評價(jià)審批制度的缺陷，筆者認(rèn)為，制度建設(shè)的關(guān)鍵，在于做好三點(diǎn)工作：（1）逐步建立起從中央到地方，地方到市、縣的審批體制，進(jìn)而建立自上而上的管理模式。對于戰(zhàn)略規(guī)劃項(xiàng)目，要采取“三級”審批體制，進(jìn)而提高審批制度的效力；（2）環(huán)境保護(hù)行政部門，對于建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)負(fù)有審批權(quán)。對環(huán)保部門進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，在內(nèi)部設(shè)立“環(huán)境影響評價(jià)委員會”，進(jìn)而提高環(huán)境影響評價(jià)的有效性；（3）強(qiáng)化對審批的監(jiān)督管理，審批報(bào)告要公開透明。建立完善的問責(zé)機(jī)制，明確職責(zé)，確保審批權(quán)落實(shí)到位，嚴(yán)打走過場等行為。通過強(qiáng)化監(jiān)督管理，落實(shí)主體責(zé)任，進(jìn)而更好地履行各方職責(zé)，這是強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)，健全環(huán)境影響評價(jià)的重要內(nèi)容；（4）建立完善的審批監(jiān)督機(jī)制，從審批到執(zhí)法監(jiān)督，都形成一套完善的監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)而確保各方行為的有效約束，發(fā)揮環(huán)境影響評價(jià)的作用。

3 環(huán)境影響評價(jià)公眾參與制度的建設(shè)

PM2.5爆表、霧霾天氣持續(xù)蔓延，這一系列的環(huán)境問題日益成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)，如何在環(huán)境影響評價(jià)法律制度化建設(shè)的進(jìn)程中，強(qiáng)化公眾參與制度的完善，有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。環(huán)境問題所引起的社會問題日益凸顯，民眾如何更好地參與到環(huán)境保護(hù)中來，是進(jìn)一步完善環(huán)境影響評價(jià)公眾參與制度的工作重點(diǎn)。目前，我國《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》已頒布實(shí)施多年，在強(qiáng)化民眾參與等方面，發(fā)揮了重要的作用，但從實(shí)際而言，仍存在不足與問題。（1）公眾參與的方式單一，且缺乏參與的主觀能動性；（2）民眾法律責(zé)任意識淡薄，且缺乏完善的法律保障，進(jìn)而實(shí)踐參與的作用性不足；（3）民眾的主體性作用未能充分體現(xiàn)。民眾在環(huán)境影響評價(jià)的作用甚微，所表達(dá)的意見難以被采納，進(jìn)而出現(xiàn)形同擺設(shè)的尷尬。

因此，推進(jìn)環(huán)境影響評價(jià)公眾參與制度的建設(shè)，一是我國應(yīng)強(qiáng)化公眾的全程參與性，并擴(kuò)大公眾參與的范圍。就實(shí)際而言，我國公眾參與環(huán)境影響評價(jià)的范圍存在局限性，且缺乏全程參與。為此，應(yīng)就環(huán)境影響評價(jià)制度的建設(shè)需求，應(yīng)擴(kuò)大民眾在專項(xiàng)性規(guī)劃等領(lǐng)域的參與性；二是應(yīng)增強(qiáng)公眾參與的多元化，實(shí)現(xiàn)公眾參與形式多樣化。立足我國《環(huán)評法》、《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》，我國公眾參與環(huán)境影響評價(jià)的方式有論證會、聽證會、專家意見咨詢等，應(yīng)基于實(shí)際需求，合理選擇，確保公眾參與的主動性；三是公眾代表選擇應(yīng)具有代表性，能夠代表民眾，表達(dá)意見、提出建設(shè)性意見，這才是公眾參與的意義所在，也是提高公眾監(jiān)督的責(zé)任意識；四是強(qiáng)化民眾在環(huán)境影響評價(jià)中的主體地位，尊重民眾的意見表達(dá)，建立起更加廣泛的、積極有效的評價(jià)機(jī)制，確保環(huán)境評價(jià)公正、客觀。民眾的意見要合理性采納，能夠從民眾的意見中發(fā)現(xiàn)問題、能夠及時(shí)有效地處理發(fā)展與環(huán)保之間的矛盾沖突，進(jìn)而維護(hù)社會的穩(wěn)定發(fā)展。

總而言之，面對日益復(fù)雜的環(huán)保形勢，如何在依法治國的視域下，推進(jìn)我國環(huán)境影響評價(jià)法治制度化建設(shè)，關(guān)系到我國環(huán)境保護(hù)工作的改革與發(fā)展，也對生態(tài)文明建設(shè)形成影響。通過戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(jià)制度、環(huán)境影響評價(jià)審批制度和環(huán)境影響評價(jià)公眾參與制度的建設(shè)，完善環(huán)境影響評價(jià)法律制度，適應(yīng)新時(shí)期社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。基于法治化的發(fā)展視域，我國環(huán)境影響評價(jià)法律制度化建設(shè)的推進(jìn)，是現(xiàn)實(shí)發(fā)展的內(nèi)在需求，更是推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作建設(shè)新局面的重要抓手，應(yīng)著力于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的平衡。

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作者簡介：岳思（1982-），男，碩士，研究方向：環(huán)境影響評價(jià)。