北歐奇跡背后的高等教育質(zhì)量保障體系探究

姚澤有　佘時(shí)飛

[摘 要]近年來(lái)，北歐國(guó)家高等教育的優(yōu)異表現(xiàn)堪稱(chēng)奇跡。這一奇跡與該地區(qū)建立起來(lái)的高等教育質(zhì)量保障體系息息相關(guān)。可以從北歐國(guó)家高等教育質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)、質(zhì)量管理立法和質(zhì)量保障體系等三個(gè)方面，探討北歐國(guó)家高等教育質(zhì)量管理的經(jīng)驗(yàn)。研究發(fā)現(xiàn)，以高校內(nèi)部質(zhì)量保障體系為核心，輔之以多樣化的外部評(píng)估和認(rèn)證，是高等教育實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展的必由之路。

[關(guān)鍵詞]北歐國(guó)家；高等教育；質(zhì)量保障

[中圖分類(lèi)號(hào)] G64 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 2095-3437（2017）02-0184-03

世界經(jīng)濟(jì)論壇公布了《2014-2015年度全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》。在最新公布的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)估中，北歐國(guó)家的表現(xiàn)引人注目：芬蘭排名第4，瑞典排名第10，挪威排名第11，丹麥排名第13。在高等教育與培訓(xùn)的競(jìng)爭(zhēng)力方面，北歐國(guó)家更是名列前茅：芬蘭排名第1，挪威排名第8，丹麥排名第10，瑞典排名第14。北歐國(guó)家位于歐洲大陸上長(zhǎng)年嚴(yán)寒的斯堪的納維亞半島，并且缺乏豐富的自然資源，但近年來(lái)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力排名上卻有如此好的表現(xiàn)，堪稱(chēng)奇跡。在這一奇跡背后，其高等教育質(zhì)量保障體系的特色更是值得深入研究。

一、建立獨(dú)立的高等教育質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)

20世紀(jì)90年代，隨著高等教育朝著大眾化方向發(fā)展，除了高等教育學(xué)生數(shù)量急劇增加外，提供短期和中期課程的高等教育機(jī)構(gòu)也大量涌現(xiàn)。如何確保教學(xué)質(zhì)量及有效分配經(jīng)費(fèi)，成為丹麥政府所必須面對(duì)的首要問(wèn)題。于是，丹麥政府在1992 年正式設(shè)立“丹麥高等教育質(zhì)量保障及評(píng)估中心”，成為北歐國(guó)家中率先建立全國(guó)性高等教育外部評(píng)估系統(tǒng)的國(guó)家。1999年，丹麥政府依據(jù)國(guó)會(huì)法案成立“丹麥評(píng)估協(xié)會(huì)”，該協(xié)會(huì)是由原來(lái)的評(píng)估中心轉(zhuǎn)型而成，為獨(dú)立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)所有教育階段各領(lǐng)域的質(zhì)量保障和評(píng)估工作。

瑞典于1993年成立“瑞典國(guó)家高等教育署”，進(jìn)行全國(guó)性的高等教育質(zhì)量審核活動(dòng)。教育署負(fù)責(zé)高等教育的跟蹤調(diào)查、質(zhì)量評(píng)估、督導(dǎo)、法律權(quán)益保護(hù)、高等教育信息研究和國(guó)際合作。此外，尚未獲得教授職位設(shè)置權(quán)的高校，要設(shè)置教授職位也要上報(bào)教育署批準(zhǔn)。[1]

1996年，芬蘭成立了高等教育評(píng)估協(xié)會(huì)。協(xié)會(huì)是獨(dú)立于教育部和高等院校外的第三方機(jī)構(gòu)，協(xié)會(huì)的主要任務(wù)是通過(guò)認(rèn)證和評(píng)估來(lái)促進(jìn)各高等教育機(jī)構(gòu)質(zhì)量的提高。協(xié)會(huì)將高等教育評(píng)估的目標(biāo)定位于：“提升高等教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)質(zhì)量，向高等教育投資者與顧客反映學(xué)校的表現(xiàn)與努力，提高學(xué)校進(jìn)行自我評(píng)估的意識(shí)與能力”。[2]

挪威政府于2002年正式設(shè)立“挪威教育質(zhì)量保障局”，該機(jī)構(gòu)于2003年開(kāi)始運(yùn)作。在挪威《大學(xué)法》第三章第13條中明確授權(quán)由保障局負(fù)責(zé)評(píng)估高等教育機(jī)構(gòu)質(zhì)量保障體系，并由其對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)證。挪威教育質(zhì)量保障局并不屬于政府機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)在法律架構(gòu)及教育部規(guī)范下行使權(quán)責(zé)的獨(dú)立單位。

總體來(lái)看，北歐國(guó)家的教育質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)在法律框架下都具有一定程度的自主性及獨(dú)立性，這使得政府在高等教育領(lǐng)域中的主導(dǎo)地位有所下降，從而轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)化的方式引導(dǎo)高等教育發(fā)展。

二、以立法的方式確保高等教育質(zhì)量管理的權(quán)威性

1993年，瑞典國(guó)會(huì)對(duì)外頒布新修訂的《高等教育法》以及《高等教育條例》，規(guī)定不再由國(guó)家主導(dǎo)高等教育課程體系，而是賦予高校自主授予學(xué)位的權(quán)力；同時(shí)加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)控，并修改高校經(jīng)費(fèi)撥款政策，開(kāi)始采用以績(jī)效評(píng)估為導(dǎo)向的經(jīng)費(fèi)分配辦法。自2000年起，瑞典法律明文規(guī)定學(xué)生有權(quán)通過(guò)法律對(duì)于高等教育機(jī)構(gòu)提出訴求，并具有教育決策權(quán)。無(wú)論是全國(guó)性評(píng)估或一般性行政教學(xué)工作都必須有學(xué)生代表參與，學(xué)生代表具有決策的投票權(quán)。

1995年，芬蘭通過(guò)了《高等教育評(píng)估協(xié)會(huì)法及其修正案》，從而確立了高等教育評(píng)估的法源。另外，1998年頒布的《大學(xué)法》第五條明確規(guī)定：“大學(xué)應(yīng)主動(dòng)評(píng)估其自身的教學(xué)、研究及藝術(shù)活動(dòng)，評(píng)估時(shí)應(yīng)加入外部訪評(píng)，并主動(dòng)公布評(píng)估結(jié)果”。[3] 根據(jù)法律規(guī)定，芬蘭的高等教育機(jī)構(gòu)必須參加全國(guó)性評(píng)估。除了參加機(jī)構(gòu)評(píng)估之外，各個(gè)高等教育機(jī)構(gòu)還需要參加其他類(lèi)型的外部評(píng)估，以多種方式對(duì)機(jī)構(gòu)自身提出質(zhì)量保障。

1995年，挪威頒布的《大學(xué)和學(xué)院法》規(guī)定了管理公立院校的規(guī)則。按照該法律，國(guó)家有權(quán)決定高校的學(xué)位授予、課程、專(zhuān)業(yè)設(shè)置等有關(guān)事宜，同時(shí)院校也擁有一些自主權(quán)。如院校可以認(rèn)證一些私立院校和跨國(guó)機(jī)構(gòu)提供的教育服務(wù)；院校可以提供不超過(guò)120學(xué)分的初級(jí)學(xué)位課程。院校在開(kāi)設(shè)新課程時(shí)為了獲得批準(zhǔn)，必須提交詳細(xì)的計(jì)劃書(shū)，計(jì)劃書(shū)包括師資能力、課程內(nèi)容、考試制度、教學(xué)輔助設(shè)施，如圖書(shū)館、計(jì)算機(jī)及其他一些必要設(shè)備的情況。[4]

2002年，丹麥國(guó)會(huì)通過(guò)了保障教育透明性及公開(kāi)性的相關(guān)立法，讓學(xué)生及家長(zhǎng)能充分獲得教育機(jī)構(gòu)的相關(guān)信息。根據(jù)該項(xiàng)立法，所有的高等教育機(jī)構(gòu)需要將學(xué)校的詳細(xì)資料放在網(wǎng)站上供大眾查詢，而且不但要明確學(xué)校的組織管理和教學(xué)的基本原則，而且還要公開(kāi)每年級(jí)每科目的學(xué)生平均成績(jī)，同時(shí)必須公開(kāi)教學(xué)質(zhì)量評(píng)估的結(jié)果。

三、建立起內(nèi)外兼?zhèn)涞母叩冉逃|(zhì)量保障體系

1.強(qiáng)調(diào)內(nèi)部質(zhì)量保障體系的重要性

1977年，瑞典高等教育改革使得高校在決策上有了很大的自主權(quán)。1977年-1982年，政府鼓勵(lì)大學(xué)在系的層面上進(jìn)行自我評(píng)估。在教師和學(xué)生的廣泛參與下，系層面上的評(píng)估實(shí)踐取得成功。之后，其引入同行評(píng)議的做法，并不斷完善系層面上的評(píng)估體系。1993年通過(guò)《高等教育改革法》之后，根據(jù)政府規(guī)定，在所有的院校管理中，建立內(nèi)部的質(zhì)量提高計(jì)劃是內(nèi)部管理規(guī)則之一，而且院校應(yīng)該每年遞交報(bào)告，對(duì)院校質(zhì)量提高的成果進(jìn)行報(bào)告。除了將評(píng)估的重點(diǎn)從由課程評(píng)估轉(zhuǎn)向院系的整體評(píng)估之外，近年來(lái)，瑞典的一些大學(xué)還開(kāi)始發(fā)起專(zhuān)業(yè)評(píng)估活動(dòng)，以促進(jìn)院校自我評(píng)估體系的完善和發(fā)展。

芬蘭政府從1986年起，要求各高等教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部必須建立質(zhì)量保障體系，針對(duì)人才培養(yǎng)、科學(xué)研究及社會(huì)服務(wù)等活動(dòng)進(jìn)行定期評(píng)估，以對(duì)其所提供的教學(xué)與研究質(zhì)量負(fù)起主要責(zé)任。目前，芬蘭的主要大學(xué)及技術(shù)學(xué)院一直都在致力于發(fā)展并完善其內(nèi)部的高等教育質(zhì)量保障體系。

以赫爾辛基大學(xué)為例，其內(nèi)部質(zhì)量保障體系涵蓋了校、院、系三級(jí)質(zhì)量監(jiān)控和管理體系。在學(xué)校一級(jí)層面，赫爾辛基大學(xué)制定了明確的質(zhì)量發(fā)展策略，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的質(zhì)量保障指導(dǎo)小組，定期開(kāi)展系列質(zhì)量保障活動(dòng)。在院系一級(jí)層面，各院系要根據(jù)培養(yǎng)學(xué)位的要求，在學(xué)校的整體目標(biāo)任務(wù)和政策規(guī)定的范圍內(nèi)，對(duì)本院系的科研、教與學(xué)、社會(huì)作用以及支持性活動(dòng)制定準(zhǔn)則，并實(shí)施自我評(píng)估。需要指出的是，院系一級(jí)教與學(xué)質(zhì)量的自我評(píng)估是赫爾辛基大學(xué)內(nèi)部質(zhì)量保障的重中之重。

冰島教育科學(xué)與文化部1999年通過(guò)了一個(gè)管理?xiàng)l例，要求所有的大學(xué)必須建立起一個(gè)正規(guī)的內(nèi)部教學(xué)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，其中要有對(duì)教師工作的系統(tǒng)評(píng)估，包括學(xué)生對(duì)教學(xué)的評(píng)價(jià)、教師的自評(píng)、所在院系的意見(jiàn)等，其目的是促進(jìn)教學(xué)質(zhì)量的提高。[4]另外，冰島《大學(xué)法》要求評(píng)估院校設(shè)立評(píng)估小組，評(píng)估小組必須包括學(xué)生代表。

由于商學(xué)院的學(xué)位課程大量增加，丹麥于2000年對(duì)高等教育進(jìn)行了重大的改革。政府開(kāi)始規(guī)定每個(gè)新成立的學(xué)院都必須建立起“自我評(píng)估機(jī)制”，并實(shí)施跟蹤改善計(jì)劃。因此，這些專(zhuān)業(yè)學(xué)院被要求發(fā)展自身的內(nèi)部質(zhì)量保障體系。內(nèi)部質(zhì)量保障體系必須包含以下內(nèi)容：教學(xué)方法是否達(dá)成目標(biāo)、教學(xué)方法的應(yīng)用情形、教師指導(dǎo)學(xué)生學(xué)習(xí)的情形、教學(xué)評(píng)估和學(xué)校課程的組成情況以及教師是否持續(xù)在職訓(xùn)練等。[5]

挪威政府要求所有高等教育機(jī)構(gòu)都必須建立內(nèi)部質(zhì)量保障體系，并于2004 年1月前完成。建立這一體系的目的，是及時(shí)發(fā)現(xiàn)教育質(zhì)量出現(xiàn)的變化、找出質(zhì)量薄弱環(huán)節(jié)、調(diào)動(dòng)校內(nèi)人員廣泛參與的積極性、創(chuàng)造質(zhì)量文化和促進(jìn)教育質(zhì)量全面提高。同時(shí)，挪威政府還專(zhuān)門(mén)為內(nèi)部質(zhì)量保障體系制定了相關(guān)“標(biāo)準(zhǔn)”，主要包括以下幾方面：有令人滿意的質(zhì)量保障文件；具有揭示質(zhì)量問(wèn)題的能力；涵蓋從學(xué)生進(jìn)入該專(zhuān)業(yè)學(xué)習(xí)直到課程結(jié)束，對(duì)專(zhuān)業(yè)質(zhì)量起重要作用的各個(gè)環(huán)節(jié)；包括經(jīng)常性的學(xué)生對(duì)教學(xué)的評(píng)估、高校自我評(píng)估及跟蹤評(píng)估，高校改善學(xué)習(xí)環(huán)境的文件與新專(zhuān)業(yè)質(zhì)量保障的例行工作；有確保質(zhì)量保障系統(tǒng)持續(xù)改進(jìn)的例行做法。[6]

2.開(kāi)展多種類(lèi)型的外部審核評(píng)估和認(rèn)證活動(dòng)

21世紀(jì)以來(lái)，北歐國(guó)家經(jīng)過(guò)了高等教育擴(kuò)招后，普遍面臨入學(xué)門(mén)檻降低以及教育質(zhì)量下降的問(wèn)題，如何解決這一問(wèn)題呢？北歐國(guó)家給出的答案是加強(qiáng)對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部質(zhì)量保障體系的審核評(píng)估。

芬蘭高等教育評(píng)估協(xié)會(huì)于2004 年開(kāi)始嘗試推行“芬蘭高等教育機(jī)構(gòu)質(zhì)量保障體系的審查”，規(guī)定每隔6年就要進(jìn)行全國(guó)性的高等教育機(jī)構(gòu)質(zhì)量保障體系審核。芬蘭高等教育評(píng)估協(xié)會(huì)認(rèn)為，質(zhì)量審查活動(dòng)的主要目的有三：1.協(xié)助各高等教育機(jī)構(gòu)根據(jù)本身教學(xué)或研究活動(dòng)制定質(zhì)量目標(biāo)；2.對(duì)各高等教育機(jī)構(gòu)的內(nèi)部質(zhì)量保障體系的過(guò)程與合理性進(jìn)行評(píng)估；3.協(xié)助芬蘭高等教育機(jī)構(gòu)質(zhì)量保障體系的發(fā)展，以符合歐洲質(zhì)量保障原則，并以此增加芬蘭國(guó)際高等教育市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。[7]芬蘭高等教育評(píng)估協(xié)會(huì)以全面性、績(jī)效性、有效性和透明性作為審查原則，將審核結(jié)果分為四類(lèi)：不存在、初級(jí)的、中級(jí)的和高級(jí)的。審核小組的任務(wù)除了分析機(jī)構(gòu)送交的質(zhì)量保障體系相關(guān)證明文件外，還要進(jìn)行2-3 次的現(xiàn)場(chǎng)訪評(píng)，以增進(jìn)對(duì)于該高等教育機(jī)構(gòu)質(zhì)量保障體系的了解。最后，由審核小組提出審核報(bào)告書(shū)，其內(nèi)容大致包含：該機(jī)構(gòu)質(zhì)量保障體系的陳述與發(fā)展目標(biāo)、審核小組提供的建議、審核規(guī)范的審核結(jié)果，以及是否通過(guò)審核。若未能通過(guò)審核，審核小組將提出該高教機(jī)構(gòu)質(zhì)量保障體系的質(zhì)量、效益、效率及透明性方面的重大缺失，并且要求該高等教育機(jī)構(gòu)重新接受審核。

瑞典國(guó)家高等教育署以6年一期進(jìn)行高等教育機(jī)構(gòu)質(zhì)量保障的審核計(jì)劃，并遵循歐洲高等教育質(zhì)量保障網(wǎng)絡(luò)（ENQA）所提供的質(zhì)量保障準(zhǔn)則。在1995年至2002年期間，瑞典國(guó)家高等教育已分別進(jìn)行了兩次高等教育機(jī)構(gòu)質(zhì)量保障程序的審核。現(xiàn)在的評(píng)估重點(diǎn)在于質(zhì)量保障流程所產(chǎn)生的結(jié)果與影響，而且考查重點(diǎn)不再只是注重書(shū)面文件，而是開(kāi)始重視高等教育質(zhì)量保障體系的日常運(yùn)作。另外，審核計(jì)劃結(jié)束后，評(píng)估小組將提出總結(jié)報(bào)告，以分析各機(jī)構(gòu)質(zhì)量保障程序的優(yōu)缺點(diǎn)，并針對(duì)個(gè)別機(jī)構(gòu)提供建議與反饋。瑞典國(guó)家高等教育署的大學(xué)長(zhǎng)將根據(jù)報(bào)告對(duì)受評(píng)單位的質(zhì)量保障程序提出“信心度”判斷，結(jié)論分別為：“具有信心”、“信心有限”以及“沒(méi)有信心”。對(duì)于結(jié)論是“沒(méi)有信心”的高等教育機(jī)構(gòu)，將會(huì)被要求立即整改，并給予一年的時(shí)間進(jìn)行補(bǔ)救。[8]

丹麥評(píng)估協(xié)會(huì)從1999年開(kāi)始，不僅積極開(kāi)發(fā)各種評(píng)估方法和技術(shù)，積極開(kāi)展專(zhuān)業(yè)評(píng)估、學(xué)科評(píng)估、機(jī)構(gòu)認(rèn)證及質(zhì)量保障機(jī)制的審核等工作，還相當(dāng)重視后續(xù)的反饋和跟蹤評(píng)價(jià)，希望通過(guò)對(duì)話和溝通達(dá)到“以評(píng)促改”的目的。目前，“認(rèn)證”已經(jīng)成為丹麥重要的評(píng)估方法。認(rèn)證主要是針對(duì)私立高等教育機(jī)構(gòu)和繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)只有通過(guò)國(guó)家認(rèn)證，才能使在此就學(xué)的學(xué)生得到丹麥國(guó)家獎(jiǎng)學(xué)金。認(rèn)證每4年進(jìn)行一次，參照13個(gè)學(xué)科領(lǐng)域的40條標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。標(biāo)準(zhǔn)包括：“教學(xué)目的與內(nèi)容、在勞動(dòng)力市場(chǎng)中的前景與能力、教育結(jié)構(gòu)、考試制度、招生、師資組織管理、財(cái)政、學(xué)習(xí)輔助設(shè)施、內(nèi)部質(zhì)量保障”等。[9]認(rèn)證程序包括院校根據(jù)丹麥評(píng)估研究所發(fā)布的評(píng)估手冊(cè)進(jìn)行自評(píng)、做出書(shū)面報(bào)告；丹麥統(tǒng)計(jì)局進(jìn)行勞動(dòng)力市場(chǎng)調(diào)研，以判斷畢業(yè)生是否在勞動(dòng)力市場(chǎng)取得了相應(yīng)的職位；最后由丹麥評(píng)估研究所組織為期一天的現(xiàn)場(chǎng)訪問(wèn)，通過(guò)與學(xué)生、教師、外部督察員的面談與實(shí)際的觀察，做出是否認(rèn)證的最終裁決。雖然有人認(rèn)為認(rèn)證與評(píng)估、質(zhì)量保障區(qū)別不大，但認(rèn)證是基于明確、清晰的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)院校或?qū)I(yè)做出的肯定或否定的結(jié)論。在高等教育國(guó)際化的背景下，認(rèn)證使質(zhì)量保障更加具有透明性，在更廣闊的范圍內(nèi)具有可比性，但認(rèn)證不能被看成是質(zhì)量保障活動(dòng)的終結(jié)，而應(yīng)被看成是質(zhì)量保障活動(dòng)的一個(gè)重要組成部分。

挪威的國(guó)家層級(jí)質(zhì)量保障機(jī)制主要從“認(rèn)證”及“認(rèn)證控制”兩方面進(jìn)行，其中認(rèn)證包括“機(jī)構(gòu)認(rèn)證”及“專(zhuān)業(yè)認(rèn)證”；認(rèn)證控制則包括機(jī)構(gòu)審核和認(rèn)證修正。依據(jù)《大學(xué)和學(xué)院法》的定義：“認(rèn)證是指針對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)，或機(jī)構(gòu)提供的教育是否符合既定標(biāo)準(zhǔn)的專(zhuān)業(yè)評(píng)估，而且以挪威教育質(zhì)量保障局委派的外部專(zhuān)家進(jìn)行的評(píng)估活動(dòng)為基礎(chǔ)，同時(shí)這也是機(jī)構(gòu)提供該專(zhuān)業(yè)教育的先決條件”。[9]

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

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[責(zé)任編輯：陳 明]