北歐奇跡背后的高等教育質量保障體系探究

姚澤有　佘時飛

[摘 要]近年來，北歐國家高等教育的優異表現堪稱奇跡。這一奇跡與該地區建立起來的高等教育質量保障體系息息相關。可以從北歐國家高等教育質量管理機構、質量管理立法和質量保障體系等三個方面，探討北歐國家高等教育質量管理的經驗。研究發現，以高校內部質量保障體系為核心，輔之以多樣化的外部評估和認證，是高等教育實現內涵式發展的必由之路。

[關鍵詞]北歐國家；高等教育；質量保障

[中圖分類號] G64 [文獻標識碼] A [文章編號] 2095-3437（2017）02-0184-03

世界經濟論壇公布了《2014-2015年度全球競爭力報告》。在最新公布的國家競爭力評估中，北歐國家的表現引人注目：芬蘭排名第4，瑞典排名第10，挪威排名第11，丹麥排名第13。在高等教育與培訓的競爭力方面，北歐國家更是名列前茅：芬蘭排名第1，挪威排名第8，丹麥排名第10，瑞典排名第14。北歐國家位于歐洲大陸上長年嚴寒的斯堪的納維亞半島，并且缺乏豐富的自然資源，但近年來在國際競爭力排名上卻有如此好的表現，堪稱奇跡。在這一奇跡背后，其高等教育質量保障體系的特色更是值得深入研究。

一、建立獨立的高等教育質量管理機構

20世紀90年代，隨著高等教育朝著大眾化方向發展，除了高等教育學生數量急劇增加外，提供短期和中期課程的高等教育機構也大量涌現。如何確保教學質量及有效分配經費，成為丹麥政府所必須面對的首要問題。于是，丹麥政府在1992 年正式設立“丹麥高等教育質量保障及評估中心”，成為北歐國家中率先建立全國性高等教育外部評估系統的國家。1999年，丹麥政府依據國會法案成立“丹麥評估協會”，該協會是由原來的評估中心轉型而成，為獨立機構，負責所有教育階段各領域的質量保障和評估工作。

瑞典于1993年成立“瑞典國家高等教育署”，進行全國性的高等教育質量審核活動。教育署負責高等教育的跟蹤調查、質量評估、督導、法律權益保護、高等教育信息研究和國際合作。此外，尚未獲得教授職位設置權的高校，要設置教授職位也要上報教育署批準。[1]

1996年，芬蘭成立了高等教育評估協會。協會是獨立于教育部和高等院校外的第三方機構，協會的主要任務是通過認證和評估來促進各高等教育機構質量的提高。協會將高等教育評估的目標定位于：“提升高等教育機構的辦學質量，向高等教育投資者與顧客反映學校的表現與努力，提高學校進行自我評估的意識與能力”。[2]

挪威政府于2002年正式設立“挪威教育質量保障局”，該機構于2003年開始運作。在挪威《大學法》第三章第13條中明確授權由保障局負責評估高等教育機構質量保障體系，并由其對高等教育機構進行認證。挪威教育質量保障局并不屬于政府機構，而是一個在法律架構及教育部規范下行使權責的獨立單位。

總體來看，北歐國家的教育質量管理機構在法律框架下都具有一定程度的自主性及獨立性，這使得政府在高等教育領域中的主導地位有所下降，從而轉向以市場化的方式引導高等教育發展。

二、以立法的方式確保高等教育質量管理的權威性

1993年，瑞典國會對外頒布新修訂的《高等教育法》以及《高等教育條例》，規定不再由國家主導高等教育課程體系，而是賦予高校自主授予學位的權力；同時加強質量監控，并修改高校經費撥款政策，開始采用以績效評估為導向的經費分配辦法。自2000年起，瑞典法律明文規定學生有權通過法律對于高等教育機構提出訴求，并具有教育決策權。無論是全國性評估或一般性行政教學工作都必須有學生代表參與，學生代表具有決策的投票權。

1995年，芬蘭通過了《高等教育評估協會法及其修正案》，從而確立了高等教育評估的法源。另外，1998年頒布的《大學法》第五條明確規定：“大學應主動評估其自身的教學、研究及藝術活動，評估時應加入外部訪評，并主動公布評估結果”。[3] 根據法律規定，芬蘭的高等教育機構必須參加全國性評估。除了參加機構評估之外，各個高等教育機構還需要參加其他類型的外部評估，以多種方式對機構自身提出質量保障。

1995年，挪威頒布的《大學和學院法》規定了管理公立院校的規則。按照該法律，國家有權決定高校的學位授予、課程、專業設置等有關事宜，同時院校也擁有一些自主權。如院校可以認證一些私立院校和跨國機構提供的教育服務；院校可以提供不超過120學分的初級學位課程。院校在開設新課程時為了獲得批準，必須提交詳細的計劃書，計劃書包括師資能力、課程內容、考試制度、教學輔助設施，如圖書館、計算機及其他一些必要設備的情況。[4]

2002年，丹麥國會通過了保障教育透明性及公開性的相關立法，讓學生及家長能充分獲得教育機構的相關信息。根據該項立法，所有的高等教育機構需要將學校的詳細資料放在網站上供大眾查詢，而且不但要明確學校的組織管理和教學的基本原則，而且還要公開每年級每科目的學生平均成績，同時必須公開教學質量評估的結果。

三、建立起內外兼備的高等教育質量保障體系

1.強調內部質量保障體系的重要性

1977年，瑞典高等教育改革使得高校在決策上有了很大的自主權。1977年-1982年，政府鼓勵大學在系的層面上進行自我評估。在教師和學生的廣泛參與下，系層面上的評估實踐取得成功。之后，其引入同行評議的做法，并不斷完善系層面上的評估體系。1993年通過《高等教育改革法》之后，根據政府規定，在所有的院校管理中，建立內部的質量提高計劃是內部管理規則之一，而且院校應該每年遞交報告，對院校質量提高的成果進行報告。除了將評估的重點從由課程評估轉向院系的整體評估之外，近年來，瑞典的一些大學還開始發起專業評估活動，以促進院校自我評估體系的完善和發展。

芬蘭政府從1986年起，要求各高等教育機構內部必須建立質量保障體系，針對人才培養、科學研究及社會服務等活動進行定期評估，以對其所提供的教學與研究質量負起主要責任。目前，芬蘭的主要大學及技術學院一直都在致力于發展并完善其內部的高等教育質量保障體系。

以赫爾辛基大學為例，其內部質量保障體系涵蓋了校、院、系三級質量監控和管理體系。在學校一級層面，赫爾辛基大學制定了明確的質量發展策略，設立專門的質量保障指導小組，定期開展系列質量保障活動。在院系一級層面，各院系要根據培養學位的要求，在學校的整體目標任務和政策規定的范圍內，對本院系的科研、教與學、社會作用以及支持性活動制定準則，并實施自我評估。需要指出的是，院系一級教與學質量的自我評估是赫爾辛基大學內部質量保障的重中之重。

冰島教育科學與文化部1999年通過了一個管理條例，要求所有的大學必須建立起一個正規的內部教學質量評價體系，其中要有對教師工作的系統評估，包括學生對教學的評價、教師的自評、所在院系的意見等，其目的是促進教學質量的提高。[4]另外，冰島《大學法》要求評估院校設立評估小組，評估小組必須包括學生代表。

由于商學院的學位課程大量增加，丹麥于2000年對高等教育進行了重大的改革。政府開始規定每個新成立的學院都必須建立起“自我評估機制”，并實施跟蹤改善計劃。因此，這些專業學院被要求發展自身的內部質量保障體系。內部質量保障體系必須包含以下內容：教學方法是否達成目標、教學方法的應用情形、教師指導學生學習的情形、教學評估和學校課程的組成情況以及教師是否持續在職訓練等。[5]

挪威政府要求所有高等教育機構都必須建立內部質量保障體系，并于2004 年1月前完成。建立這一體系的目的，是及時發現教育質量出現的變化、找出質量薄弱環節、調動校內人員廣泛參與的積極性、創造質量文化和促進教育質量全面提高。同時，挪威政府還專門為內部質量保障體系制定了相關“標準”，主要包括以下幾方面：有令人滿意的質量保障文件；具有揭示質量問題的能力；涵蓋從學生進入該專業學習直到課程結束，對專業質量起重要作用的各個環節；包括經常性的學生對教學的評估、高校自我評估及跟蹤評估，高校改善學習環境的文件與新專業質量保障的例行工作；有確保質量保障系統持續改進的例行做法。[6]

2.開展多種類型的外部審核評估和認證活動

21世紀以來，北歐國家經過了高等教育擴招后，普遍面臨入學門檻降低以及教育質量下降的問題，如何解決這一問題呢？北歐國家給出的答案是加強對高等教育機構內部質量保障體系的審核評估。

芬蘭高等教育評估協會于2004 年開始嘗試推行“芬蘭高等教育機構質量保障體系的審查”，規定每隔6年就要進行全國性的高等教育機構質量保障體系審核。芬蘭高等教育評估協會認為，質量審查活動的主要目的有三：1.協助各高等教育機構根據本身教學或研究活動制定質量目標；2.對各高等教育機構的內部質量保障體系的過程與合理性進行評估；3.協助芬蘭高等教育機構質量保障體系的發展，以符合歐洲質量保障原則，并以此增加芬蘭國際高等教育市場的競爭力。[7]芬蘭高等教育評估協會以全面性、績效性、有效性和透明性作為審查原則，將審核結果分為四類：不存在、初級的、中級的和高級的。審核小組的任務除了分析機構送交的質量保障體系相關證明文件外，還要進行2-3 次的現場訪評，以增進對于該高等教育機構質量保障體系的了解。最后，由審核小組提出審核報告書，其內容大致包含：該機構質量保障體系的陳述與發展目標、審核小組提供的建議、審核規范的審核結果，以及是否通過審核。若未能通過審核，審核小組將提出該高教機構質量保障體系的質量、效益、效率及透明性方面的重大缺失，并且要求該高等教育機構重新接受審核。

瑞典國家高等教育署以6年一期進行高等教育機構質量保障的審核計劃，并遵循歐洲高等教育質量保障網絡（ENQA）所提供的質量保障準則。在1995年至2002年期間，瑞典國家高等教育已分別進行了兩次高等教育機構質量保障程序的審核。現在的評估重點在于質量保障流程所產生的結果與影響，而且考查重點不再只是注重書面文件，而是開始重視高等教育質量保障體系的日常運作。另外，審核計劃結束后，評估小組將提出總結報告，以分析各機構質量保障程序的優缺點，并針對個別機構提供建議與反饋。瑞典國家高等教育署的大學長將根據報告對受評單位的質量保障程序提出“信心度”判斷，結論分別為：“具有信心”、“信心有限”以及“沒有信心”。對于結論是“沒有信心”的高等教育機構，將會被要求立即整改，并給予一年的時間進行補救。[8]

丹麥評估協會從1999年開始，不僅積極開發各種評估方法和技術，積極開展專業評估、學科評估、機構認證及質量保障機制的審核等工作，還相當重視后續的反饋和跟蹤評價，希望通過對話和溝通達到“以評促改”的目的。目前，“認證”已經成為丹麥重要的評估方法。認證主要是針對私立高等教育機構和繼續教育機構，這些機構只有通過國家認證，才能使在此就學的學生得到丹麥國家獎學金。認證每4年進行一次，參照13個學科領域的40條標準進行。標準包括：“教學目的與內容、在勞動力市場中的前景與能力、教育結構、考試制度、招生、師資組織管理、財政、學習輔助設施、內部質量保障”等。[9]認證程序包括院校根據丹麥評估研究所發布的評估手冊進行自評、做出書面報告；丹麥統計局進行勞動力市場調研，以判斷畢業生是否在勞動力市場取得了相應的職位；最后由丹麥評估研究所組織為期一天的現場訪問，通過與學生、教師、外部督察員的面談與實際的觀察，做出是否認證的最終裁決。雖然有人認為認證與評估、質量保障區別不大，但認證是基于明確、清晰的標準對院校或專業做出的肯定或否定的結論。在高等教育國際化的背景下，認證使質量保障更加具有透明性，在更廣闊的范圍內具有可比性，但認證不能被看成是質量保障活動的終結，而應被看成是質量保障活動的一個重要組成部分。

挪威的國家層級質量保障機制主要從“認證”及“認證控制”兩方面進行，其中認證包括“機構認證”及“專業認證”；認證控制則包括機構審核和認證修正。依據《大學和學院法》的定義：“認證是指針對高等教育機構，或機構提供的教育是否符合既定標準的專業評估，而且以挪威教育質量保障局委派的外部專家進行的評估活動為基礎，同時這也是機構提供該專業教育的先決條件”。[9]

[ 參 考 文 獻 ]

[1] Swedish National Agency for Higher Education. Organisation[R]. Retrieved Nov. 2014， from http：//english.hsv.se/.

[2] Finnish Higher Education Evaluation Council. Audits of Quality Assurance Systems of Finnish Higher Education Institutions. Audit Manual for 2008–2011[R]. Retrieved Nov. 2014， from http：//www.finheec.fi/files/147/KKA_1007.pdf：3.

[3] Liuhanen， A.M. （2001）. Finland： Institutional Evaluation of Finnish Universities[R]. ENQA Workshop Reports 1， Helsinki： ENQA：2.

[4] 侯威.北歐五國高等教育質量保障機制概述[J].比較教育研究，2003（8）：28.

[5] Danish Evaluation Institute. Organisation. Retrieved[R].Retrieved Nov. 2014， from http：//english.eva.dk/about-eva/organisation：1.

[6] Norwegian Agency for Quality Assurance in Education. Aims and Tasks[R]. Retrieved，Retrieved Nov. 2014， from http：//www.nokut.no/sw2497.asp：1.

[7] Finnish Higher Education Evaluation Council. Assurance Systems of Higher Education Institutions[R]. Retrieved Nov. 2014， from http：//www.finheec.fi/index.phtml？l=en&s=98.

[8] Swedish National Agency for Higher Education National quality assurance system for the period 2007-2012[R]. Retrieved Nov. 2014， from http：//www.hsv.se/：3.

[9] Holmen， T. B. Norway： Quality Assurance of Norwegian Higher Education. Finland ENQA.2004：59.

[責任編輯：陳 明]