高速公路PPP建設模式研究

楊霞

[摘 要] 高速公路的水平高低是一個國家文明程度的體現，對社會經濟發展產生著重大影響。建設高速公路對于資金來源有著較高的要求，我國相關資金來源的主要承擔者是相關政府職能部門，他們通過不同的集資方式為高速公路的發展打下堅實的資金基礎。但是，政府這樣做往往會有很大的財政壓力和償債風險。高速公路的融資方式亟待拓展，實現高速公路融資方式的多元化迫在眉睫，其中引入私人資本就是重要的發展方向之一。PPP模式能夠促進建設項目的順利開展和進行，政府負責部門與私人企業以及單位通過合同以及協議進行溝通聯系，這樣可以在具體的合作環節做出具體合法的合作計劃，私營企業經政府授權與公共部門合作的項目建設以及后期的經營運作等，能為現代公共設施的發展提供支持。

[關鍵詞] 高速公路；PPP；建設模式

[中圖分類號] F640 [文獻標識碼] B

高速公路的水平高低是一個國家文明程度的體現，對社會經濟發展產生著重大影響。現階段我國高速公路里程超越美國躍居世界第一，總里程為13萬公里。建設高速公路對于資金來源有著較高的要求，我國相關資金來源的主要承擔者是相關政府職能部門，他們通過不同的集資方式為高速公路的發展打下堅實的資金基礎。但是，政府這樣做往往會有很大的財政壓力和償債風險。所以，高速公路的融資方式亟待拓展，實現高速公路融資方式的多元化迫在眉睫，其中引入私人資本就是重要的發展方向之一。2015年5月，在國務院會議上，李克強總理討論部署了推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，充分利用社會資源服務于公共產品。

2015年3月，交通運輸部頒布了《交通基礎設施政府與社會資本合作等模式試點方案》，在此文件中，高速公路項目中政府與社會資本的運作方式、融資與建設、經營與監管、政策與支持等內容都有了規范合理的規定，同時建議將PPP模式和高速公路項目科學結合“提高特許經營制度整體水平，使PPP模式操作指引、信息公開、健全債務風險管理機制等更具體化”，高速公路行業迎來PPP項目的集中發展已成為趨勢。

一、PPP融資模式解析

所謂PPP融資模式，就是為了滿足社會公共項目的要求，政府或公共部門提出需要開展的項目，之后對社會所有達到要求私營企業進行公開招標，選擇合適的合作單位，該私營企業需要完成項目設計、建設、生產、運營、維修等所有工作，并負有直接責任。在完成工作以后，公共部門將需要支付的費用及時支付給相關的私營企業。

其融資特點為：1、將項目置于中心地位，同時在綜合考慮項目預期的收益、資產、社會宏觀背景等因素的條件下開展項目融資工作。具體的融資款項的來源主要以政府部門財政資金以及經營收益為主，比如常見的稅收優惠等等。2、政府和私人開發項目之間簽訂有特許協議，在這個大前提下才能開展合作，在項目全周期內，政府和私營資本都是直接的相關責任人。此外，在對應的項目開展周期內還應該提前對項目開發需要的各種條件準備情況等進行分析和確認，私人資本都有權參與其中，另一方面，為兼顧公共部門（或政府）和私營資本二者整體利益，可以將更好的合作方式應用到具體項目中，最低限度地降低政府部門承擔的項目資金風險和提高效益。

PPP模式能夠促進建設項目的順利開展和進行，政府負責部門與私人企業以及單位通過合同以及協議進行溝通聯系，這樣可以在具體的合作環節做出具體合法的合作計劃，私營企業經政府授權與公共部門合作的項目建設以及后期的經營運作等，能為現代公共設施的發展提供支持。

除此之外，PPP融資方式和其他類型的融資方式和手段相比較，具有很明顯的特征：第一，當確定要開展一個項目時，私營企業就會與政府有關的公共事務管理部門進行合作洽談，在項目發展的可行性方面做出具體的分析，這樣可以更好發揮私營企業在技術和管理經驗方面的長處；第二，就新開展項目管理的所有過程來說，在項目剛起步時就需要完成風險管理的相關工作；第三，使項目運作簡單高效，節省政府資金資源，最終形成政府相關職能部門對于私營企業開展合作，實現雙贏的合作局面。

根據行業的發展來看，PPP融資模式有很強的實用性，尤其對于社會效益較好、經濟效益不明的“準經營性項目”或者準公共產品建設項目的融資。對于高速公路PPP融資模式來說，項目在運行過程中出現的風險是由政府和私營資本共同負責，當然經營所得利潤也由雙方共同分享。

二、PPP基本形式及運作方式

按照先前眾多學者的分析和研究，我們可以知道PPP融資方式實際上是分為實地調研、招標管理以及合同協議、融資、項目建設以及運作、經營等內容組成。我們依據政府和私人部門之間的責任義務以及項目服務的不同方式，可以將PPP融資模式具體劃分為以下幾類：

（一）設計-投標-建設（DBB：design-bid-build）

DBB是指一種傳統的公共服務供給方式，其主要特點是把設計和建設階段二者劃分開來。同時設計和建設階段已不屬于經營和維護期的范圍。獨立的設計公司和私人承包商是設計和建設階段責任義務的主體。按此方法，可將公共服務供給途徑分割為三個階段：設計、投標、建設。

對于設計階段，設計公司擁有對于設計的相關合同，項目設計方案的定奪由該設計公司獨立完成，他們需要以草圖和具體數據作為項目開展的基礎和參考。在實際進行設計時，公共部門要進行招標文件的準備工作。符合要求的承包商積極參與招標，互相競爭，公共部門在招標參與者中挑選出選最符合要求投標者。下一步則處理完建設許可的相關手續后，項目可以開始建設。在此期間，承包商的所有生產活動都受到相關部門的監督。

項目完成建設后，經營和維護都是政府的責任，同時政府還負責在項目建設的整個過程中為項目提供融資支持，主要的方式有股權和債務。據上文所述，項目的設計工作屬于設計者，建設工作則主要由承包商負責，待項目建成之后，政府是該項目所有者。

DBB的優點有；在我國的運用已有較長歷史，具有很強的使用基礎，而且參與方彼此都很了解因此合作的意向較高；將設計和建造工作分割開來進行，可以有效地解決徇私舞弊和偷工減料事情發生；另外這種方式限制了合同規模，增加項目吸引力，在招標時引起更多達標企業的競爭，增加政府對于合作單位的選擇性，找到最滿意的投標者進行合作。

DBB的缺點則有：因為實際施工過程中不一定能完全達到設計方案的要求，這會存在產生沖突的可能性；實際設計沒有考慮到未來的市場需要和細節；創新度不夠而且分割式方案還可能造成成本超支等資金問題。

（二）設計-建設（DB：design-build）

和DBB有所不同，DB對于項目的設計和建造階段的工作沒有進行分割，并非兩個完全分隔的私人部門承擔，在項目的各個階段存在重疊的可能性，通過一個綜合的合同包含設計和建造，并將此合同交給私人部門。

項目進行建設前期的設計、招標文件等工作，DB都是交由政府部門完成。在投標時參與企業進行投標，展開競爭，通過此環節綜合考慮不同競標企業的實際情況，結合該工程的特點，在達到要求的承包商當中擇優選擇，選擇的對象繼續開展項目建設一類工作，等到建成之后相關處置權就就交給政府，政府享有該項目的所有權。DB模式里，設計和建設的主要工作都是由私人部門來完成，政府的工作則是融資，以及建設結束的經營管理和維護。

DB的主要優點有：設計、建造不進行分割，在項目前期可以提高人力資源利用效率，在同一時間段可以分頭行動，設計、建造工作兩不誤，可以加快項目整體進程；設計和建造的具體工作人員能保持較好的互動，因為設計方和施工者都是同一個企業負責，政府進行監管時也能有效節省開支；設計和施工都同時進行且施工人員聯系緊密，促使施工方更積極的運用科技開展建設。

DB的主要缺點是：設計和建造的招標工作合二為一，一次性進行招標，對于參與者的競爭性較少，參與投標的公司也會隨之減少，導致投標價格上漲。

（三）設計-建造-經營（DBO：design-build-operate）

DBO是把DB發展模式和服務內容有機結合在一起，具體的設計以及建設、運作等工作都由私人部門全權負責，前期規劃和項目設計要求的具體制定則是政府部門的工作，政府部門給予私人承包商充足的資金支持。

另外，DBO在項目沒有建成移交之前，關于該項目的運營以及維護等工作也都是由私人部門負責，在其他規定上和DB沒什么區別，二者的優缺點也幾乎一樣。不過其確實是實現了對項目有關階段的整合管理，提高了工作的效率和降低了成本、人工等費用支出，另一方面促使私人部門在施工時保障工程質量，達到節省資金的目的，實現了項目的最大效益。

（四）建造-經營-轉移（BOT：build-operate-transfer）

在BOT模式中一旦企業取得了政府批準的特許經營權，就會開始周期為20到30年的項目建設以及最后的完工移交工作，政府是項目的所有者，設計工作則是交給第三方負責。特許期期間，私人部門為了收回相關成本，能夠對項目的使用者收取相關費用。

政府為了保證招標文件的科學合理，首先委托專業設計公司完成設計任務，接下來，政府以競爭性招投標過程把BOT合同授予私人部門。私人部門要進行單一報價，報價的對象有項目的建設、運營、維護等方面，同時在這個過程中相應資質和工程相關文件也必不可少，在此背景下，政府可以把不同投標者的報價進行分析比較，綜合考慮后擇優選擇出BOT合同的授予對象。

在整個項目的不同階段，融資保證的提供者都是政府部門。完工之后的運營維護則由私人部門獨立負責，同時私人部門為了獲取更多收益，減少對該項目的花費，可以向服務的最終使用者進行收費。合同期限結束后，政府部門獲得項目的所有權。

BOT方式的優點：可以由一個單一的部門負責項目有關的一系列工作，提升了工作效率，有利于不同部門充分發揮自身長處。BOT方式規定私人部門制定長久的維護計劃，但要控制好相關成本。這為工程質量的提升奠定了基礎，因為私人部門需要在很長時間內對項目負責，不敢偷工減料。其缺點是：BOT條件下設計方和建造商存在沖突隱患，一旦沖突發生，項目期的維護就沒人負責；另一方面，前期預算成本存在問題，導致成本不能有效控制，最終使用者需要承擔這些額外成本。

（五）建造-擁有-經營（BOO：build-own-operate）

在實際使用BOO的過程中，一定要嚴格管理設計階段以及融資和建造階段工作，并要注意這些工作的直接責任主體都是私人部門，有時私人部門還是項目所有者。風險也完全由私人部門承擔，這也讓私人部門與機會獲取更多利潤。在此環節中，對于項目的設計、建造和運營如何進行，全由私人部門主導，他們也可以將其進行分包。政府和私人之間并沒有存在合同上的關系，因此很多的項目申請開展建設時必須征求政府的同意，提前向政府部門申請，這樣可以保障項目達到政策規劃的要求。

BOO較上文提到的方式而言，最大的特點是私人部門才是項目的所有者，因此在項目期內政府可以把所有責任、義務等交給私人部門，所有風險都和政府無關。這樣操作的最大缺點是，服務供給質量的監督無法保障，對社會福利的建立和長期發展帶來負面影響。

三、高速公路項目融資中PPP融資模式的研究

（一）從公共部門的角度來看PPP模式的優勢

整體而言，PPP模式對政府的工作給予了很大支持，例如此模式會提供給公眾更低成本高質量的公共服務，建設更多的項目工程給公眾提供很多的產品服務，同時也不會帶來額外的財政經濟壓力。

國際經驗研究表明，PPP模式在項目的建設期和運營期，降低了成本，即便是沒有明顯降低項目成本，與相似成本相比也會給人們提供更好的產品服務。在項目建設的運營維護中，得到了政府的資源支持，而且在很大程度上對私人部門的專業技能做出了更為規范的要求。傳統方式跟PPP模式大不相同，一個項目會被劃分成很多獨立的小部分，這些小部分會被單獨管理，加大了管理成本。與之不同的是PPP模式對整個項目制訂了一整套完善的解決方案。因為PPT模式的規模經濟、懲獎機制和服務方式的創新，使得成本大大降低。但是在懲獎機制的實行下，雖然說是在運行上比較高效，但是也是出現了很多弊端，比如說在市場監管和合同上面的交易成本會很明顯地提高。

在提高效率基礎上，減輕政府的財政壓力也是PPP模式的另一個優勢。在許多項目的構建中，政府將責任委托給私人，可以在項目建設期實行分期付款的方式，或是推遲此項目的建設款直到完成這個項目的建設，而不是在項目剛開始時候就全部一次性付清費用，很大程度上面減小了政府的財政壓力。

（二）從私人部門看PPP模式的優勢

將PPP模式應用在私人部門不僅能夠對擴充市場份額起到決定作用，而且也可以推動項目技術的不斷推陳出新。在公共基礎設施的構建中，政府通過特別協議對個人部門授權，讓個人部門通過某些收費來獲取一定的利潤，這些機會很大程度上擴充了私人部門的投資領域，而傳統的公共服務不具備這種能力。

政府把設計、項目建設、后期經營管理授權給個人部門，也是通過權力下放的方式來鼓勵他們創新建設、運營管理技能。也就是說，這些技術創新會讓這些私人部門在投標競標的進程中有更強的競爭力。除此之外，PPP能夠很大程度上減少政府對項目的干預，提高私營部門的工作積極性。

（三）PPP融資模式的風險研究

很多外在因素都會影響項目的時間、質量、成本，這就使得項目在完成過程中存在著一系列的阻礙和難題。PPP模式中的主要風險分為：市場風險，項目特定風險，資本風險和行業風險。

1.市場風險。國家在經濟發展中出現的動蕩導致項目在進行過程中受很大影響，通貨膨脹和整體經濟形勢的惡化都可能導致這些風險。例如1998年發生的亞洲金融危機，對東南亞很多國家PPP項目的實施帶來了困境。

2.項目特定風險。這種風險可能是由管理水平不高和技術方面的困難導致，也有可能是因為相關的建設資質證書不完善造成。此外，對項目沒有深刻理解，勞動力成本和原材料價格的上漲，導致工程成本超出預算；自然環境很大程度上受交通基礎設施項目的破壞，會引發環保人士的不滿和抗議；不可預知事件，例如80年代出現的世界石油危機，交通需求量大受影響；管理水平低下，設備的更新維修，低估原材料的購買成本，氣候的變化都是使得經營成本上升的一些因素。

3.資本風險。貨幣利率和匯率的變化是導致這些風險的主要因素。很多PPP項目的投資來自于國際社會，項目成敗是會受匯率波動的影響，尤其發展中國家實施的項目，加上弱勢貨幣，將會加劇資本市場的風險性，在項目實施開始就設定固定的利率是解決這個問題比較可行的方案。

4.行業風險。行業政策的改變也會帶來風險，政策變化會出現以下幾個后果：項目產品變化，合同終止，法律條款和稅收的變化，政府支持力度減小。政府管理的規章制度與一個項目能否盈利關系很大。比如，政府對合同的單方面終止，征收高額的稅收，在收費上面實行價格上限，都會大幅度的降低經營者的利潤，這就對經營者成本回收，償還貸款產生很大的影響。制度環境的不穩定和法律系統的不完善，使項目失敗的幾率大大提升。

四、PPP融資模式在高速公路建設中的主要問題

（一）法律法規制度不完善?

我國尚未出臺針對PPP融資模式的法律法規，僅有一些層次比較低的規范性文件，這對PPP融資模式的推廣產生了很大阻礙。PPP模式在髙速公路建設中應該如何實施，在監管體制、合作范圍、法律屬性這些方面需要有更明確的規定，在獲取土地的使用權限、跨年度作出的預算、項目的行政審核和批準等方面，和各部委文件充分銜接顯得尤為重要。這需要在中央層面制度設計，對項目范圍、運營模式、投資融資模式等進行一系列規范。除此，我國政府掌握一定的資源，處于相對強勢的位置，需要進一步加強與私營企業合作中制定契約的意識。如果出現了政府換屆的局面，又該如何保證順利履行合同，也是PPP模式在具體實施上面臨的不可忽視的問題。?

（二）地方政府對PPP模式的認識程度不夠深刻?

PPP作為新興的項目融資模式，跟其他的融資模式相比較，目前國內的PPP融資模式成功案例并不是很多，因此沒有很全面的成功經驗的總結。政府對PPP模式的特征、規律性和未來可能出現的風險認識地比較膚淺，再加上我國在PPP模式的運行中缺少專業性人才，制定契約的意識和管理體制不完善，雖然將PPP模式應用于項目建設上面，但是沒有預期的效果，進程比較慢。

（三）社會資本實力不夠

我國的民營資本集中的領域主要是在加工制造業、服務行業，國有資本主要集中的領域是基礎設施。因為民營資本對風險控制和投資回報的問題特別重視，所以PPP融資模式的實施上會有回收期較長的顧慮。而且，民營企業對政府能不能嚴格履行合約的問題上，還存在著懷疑，持有保留態度。所以，盡管民營企業對PPP項目有合作的興趣，但是仍然會進行多方面的比較和考慮。對地方政府來說，在跟一些民營企業的合作中，考慮到可能會涉及到利益輸送，還是把國有企業作為合作的主要對象，希望對地方政府投融資平臺進行重新包裝改造，方便后期把其當做社會資本來引入雙方的合作中。

[參 考 文 獻]

[1]洪正華.欠發達地區高速公路PPP融資模式[J].開發性金融研究，2015（1）：66-71

[2]周云鶴，等.淺析高速公路PPP模式的風險識別和收益分配[J].經營管理者，2015（1）：221-223

[3]牛文強.廣西高速公路PPP融資模式下的探索[J].財會學習，2016（5）：203-204

[責任編輯：潘洪志]