吉林省土地勘測定界管理相關問題探討

劉志純+王舉光+王立新

摘 要：根據在吉林省內多年的土地勘測定界經驗，通過深入調查分析，結合吉林省現狀，剖析其土地勘測定界中存在的問題及原因，并針對問題提出切實可行的對策建議，以期對吉林省的土地勘測定界管理工作有所指導。

關鍵詞：土地勘測定界；現狀問題；對策建議；吉林省

中圖分類號：F301.24 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20170431012

土地勘測定界作為國土資源行政主管部門用地審批和地籍管理等工作獲取基礎資料的重要手段，對土地利用和耕地保護意義重大[1]。包括用地與土地利用總體規劃是否相符，選址是否符合合理用地和集約用地原則，是否超出規劃建設用地界線，土地權屬、地類、面積、位置、范圍等是否清楚、準確，突破土地利用規劃建設用地邊界的理由是否充分、規劃變更及耕地占補平衡是否完成等報批的核心內容均主要由土地勘測定界完成。其一般工作程序包括：接受委托；查閱有關文件；搜集圖件及勘測資料；現場踏勘、制定技術方案；實地調繪；勘測定界；提交土地勘測定界成果資料；成果資料的檢查驗收。近年來，隨著吉林省建設不斷加快，用地需求量日益增大，土地勘測定界工作任務多而重，尤其是新一輪東北振興戰略的實施，基礎設施短板建設將是未來發展的核心。如何有效推進、強化土地勘測定界規范化管理，提升全省土地勘測定界工作效率及服務水平，為和諧征遷奠定堅實基礎，成為當前國土管理部門、測繪行業主管部門、建設單位及測繪單位急需攻克的重難點。

1 土地勘測定界工作現狀問題

1.1 項目進展緩慢

調查發現，諸多項目在土地勘測定界中均存在進展緩慢的問題，結合其工作流程發現如下原因：前期資料老舊，主要是建設單位提供的地形圖與當前現狀出入較大，需利用時間對其進行修測和補測；實地調繪中的協調問題，權屬、地類認定過程中往往存在爭議，需要出具相關證明或通過指界來解決，致使測繪單位無法及時出具土地勘測定界成果；土地勘測定界測量中，數據量相當大，地類、權屬調整會造成數據多次修改，容易發生數據修改不徹底的情況，同樣的地塊出現多個面積，造成數據混亂，嚴重影響工作進程；項目用地不符合用地政策，如規劃用途與最新的產業政策不相符，就需要重新規劃選址，原有土地勘測定界成果就得進行相應修正完善。

1.2 成果質量問題

土地勘測定界是為國土資源行政主管部門用地審批和地籍管理等提供科學、準確的基礎資料而進行的技術服務性工作，包括實地界定土地使用范圍、測定界址位置、調繪土地利用現狀、計算用地面積等內容，是一項綜合復雜的工作。且往往土地勘測定界項目具有時間緊、任務重的特點，而測繪單位經常因追求經濟利益，節約時間和勞務成本，在對具體項目開展前，缺乏專門部署分工及專業培訓，細節把控不足，加之工作人員本身素質良莠不齊，部分人員對相關規范規程還不夠熟悉、實際操作不熟練，提交錯誤成果或者返工修改等問題偶有出現，且各測繪單位測量設備、內業成圖軟件平臺、數字化作業流程、面積量算手段均存在一定程度差異，直接影響土地勘測定界成果質量。通過調查發現，問題主要體現在：收集材料不夠充分、實地核實用地范圍內的行政界線、權屬界線、地類界線不全面、直接采用與現狀不符的土地利用現狀調查數據等。

1.3 管理機制問題

目前，全省土地勘測定界管理機制尚不健全。土地勘測定界行政管理人員嚴重缺乏，且大部分相關管理人員均承攬多項土地業務，工作專注度不夠，加之管理部門各處室間人員調動，多數管理人員對業務熟悉程度不夠，且個別管理人員觀念僵化，“閉門測繪”、“放任監管”、“嚴批寬用”等錯誤想法仍存在，致使土地勘測定界行政管理責任認定不清，監管乏力，盲目干涉，嚴重阻礙了土地勘測定界的健康發展；全省法制體系仍需進一步完善，目前主要依據《土地勘測定界規程》（TD/T 1008-2007）和省國土資源廳相關文件，缺乏地方規程及相關配套法規，行業管理依據不足、市場行為不規范，隨著土地勘測定界的發展，許多問題急需出臺相應的部門規章來進行有效監管；質量管理制度缺乏，多數測繪單位沒有相關質量管理制度對合同評審、項目設計、質量管理、質量獎懲、成果交付、培訓上崗等方面進行明確[2]；土地勘測定界成果僅由國土管理部門進行數據入庫檢查，沒有專業測繪質量檢查部門進行成果質量檢核；且尚無土地勘測定界成果相關的質量評價體系，土地勘測定界工作也未作為測繪單位年檢考評機制。

1.4 市場管理問題

近年來，隨著吉林省測繪資質單位申請量大幅上升，各市（州）從事土地勘測定界單位增長過快，但對行業監管存在缺失，造成市場失靈現象。吉林省土地勘測定界步入市場化時間較短，招投標環節不規范，存在定向配發項目，招投標程序不規范，透明化不足，缺乏監管；存在惡意壓價，隨著測繪資質單位增加，而市場份額增長率與之不匹配，致使部門市（州）惡意壓價的現象較為突出，個別單位為搶占市場甚至以低于成本的價格承接合同，擾亂市場秩序；存在無測繪紙質證書測繪、越級測繪，承攬業務范圍外的土地勘測定界項目；保密意識有待進一步加強，大部分測繪人員、測繪單位對保密意識認識不足，違反保密法律法規行為仍然存在。

2 土地勘測定界管理對策建議

2.1 加強部門聯動，強化進度管理

土地勘測定界工作涉及領域廣，協調部門眾多，需要國土管理部門、鄉（鎮）人民政府、建設單位、測繪單位及其他行業部門等通力合作，為更加有效推薦項目進度，必須理順各部門關系，明確各自職責，形成部門聯動。在項目選址時，建議建設單位先與規劃部門、國土管理部門確認項目用地是否符合相關規劃及政策等，確保在委托土地勘測定界后，不會再進行調整；建設單位在委托項目后，應及時、完整地提供詳盡的規劃選址材料，減輕測繪單位對現狀地形的修測工作，同時國土管理部門提供前期項目用地審查材料；實地調繪前，測繪單位應詳細繪制已確認的權屬、地類信息，便于建設單位、國土管理部門、鄉（鎮）人民政府有針對地進行部署分工；實地調繪中，相關部門應相互積極主動配合，以便測繪單位及時、精準地調繪各類界線信息；實地調繪后，國土管理部門負責審查復核土地權屬地類調查成果，減少因權屬、地類調整造成的反復修改。

2.2 嚴控作業程序，確保成果質量

開展土地勘測定界工作，應嚴格把控作業程序、明確技術要點，對土地勘測定界成果質量執行高標準、嚴要求。開展土地勘測定界工作前，及時簽訂委托合同并明確委托內容及時限、雙方權責等細節，測繪單位嚴格按照合同約定完成作業內容。測繪單位接受委托后，應查閱相關資料，結合項目實際制定工作方案，合理部署工作任務，并針對項目特性適時開展必要的培訓，在細節上嚴格把控。土地勘測定界成果嚴格執行“兩級檢查、一級驗收”制度，即以3人一組為單位，在作業小組內部實行自檢、互檢及單位終檢，嚴控土地勘測定界成果質量。質檢要求對土地勘測定界成果的完整性、規范性、一致性、控制性進行全面檢查，符合條件的，方可正式移交。此外，適時引入新技術、新方法，如航空測繪設備、NPOI技術等，提高土地勘測定界成果精密程度[3]。

2.3 增強制度管理，完善機制建設

合理配置行政管理人員崗位，明確行政管理職責，要求行政管理人員專業化、專注化，分門別類地引進專門的管理人才，做到特崗特設，人盡其用[4]。省國土資源廳應廣泛征求各地方國土管理主管部門、測繪單位意見，委派專業機構制定土地勘測定界配套管理辦法，完善法律體系。建立落實土地勘測定界工作責任制，明確參與土地勘測定界各方責任。測繪單位應充分提高土地勘測定界成果質量意識，對土地勘測定界成果質量從接受委托、分配任務、具體實施至成果交付全程全覆蓋把控，規范內部質量管理。進一步強化測繪團隊建設，切實提高作業人員的質量意識和履行質量責任能力，適時開展有針對性的業務培訓，并組織對外交流和新技術、新方法的學習，全面提升測繪人員的業務水平，提升土地勘測定界成果質量。測繪行政主管部門應建立完善土地勘測定界成果質量評價體系及質量管理的長效機制，并將土地勘測定界成果質量評價結果作為測繪單位年檢考評依據之一。

2.4 多措并舉，強化市場管理

綜合運用有效政府治理工具，加大土地勘測定界市場監管力度。各級主管部門進一步加強測繪資質管理，從事土地勘測定界必須依法取得測繪資質證書。加快建立吉林省土地勘測定界市場信用體系，嚴格市場準入和退出機制。強化市場監督，綜合整治違法招標、發包等，協調相關部門聯合執法，嚴格查處土地勘測定界項目招標、發包中的違法行為，同時加強對土地勘測定界項目轉包、違法分包的監管。規范土地勘測定界合同的管理，加強對土地勘測定界合同價款的監管，嚴格遵守土地勘測定界市場收費標準簽訂合同，同時強化對土地勘測定界合同履約行為的監管，明確權利與義務。搭建土地勘測定界工程產品價格的監管機制，治理低于土地勘測定界成本的惡性壓價競爭。堅決打破土地勘測定界項目的地方保護和行業壟斷，維護土地勘測定界市場公平競爭秩序。此外，測繪單位應嚴格執行國家相關保密規定，并嚴格要求單位人員做好保密工作，做到“涉密不上網，上網不涉密”。

參考文獻

[1]孔慶福，劉張霞.土地勘測定界中存在的相關問題探討[J].科技與創新，2016（2）：109-110.

[2]黃晨東.強化用地報批勘測定界管理的思考及建議[J].海峽科學，2016（8）：36-38.

[3]宋韋劍，李鋼，王孝強.GIS和電子政務支持下的土地勘測定界業務模式研究[J].中國土地科學，2012，26（1）：86-90.

[4]沈寶龍.內蒙古測繪地理信息行政管理問題[D].呼和浩特：內蒙古大學，2015.