臺灣職業教育產學合作政策變遷：基于倡議聯盟框架的分析

索磊

摘 要 在倡議聯盟框架的視角下，臺灣職業教育產學合作政策變遷受到外部因素（相對穩定因素和外部事件）的影響。以此為背景，臺灣職業教育產學合作政策的子系統包含多個倡議聯盟，各聯盟之間在政策核心信念上存在不一致的問題，其突出表現就是人才培育和技術研發之間的抉擇。因此，在明確“產學合作”真正內涵的基礎上，明晰“產學合作”的可能性與局限性，厘清職業院校、產業界和政府的職責和義務，強化政策學習以達成政策核心信念的一致是提高產學合作政策成效的關鍵。

關鍵詞 臺灣；職業教育；產學合作；政策變遷；倡議聯盟框架

中圖分類號 G717 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2017）04-0039-05

產學合作對于職業教育的重要性不言而喻。臺灣政府部門一向重視職業教育產學合作，先后出臺了一系列相關政策。并且，隨著社會的發展，還對一些政策進行了多次修正。目前學界已經出現一些關于臺灣產學合作政策的研究成果，但是尚未發現運用“倡議聯盟框架”來進行研究的文獻。作為政策分析理論的新近發展，倡議聯盟框架彌補了已有政策研究理論的不足，逐漸發展成為一個有力的政策分析工具。本文利用倡議聯盟框架對臺灣產學合作政策進行分析，希冀能夠豐富對此項政策的理論闡釋。

一、政策分析工具：倡議聯盟框架

“倡議聯盟框架”（Advocacy Coalition Framework，簡稱ACF）最初由美國政策學者薩巴蒂爾（Sabatier）于20世紀80年代提出，后來在與詹金斯-史密斯（Hank Jenkins-Smith）等學者的合作下，ACF發展為一個日臻成熟的研究政策變遷的理論體系。ACF彌補了以往政策分析理論的不足，確定了一個同時關注政策系統的外部影響因素和內在作用機制的分析框架。ACF以政策信念作為政治行為的因果驅動力，把政策信念分為三類：第一類是深層核心信念，其關涉的是基本價值體系，由根本的、規范性原則理念構成；第二類是與政策的基本戰略和定位相關的核心信念，此類信念以實現政策子系統核心價值為目標；第三類屬于次要政策信念，由各種必要的工具性決策和信息搜索構成，其目標是在特定政策領域實現政策核心信念[1]。政策信念發生變化乃至產生沖突的主要動態元素包括政策子系統的外部事件和內部結構[2]。

ACF已被成功運用于解釋不同地域和不同領域的政策變遷，其適應性和假設不斷得以驗證，運用于教育政策領域的案例亦逐漸增多。具體到職業教育政策，已有研究者運用ACF對我國高職院校招生政策變遷進行了解讀。但目前尚未發現ACF用于產學合作政策的研究成果。因此，本文嘗試運用倡議聯盟框架對臺灣職業教育產學合作政策進行闡釋。

二、政策概覽：臺灣職業教育產學合作政策的歷史演進

臺灣地區的產學合作政策大致經歷了兩個發展階段。第一個階段的重點是人才培養，第二個階段則強調技術研發。這兩個階段并非截然分開，只是側重點不同。一定程度上可以說人才培養的主題貫穿始終，創新研發則是知識經濟出現以后的重點。

（一）聚焦人才培育階段

臺灣的產學合作政策始于20世紀50年代的“建教合作”政策。1950年頒布的《政府機關委托大學教授從事研究辦法大綱》“首開臺灣地區‘研究式建教合作的模式”[3]。1954年，臺灣教育主管部門頒布《建教合作實施方案》，“成立建教合作委員會，負責建教合作的設計與推行”，旨在加強職業技術院校與企業的合作，培養生產一線急需的應用人才[4]。產學合作政策自此得以正式確立。此后出現了臺中高工與電信局合作辦理的“獎學金式”“委訓式”建教合作和高雄高工采用的“實習式”建教合作[5] 。

1974年，臺灣教育主管部門頒布了《建教合作實施辦法》，并于1996年進行了修正發布[6]。2004年臺灣教育主管部門訂定發布《高級職業學校建教合作實施辦法》，并且確定了高級職業學校論調式、實習式、階梯式等不同方式的建教合作《教育作業規范》。2009年臺灣出臺第一期《技職教育再造方案》，“擴展產學緊密結合培育模式”是該方案所提出的十大策略之一[7]。2013年第二期《技職教育再造方案》啟動，對技職教育進行統一規劃，把人才培育與產業發展作為技職校院的辦學核心，力圖實現“產、學、研、教、考、訓、用”的合一，產學合作共同培育優質人才[8]。

（二）強調創新研發階段

臺灣教育主管部門于2001年成立跨部會的“技專院校產學合作指導委員會”，研究制訂推動技專校院產學開展合作的政策及策略[9]。自2002年起，臺灣補助“研發能量及產學合作經驗較豐厚”的6所學校各自成立“區域產學合作中心”，旨在以此“帶動北中南各區之技專校院推動產學合作，協助伙伴學校建立產學合作環境，并協助營銷及產學媒合，以達成產學合作資源整合以提升區域產學績效”[10]。自2003年起，通過評選，先后在技專校院成立了40所技術研發中心，對焦相關產業技術研發[11]。2004年，臺灣技術及職業教育司公布了《專科以上學校產學合作實施辦法》。該《辦法》對產學合作作出如下界定：“產學合作系指專科以上學校與政府機關、各級學校、事業機構、民間團體、學術研究機構等合作辦理下列事項：一是各類研究發展及其應用，包括專題研究、檢測檢驗、技術服務、咨詢顧問、專利申請、技術移轉、投資持股、創業育成等。二是各類產學合作之教育、培訓、研習、研討、實習及訓練。三是其他有關產學合作事項。”[12]不難看出，盡管產學合作包括技術研發和人才培育兩個方向，但與以往強調“人才培育”建教合作政策相比，產學合作強調的是“技術研發”。

2005年，臺灣教育主管部門修正發布《推動技專校院與產業園區產學合作實施要點》；2006年，試辦“產學攜手合作計劃”并訂定發布《大專校院產學合作實施辦法》；2007年，正式發布《技職教育推動產學攜手合作實施計劃》。2012年，教育主管部門對《大專校院產學合作實施辦法》進行修正，并把名稱改為《專科以上學校產學合作實施辦法》，拓寬了政策所涵蓋的學校類型，把本科院校也納入進來。產學合作牽涉面甚廣，以往大專校院在此方面表現不佳，近年來各院校的研發能力有了較大增長，說明臺灣產學合作政策取得了一定成效。

三、變遷邏輯：倡議聯盟框架視域下的臺灣產學合作政策變遷

（一）產學合作政策變遷的外部影響因素

倡議聯盟框架自提出以來，也在不斷完善的過程之中，先后形成了四個版本。其最新修正版（2007年版）對外部因素作用于政策子系統的機制進行了更明確的闡釋，外部因素包括“相對穩定的因素”和“外部事件”兩部分[13]。

1.臺灣產學合作政策子系統的穩定變量

長期來看，政策總是處于不斷的變遷之中，雖然這種變遷與時事的發展變化存在更直接的關系，但這種變遷的背后仍然存在著相對穩定因素的影響。倡議聯盟框架涉及的相對穩定因素包括如下方面：

一是問題的基本屬性。總體而言，教育包括“文化的教育”（education for culture）和“職業的教育”（education for work）兩大類型。自學校產生起，文化的教育（博雅教育）就成為教育的唯一或主要內容；學校式的職業教育則是在第一次工業革命后才產生，到了第二次工業革命，職業教育才確立其在學制中的地位[14]。教育的功能主要體現在促進個體發展和促進社會發展兩方面。如果說文化教育側重個體發展，職業教育則把個體發展與社會發展緊密結合起來；教育培養社會生產所需之人力，職業教育把教育和職業結合在一起。因此，產學合作是職業教育不可回避的關鍵問題；只是不同的社會歷史條件下，具體的內容和形式不同。產學合作政策是技職教育發展的重要課題，對職業教育的發展具有決定性影響。

二是根本的文化價值和社會結構。臺灣存在著根深蒂固的“重學術輕技職之傳統士大夫觀念”[15]。在文化傳統上，臺灣與大陸一脈相承，臺灣的多數家庭不論經濟條件如何，“都盡其所能供子女上學，以求得最高學問”[16]。基于這種學而優則仕的思想，升學風氣久盛不衰，就業求職文憑掛帥，這對職教體系沖擊很大。就技術人力在社會機構中的分布而言，臺灣97.8%以上為中小型企業、“博士級之高級研究人力有78%以上主要分布在大專院校及研究機構”[17]，就職于產業界的高級技術人力非常有限。

三是自然資源的分布。自然資源分布影響著產業結構，進而也就影響著職業教育的發展。“臺灣土地狹小，自然資源貧乏，客觀條件有限。”[18]這就決定了臺灣初期勞動密集型的代工加工產業發展模式，以及知識經濟出現后，對創新研發的渴求。因而，臺灣職業教育產學合作政策變遷的背后，隱藏著資源的制約因素，且這種影響力是恒定且難以改變的。

四是基本法律結構。臺灣職業教育產學合作政策無法擺脫總體法律結構的影響，教育政策法規對產學合作政策的影響主要通過臺灣的教育與科技相關法律和政策體現出來，如職業教育的各項立法、教育法等。臺灣地區自政治解嚴以后，“各政黨和議會議員對教育行政機關積極運用監督與立法權，透過這種力量影響教育決策”，“各黨及各當選人，透過民意代表身份”，“對一般政策有重要的發言和決定作用”[19]。臺灣2001年通過了《科技基本法》，“明確指出智慧財產權與成果的歸屬，從國科會轉移到研究機構或企業所有，激勵了學校和業界有更多的合作計劃”[20]，1976年，修正發布《職業學校法》《專科學校法》《補習教育法》；2010年，修正發布《大學法》《專科學校法》，這一系列法律構成臺灣產學合作政策的基本法律框架。

2. 影響政策子系統的外部（系統）事件

一是社會經濟條件的變遷。依據社會經濟發展狀況，臺灣的社會經濟條件變遷可以分為五個時期：工業社會萌芽時期、殖民式工業社會形成時期、勞力密集工業社會形成時期、勞力密集工業社會時期、技術密集工業社會時期[21]。伴隨臺灣社會經濟發展的是對產業從業者技術條件的要求逐漸提高。從過去對于技術含量低的體力勞動者的需求，發展到對于初級、中級技術人力的需求，至今對于高級技術人才的需求。臺灣的職業教育機構也經歷了職業學校、專科學校、技術學院及科技大學的發展。相應地，臺灣職業教育的產學合作政策則經歷了由關注人才培養到重科技研發的轉變。

與之相應的“外部（系統）事件”則是社會經濟條件的變遷，伴隨著信息技術的發展和知識社會的到來，臺灣產業發生了由原料加工、代工等勞動密集型向高科技高附加值的技術密集型工業的轉型。此外，臺灣近些年來的少子化現象也對職業教育發展造成了很大影響，加上高等教育招生人數的增加，報考技職院校的人數逐漸減少。

二是公共輿論的變化。20世紀80年代起，伴隨著臺灣社會的富裕化和中產階級的興起，社會文化價值也發生了變化。中產階級已不滿足基本的生活需求，而是更積極地參與社會活動，爭取自身權益，對教育提出了更高要求[22]。民間教改團體逐漸成立，“直接對政府提出建言或透過政治力積極參與政府的教育政策”，“教育改革的壓力，已經不是來自主政者或政府的經建發展藍圖，在野政治力量、民間教改力量及社會中產階級所匯集社會力量，對于政府的教育改革形成一股很大的壓力”[23]。公眾關于職業教育的觀念并沒有發生根本性的變化，依然表現為不愿意讀職業學校而要讀大學，認為職業教育地位低。比起技術工人或技術員來，更傾向于產品研發人員和工程師。

三是系統內占統治地位的聯盟變化。產學合作的政策子系統涉及政、產、學、研多種成分，政府部門主要包括國科會、教育部、經濟部、勞委會等，產業界則涉及不同行業和領域的大、中、小型企業，學校則不僅包括職業學校、專科學校、技術學院、科技大學，還包括附設技術系的大學，“研”則指各類研發機構。此外誠如上文所言，在野政治力量、民間教改力量亦是產學合作政策的重要影響力量。以往，政府部門無疑在產學合作政策的制定過程中占主導地位，但隨著臺灣整體社會經濟的變化，民間力量在政策制定過程中的影響日益增大。就學校類型而言，隨著一些職業學校升格到技術學院，部分技術學院升格為科技大學，對產學政策的影響由過去的職業學校占主體轉變為高等院校占主體。

四是來自其他政策子系統的決策和影響。職業教育與經濟建設密切相關，因此，臺灣的經建政策也影響著職業教育產學合作政策。產學合作政策需要政府部門的協調和投入，經濟建設總體計劃決定了政府對職業教育投入的多少；同時，執行經建計劃的經費預算需“立法院”進行審議。各利益團體在經建政策制定及其實施過程中有不同的利益訴求，這些都間接影響著產學合作政策的變遷。

（二）臺灣產學合作政策變遷的倡議聯盟及其信念

各倡議聯盟的信念存在不同，大致可以分為三類：強調人才培養、強調科技研發、二者并重。強調人才培養的倡議聯盟包括各技專院校、勞委會和職訓局；強調科技研發的倡議聯盟則包括：國科會、科技大學、綜合性大學等；臺灣教育主管部門秉持的是二者并重的立場。學校則根據不同層次分別持有三種不同的立場：中等職業學校和專科更多地強調人才培養，科技大學和綜合性大學則偏向創新研發，而介于中間的技術學院則傾向于二者兼顧。

表1 不同倡議聯盟的政策信念

機構 收益與付出 政策訴求

學校 收益 人才培養（業界的師資、設備、真實的工作情境）（中職）；科技研發的實驗場所（大學）

付出 付給企業實習指導費（中職）；知識產權轉讓費（大學），為企業培訓在職員工

產業 收益 技術（技術密集型企業）、廉價勞動力（勞動密集型企業）

付出 研發費用（技術密集型企業）、保障性工資（勞動密集型企業）、意外傷害風險

政府 收益 社會經濟的良性發展；科技創新（國科會）；人才培養（勞委會和職訓局）二者并重（教育主管部門）

付出 投入資金

整體意義上推動產學合作政策的是教育主管部門，其所持的政策信念是：通過企業界與技職校院相結合，一方面能夠“為產業培養專業技術人才”，另一方面則可以“充分運用學校與業界資源，共同研究開發新產品與新技術，協助產業升級并厚植產業競爭力”，同時亦有助提升技專校院自身的競爭優勢，“建立技職教育務實致用特色”[24]。

國科會對于產學合作的認識則與教育主管部門存在差異。國科會所推動的產學合作“主要著眼于技術研發層面”，把大學區分為三類：“具研發潛能之大學、具產學研發特色及地區經濟結合潛能之大學、具產業服務潛能之大學”，相應的推動策略分別為：產學合作績效激勵方案（10所學校左右）、區域產學連結績效計劃（20～25所學校）、區域產學中心及技研中心補助計劃（40所學校左右）[25]。不難看出，其分類的依據就是各大學的科技研發實力。可見，在產學合作政策的核心信念方面，國科會首要看重的是技術研發與創新，人才培養則在其次。積極推動產學合作是臺灣科技部的工作項目之一，但其關注的也只是“支援學術研究及產業技術”[26]。總體而言，“政府所支持引導的產學計劃仍以技術研發為主，人才培育的配套措施較少；而且人才培育的推動單位屬勞委會（職訓局）較為積極且較具成效”[27]。

臺灣的學校積極配合政府與業界推動產學合作，踴躍參與產學合作項目[28]。但因學校的辦學層次不同，學校對于產學合作政策的信念存在差異。中等職業學校主要是培養初級技術人力，關注的是人才培養。而科技大學和綜合性大學則更注重科技創新。

相比較而言，企業對于產學合作的意愿低于學校和政府部門。企業出于追求利潤的考慮，總是在計算投入和產出，產學合作政策，尤其是人才培養方面，企業似乎很難從中獲利，除非把實習生當作廉價勞動力。盡管出于社會經濟發展的長遠考慮，產學合作具有重要意義，但只有具有強烈社會擔當意識的企業才能夠認識這一點，并采取行動。因此，“企業端支持的產學合作須大力開發與推動”[29]。

四、結論與反思

臺灣產學合作政策取得了一些成就，但同時也存在著一些問題。這些問題主要表現為政出多門、缺乏統籌，未能形成合力，一定程度上削弱了產學合作政策成效。其背后原因則是不同政策制定者和其背后的推動力量形成了不同的倡議聯盟，這些聯盟在政策的核心信念上存在偏差，在內部意見、關注點、興趣、利益方面存在不同，從而在一定程度上影響了產學合作政策的有效性。政府部門，不同性質、參與產學經驗不同、以及合作性質不同的企業、學校，對產學合作的需求和實施成效的看法均存在差異[30]。

因此，“在制度面須思考如何將政府多頭馬車的制度整合成更有效率、更有前瞻性的推動機構。至于實務面則須針對提升教師執行產學合作的誘因及吸引企業界投入產學合作的誘因上加以規劃落實。”[31]因此，成立跨部門的產學合作協調機構，搭建產學合作的交流平臺，使各政府部門、產業界、學界、社會機構均有發言和表達意見的機會，強化政策學習以達成政策核心信念的一致，才能夠進一步完善產學合作政策，使之更符合社會需求，并且使政策落到實處。

政策演進與社會政治經濟格局、發展狀況有著密切關系。適宜的政策能夠推動社會和經濟的發展，反之，這種推動作用就會縮小，甚至成為阻礙發展的因素。臺灣的產業正處在由勞動密集型轉向技術密集型和高新產業的過程之中，職業教育的產學政策在經受這些因素影響的同時，也在促進社會發展中發揮重要的作用。倡議聯盟框架在分析政策子系統不同倡議聯盟的作用機制的同時，也兼顧了影響政策變遷的外部因素，為充分認識產學合作政策變遷提供了新的視角，從而為完善相關政策提供了可能。

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