我國農村土地流轉中的主要問題

劉永平

摘要：在對農村土地流轉的概念進行了梳理和界定的基礎土，論述了農村土地流轉的現實必然性，土地流轉是推動農業(yè)規(guī)模化經營，提高生產效率的必然要求，為增加農民收入，縮小城鄉(xiāng)差距提供了契機，是實現農村剩余勞動力轉移，促進城市化進程的基礎。

關鍵詞：農村土地流轉；主要問題；政府作為

農村土地流轉是推進農業(yè)規(guī)模化經營、增加農民收入、促進農村剩余勞動力向城市轉移，實現城市化目標的基礎。但我國農村土地流轉仍然處于相對低效、無序，甚至混亂的狀態(tài)，損害了農民利益，也對農村社會和經濟發(fā)展產生了不利影響。

一、農村土地流轉概念的梳理和界定

我國土地的“三權”是指所有權、承包權和經營權，其中所有權歸國家所有、承包權歸個人或集體所有、經營權可轉讓。筆者所研究的“農村土地流轉”，是指土地使用權流轉，即擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權，從而獲取一定利益的行為。

二、農村土地流轉的現實必然性

（一）土地流轉是推動農業(yè)規(guī)?；洜I，提高生產效率的必然要求

我國尚未完全實現由傳統農業(yè)向現代農業(yè)生產方式的轉變，主要表現為在生產投入方面存在農業(yè)生產規(guī)模小、經營方式比較落后、信息化程度不高、科學技術含量較低等方面的問題，從而導致了在產出方面主要表現為生產效率較低，同時生產效益也不高。土地流轉是推動農業(yè)走向規(guī)?；洜I的一條合理的路徑，它可以促進資源的合理利用和優(yōu)化配置，能夠產生交易收益效應。

（二）土地流轉為增加農民收入，縮小城鄉(xiāng)差距提供了契機

西方發(fā)達國家農村發(fā)展模式的成功經驗普遍證明“只有減少農民，才能富裕農民”，農民收入增加困難是目前我國“三農”問題存在的一個比較突出、也是迫切需要解決的難點，筆者認為，其主要原因在于農村勞動力過多，已經超過了有限土地的最大承載能力。而土地流轉可以從流出和流入2個環(huán)節(jié)來實現農民收入增加的目標，因此，合理的農村土地流轉，能夠實現土地資源的最優(yōu)化配置，產生交換價值，實現農民增收，從而為進一步縮小城鄉(xiāng)差距奠定基礎。

（三）土地流轉是實現農村剩余勞動力轉移，促進城市化進程的基礎

以戶為單位的小規(guī)模生產經營方式，土地的細碎化較嚴重，不僅制約著我國現代農業(yè)的發(fā)展，也使農民難以擺脫土地的“束縛”，阻礙農民向城市轉移，不利于城市化的發(fā)展目標。土地流轉為農村剩余勞動力向城市轉移提供了2方面的動力，即推力和拉力，加快了農村剩余勞動力轉移的步伐。因此，在推力和拉力的共同作用下，有利于促進農村勞動力持續(xù)有效的向城市轉移，而土地流轉則成為實現農民增收和城市化的雙贏局面的基礎。

三、農村土地流轉中的主要問題

（一）法律法規(guī)不明確，農村土地流轉缺乏相關保障

首先，目前我國農村土地流轉缺乏專門的法律規(guī)定，難以對土地流轉行為進行有效的規(guī)范。我國立法機構尚沒有制定一部統一的《農村土地流轉法》，沒有對農村土地流轉中的產權性質進行明確界定，也沒有土地流轉的范圍、形式、流轉雙方的權利和義務、原則和程序、流轉合同、價格和期限、土地的用途、解決爭端的辦法、以及法律責任等作出詳細而明確規(guī)定。其次，現有法律法規(guī)概念的模糊性，導致了土地流轉以及權利維護可操作性較差。

（二）農村社會保障體系不完善，無法解除農民土地流轉的后顧之憂

在我國農村，土地對農民來說具有特殊的情感和地位，我國農村尚未建立多層次的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、社會福利、社會優(yōu)撫、社會救濟和最低生活保障等社會保障體系，養(yǎng)老難、看病難、受教育難等農村社會問題一直是農民生活中憂慮的問題，成為當前制約農民進行土地流轉最主要因素。筆者認為，農村社會保障體系是否完善仍然是制約農民進進行土地流轉的速度和當前農村土地經營規(guī)模的最關鍵的因素。

（三）農民群眾和地方政府受傳統觀念的制約，土地流轉政策執(zhí)行難

根據新制度經濟學的觀點，對農戶的行為產生重要影響的不僅包括正式的規(guī)章制度，還包括習俗、慣例和傳統意識形態(tài)等非正式規(guī)制。在個別地方政府，國家土地流轉政策成為其謀求經濟發(fā)展政績的工具，濫用行政職權，違背農民自愿原則，強制農民進行土地流轉[Cal，違反了法律法規(guī)的本意，侵害了農民的合法土地權利，使得土地流轉在本來就不了解政策的農民那里開展和執(zhí)行更加困難。

（四）制度建設相對滯后，農村土地流轉市場發(fā)育不成熟

農村土地合法、有序的流轉需要完善的制度和健康的市場環(huán)境作為保障，但目前我國農村土地流轉制度建設明顯相對落后于實踐工作，土地流轉市場發(fā)育不成熟亦不能滿足農民逐漸增大的土地流轉需求。

四、農村土地流轉中的政府作為

（一）制定相關行政法規(guī)，完善農村土地流轉的政策體系

為規(guī)范農村土地流轉行為，政府部門作為相關法律和政策的具體執(zhí)行者，應盡快制定和完善相關的行政法規(guī)，以此作為農村土地流轉的指導和依據。

（二）健全農村社會保障體系，解除農民土地流轉的后顧之憂

政府部門應充分發(fā)揮其社會管理和公共服務的職能，在農村社會保障體系構建中承擔更多的責任和義務，為農民土地流轉做好保障服務。當前農村土地流轉最迫切也是最重要的工作就是加大政府投入力度，做到政府公共財政支出向農村社會保障制度傾斜，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，實現城鄉(xiāng)社會保障服務的均等化和高效化，尤其是要盡快建立和健全覆蓋全體農民的養(yǎng)老保險制度，推進和完善農村新型醫(yī)療合作制度，確保農民的最低生活水平；政府部門還應做好農民的教育和培訓工作，提高農民的知識和技能，為剩余勞動力向城市轉移提供良好的公共服務。

（三）轉變地方官員的思想和作風，引導農民形成科學的土地流轉觀

地方政府官員應轉變片面的政績觀，樹立以民為本的觀念，消除權力和商業(yè)合謀，違背農民意愿強迫進行土地流轉，以損害農民的利益來獲取地方經濟的增長。

（四）大力推進制度建設，積極培育農村土地流轉市場

完善的制度是保障農村土地流轉規(guī)范化、有序化的基礎。首先應明確農村土地產權制度，對于農村耕地、林地、宅基地、住房等制定權威的、統一的產權標準，消除不同地區(qū)制度的差異性和不確定性等現象，保護農民所擁有資源的合法的財產權利；二是建立科學的土地管理制度，應針對農村土地流轉實際情況對土地使用、流轉作出合理的制度安排，加強對土地流轉的監(jiān)管力度，規(guī)范農村土地流轉合同的簽訂過程和形式，對土地使用權交易的價格、責任承擔等方面進行必要的指導和干預，并為成立專門的利益協調和仲裁機構，為土地流轉中的矛盾和糾紛提供便捷的調解渠道；三是大力扶持和培育農村土地流轉市場，要盡快擴大少數經濟較發(fā)達試點地區(qū)的示范效應，不斷推廣先進經驗，在全國范圍內建立起相對規(guī)范的土地產權交易市場，并規(guī)范其市場交易行為，打擊侵害農民土地權利的違法亂紀現象；四是鼓勵和支持土地交易組織和市場中介組織的發(fā)育成[`，為農村土地流轉提供暢通的組織渠道，為農民提供及時的土地流轉信息，以便他們找到合適的土地流轉對象，提高農村土地流轉的效率。