供給側結構性改革視域下食品安全監管探析

王麗潔

摘要：食品安全不僅是重大的公共安全和民生問題，也是供給側結構性改革的重要內容。為提高我國食品安全監管水平，需充分認識我國食品安全監管面臨的新形勢，系統梳理食品安全監管存在的突出問題，并根據供給側結構性改革的要求，從加強監管基礎建設、明晰監管責任主體、強化監管技術支撐和完善監管法規與標準體系等方面探尋食品安全監管的基本路徑，推進我國食品行業供給側結構性改革和食品安全戰略的實施。

關鍵詞：供給側結構性改革；食品安全；監管

中圖分類號：F124.9文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2017）04-0071-05

食品安全事關人們的生活質量與生命健康，近些年為社會各界廣泛討論。食品安全主要包括兩個方面，即數量的安全與質量的安全。2015年修訂的《中華人民共和國食品安全法》中食品安全的內涵著重體現的是食品質量安全，即要求食品無毒、無害，對人體健康無任何危害性，確保食品消費安全。據此，本文對食品安全監管的研究重點即食品質量安全的監管問題。

一、問題的提出

食品安全具有復雜性、系統性和艱巨性，從產業鏈的角度來說，它是食品生產、產品經營的多種環節和多種要素的集聚，主要涉及農作物種植、畜牧養殖、精深加工、食品貯藏、食品消費、食品流通等多個領域。改革開放以來，隨著經濟快速發展，我國農業生產力顯著提高，食品生產、流通和消費模式也不斷發生變化。溫飽問題基本上得到了解決，人們在食品產品上比過去有了更多的選擇；與此同時，新的食品安全問題不斷出現，反映出在加速推進城鎮化和工業化過程中我國食品監管體系受到的壓力，包括某些產品部門的快速擴張、供應鏈的延長以及人們對加工食品需求的增加等方面。這些因素與現代商業競爭、社會誠信缺失及監管能力不足等交織在一起，導致食品安全問題成為一個極具挑戰性的管理問題。①而食品安全是重大的民心工程和民生工程，提高食品供給質量，加快建立科學完善的食品安全監管體系已迫在眉睫。2017年2月5日，中共中央、國務院公布的《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》把解決好食品的質量與安全作為供給側結構性改革的重要內容，這為強化食品安全及監管提供了有力的政策保障。②在供給側結構性改革背景下，充分認識食品安全面臨的新形勢，分析食品安全監管存在的主要問題，科學選擇食品安全監管的路徑，對于提高消費者的飲食安全，促進我國食品安全戰略實施具有重要意義。

二、我國食品安全監管面臨的新形勢

深化供給側結構性改革是我國經濟社會發展的總體要求，對加快產業轉型、促進創新發展和提升競爭優勢等具有很強的現實作用和深遠的戰略意義。深化供給側結構性改革的政策導向也勢必成為我國食品安全監管向更高水平發展的助推器，促進食品產業向更高水平發展。

1.產業結構優化升級為食品安全監管帶來強勁動力

隨著工業化、城鎮化和農業現代化的快速發展，培育具有較強競爭力的優勢產業是供給側結構性改革背景下產業轉型升級的必然選擇。從目前來看，我國食品領域的主要矛盾已經由總量矛盾轉變為結構性矛盾，矛盾的主要方面表現在供給側結構性失衡。③食品消費從溫飽型向營養健康型轉變，消費者對食品質量的要求越來越高。在宏觀層面，食品供給側結構性失衡問題突出表現為供給缺位與供需錯位，造成當前市場上不安全食品供給過剩、高品質的安全食品供給不足與消費者不斷提升的食品需求之間的矛盾日益加劇，并成為制約我國食品產業發展的深層原因。從我國食品產業的經營主體看，大企業、大品牌較少，規模化的企業經營在整個生產領域的占比還較低；在食品加工和經營環節，遍布城鄉的小作坊、小攤販難以計數，這大大增加了從源頭保證食品質量的監管難度。

2.新的發展理念為解決食品安全監管問題提供理論依據

黨的十八屆五中全會提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念為我們從新的角度解決深層次食品安全問題指明了方向。創新是推動食品安全的源頭活水。要提高食品產業發展質量效益和增強食品安全保障能力，推動重點領域改革創新，在改革完善食品流通體制方面取得新成效，在研發應用新技術新裝備等方面實現新突破，就需要不斷推進經營業態、監管思路、監管方式等方面的創新。協調是持續健康發展的內在要求。把握食品行業發展總體布局，正確協調與處理發展中的數量與質量、生產與消費、品種與布局、市場化改革與保護經營主體利益等關系，需要在食品安全監管上持續發力，補齊食品行業產品質量層次較低和優質安全食品市場保護不夠等突出短板。綠色是食品安全的關鍵。以綠色化思路，對食品質量的管控堅持關口前移，加強農業生產管理，大力推進標準化生產示范區建設，拓寬食品安全監管范圍。開放是食品行業繁榮發展的有效途徑。積極推動食品行業內外貿一體化發展，著力發展更高層次的開放型食品產業是我國調整優化經濟結構與重構產業分工的內在要求。不斷加強食品安全的監管體系建設，推出更多優質安全的食品，這也是我國拓展食品行業發展空間，發揮產業優勢，參與國外市場競爭的現實選擇。共享是城鄉居民對安全食品消費的共同要求。食品安全涉及千家萬戶的切身利益，堅持把保護城鄉居民共享高質量的安全食品作為促進食品行業發展的根本，迫切需要構建優質安全的食品供應體系，推進統一的城鄉食品市場體系建設，滿足城鄉居民不同層次的消費需求。

3.國家“一帶一路”戰略實施為食品安全監管提出新的要求

“一帶一路”戰略實施為我國經濟發展帶來了前所未有的機遇和平臺，也必將為我國食品產業做大做強創造更加有利的條件，同時也對創新食品安全監管提出新的要求。隨著我國對外開放的廣度和深度不斷擴大，貿易和投資便利化水平以及通關自由度也在不斷提高，不同區域之間的經貿合作和人員交流更加頻繁，這都進一步增加了我國食品安全在公共衛生、外來物種遷移、病毒傳播等方面的潛在風險。同時，我國的食品安全隱患也會通過當前發達的交通媒介傳播到其他國家或地區，進而引發更大范圍的食品安全問題，影響我國的國際形象。但是目前，面對對外開放的形勢要求，適應投資貿易便利化的宏觀食品安全監管模式尚處在摸索階段，相應的風險控制、互聯網、物聯網和大數據等新技術新模式還沒有完全應用，現有的監管能力與實際要求相比差距很大，這些問題的解決都需要充分發揮食品安全標準與監測評估工作在“預防為主、風險管理、全程控制、社會共治”的食品安全治理體系中的基礎性作用，不斷提升食品安全標準研制能力、風險隱患發現和系統性風險識別能力，以推進我國的食品安全監管工作達到國際先進水平。

三、我國食品安全監管存在的問題

1.食品安全監管機構的能力建設有待加強

為了有效提高我國食品安全監督管理能力，2012年《國務院關于加強食品安全工作的決定》要求進一步健全科學合理、職能清晰、權責一致的食品安全部門監管分工，形成相互銜接、運轉高效的食品安全監管格局；按照統籌規劃、科學規范的原則，加快完善食品安全標準、風險監測評估、檢驗檢測等的管理體制；縣級以上地方政府統一負責本地區食品安全工作，要加快建立健全食品安全綜合協調機構，強化食品安全保障措施，完善地方食品安全監管工作體系。④近年來，在國家統一部署下，各省都不斷深化食品藥品監督管理體制改革，大力推進食品安全保障體系建設，基本建成了食品安全監管的新機制。但由于食品行業的監管對象在整體上具有多、小、低、散等特點，加之行業從業人員整體素質不高，以致危害食品安全的違法犯罪行為屢禁不止，市場監管任務十分繁重艱巨。以河南省為例，目前全省的食品安全市場監管手段仍較落后，基礎設備貧乏，監管人員的綜合能力還有待提高。全省監管執法車輛配備不足，平均51人/輛，縣級機構執法執勤車輛平均2.3輛/單位。按照國家食品藥品監督管理總局制定的裝備配備標準計算，系統行政人員基本監管執法裝備配備率僅為11%，現場檢查類便攜設備配備率僅為22%，快速取證類裝備配備率不足1%，應急專用類設備基本空白，已經不能適應當前食品安全監管形勢的需要。全省系統監管人員和食品藥品安全信息員協管員來自不同的單位和部門，學歷層次、專業知識、業務能力等參差不齊，尚無法完全滿足食品監管政策性、專業性和技術性要求，其業務素質和綜合能力亟須提升。⑤

2.食品安全監管的責任主體不夠明晰

進入2015年，我國經濟仍面臨增長速度換擋期、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期的三期疊加因素，下行壓力仍較大。在這樣的宏觀經濟背景下，我國食品安全工作也處于問題多發期、改革過渡期和能力薄弱期“三期交織”的特殊時期，市場監管難度增大。從企業層面上來說，食品行業誠信體系建設剛剛起步，企業主體自覺和自律意識缺乏，企業內部進貨查驗、出廠檢查、定期自查、索證驗票、從業人員健康管理、不合格產品召回、事故處置、責任賠償和從業人員培訓等管理體系不健全，企業法定代表人或主要負責人首負責任、主管人員直接責任、從業人員崗位責任等主體責任體系缺失，從業人員責任意識、誠信意識、法律意識淡薄，需要加快食品行業信用體系建設，探索實行食品安全員制度，落實企業主體責任。從消費者層面來講，由于生產者、經營者、消費者在食品信息上的不對稱，加之劣質食品價格往往比安全食品的價格便宜很多，消費者在不能正確辨別食品質量時，易受價格的誘惑，最終選擇假冒偽劣食品。⑥

3.食品安全監管信息化建設較為滯后

目前我國的技術支撐能力薄弱，表現在信息化平臺建設滯后，現有的信息系統缺乏統一的頂層設計、技術平臺和數據標準，應用系統少且功能不足，系統之間互不相通，無法實現數據共享和業務協同，業務數據無法為正常監管工作提供技術支持等方面。除了廣告審批、注冊管理、標準發布、電子監管、不良反應監測、抽驗平臺等應用系統外，缺乏食品安全監管相關系統；而且以上系統都是在封閉的專網中運行，尚不能實現與監管相對人的互聯互通和數據共享。政府信息公開化是深化行政執行方式改革的重要內容，但從食品安全監管相關政府部門信息公開現狀來說，這方面的工作做得遠遠不夠。⑦現有信息系統配置較低、網速慢、模塊少、功能弱，與實現食品生產、流通、消費全過程監管業務的緊密協同和數據共享，以及全過程透明監管尚存在較大差距，需要加快構建監管所需的信息平臺和系統，盡快形成統一、權威的智慧監管體系。

4.食品安全監管的法規與標準體系亟須完善

食品安全監管法律體系是確保食品安全的基石，也是職能部門實施監管的重要依據。雖然我國已頒布十幾部食品安全監管法律法規，但有的條款籠統，伸縮性太大，缺乏可操作性，有的標準嚴重滯后，法律體系缺乏系統性、完整性。⑧現行法律法規還不能做到覆蓋從田間到餐桌的每一個環節，有些職能部門在面對突發食品安全事件時甚至無法可依。雖然我國與食品安全相關的法律法規很多，但是法律條款卻較為分散并且調整范圍比較狹窄，現階段還沒有一部比較系統和完整的食品安全監管法典。現有的關于食品安全的規范性文件主要由農業、衛生、質檢、工商、食藥監等部門制定。由于這些規范性文件最終解釋權的主體不一樣，同時受適用法律不同和定性不準確等因素影響，難以監管的情況時有發生。例如我國《食品衛生法》就存在著法律責任規定不明確、內容不全面、相關人員責任追究機制不明晰等一系列問題。我國食品安全監管標準和規范框架與國際標準相比差異很大。例如我國食品標準僅對104種農藥在糧食、水果、蔬菜肉等45種食品中規定了291個允許的殘留標準，而國際食品標準則對176種農藥在375種食品中規定了2439條農藥殘留標準。⑨另一方面，食品安全監管的相關法律法規、標準修訂滯后。《標準化法實施條例》第20條規定，標準復審周期一般不超過5年。但現行國家標準標齡普遍偏長，平均標齡已超過10年，有的甚至20年。⑩因此，推動法律法規以及標準的完善與修訂工作迫在眉睫。

四、推進我國食品安全監管體系建設的路徑選擇

供給側結構性改革要求食品企業提供更多高質量的產品，高質量的食品首先要保障食品安全。嚴防嚴管嚴控食品安全風險，保證廣大人民群眾吃得安全，這已成為食品安全監管所面臨的重大任務。有效保障食品安全是一項系統工程，涉及多個部門和領域，因此在現階段乃至今后一個較長時期，構建食品安全監管與治理新格局，不僅要注重數量上的安全，更要注重質量上的安全；不僅要從源頭抓起確保“產”出來的安全，更要提高質量安全監管水平確保“管”出來的安全。

1.加強監管基礎建設

一是打造職業化監管隊伍。圍繞政府食品安全委員會、食品藥品監督管理部門和企業三大主體的責任和義務，加強決策支持和政策研究，建立健全執行機構，落實崗位和人員，組織實施素質提升工程，抓好全省食安協調、食藥監管、食藥檢測和企業安全員等“四支隊伍”建設，培養好專業核查員、檢查員、檢驗員、企業安全員等執業“四員”，分層次、分類別、全覆蓋開展入職培訓、執業和繼續教育，進一步提升從業人員專業素質和執業技能，全面形成職業化監管隊伍。二是進一步加強設施裝備保障。落實國家有關建設標準，逐步實現各級食品監管機構的業務用房、執法車輛、執法裝備配備的標準化。結合基層工作實際，重點加強對基層一線監管執法裝備的配備，全力滿足監管工作的需要。三是加大監管和執法信息公開力度。依法主動公開行政處罰的流程和標準，建立違規企業記錄檔案，及時向社會公眾公開監督檢查結果和食品安全重大事件等監管類信息，做到政務公開，陽光監管。將企業行政許可、監管責任人員及其職責、日常監管狀況等信息在食品生產經營場所向社會公示，加強對食品監管部門執法人員履職情況的監督。拓寬信息公開渠道，加強政務網站、微博、微信等政務新媒體建設。政府部門需加大宣傳力度，利用相關媒體和社會中介組織，通過網絡、電商、廣播、講座等多種形式做好消費者食品安全知識的普及工作。

2.明晰監管責任主體

高質量的產品是由企業層層把關生產出來的，食品生產企業在整個監管體系中扮演著重要角色，應當成為第一責任主體。強化企業質量安全主體責任意識，落實企業主體責任，重在制度執行。首先，要建立各項行之有效的管理制度。政府監管職能部門要健全實施食品安全事故報告、臨近保質期食品消費提示、產品追溯、“紅黑名單”、行政約談、不符合標準食品召回和下架退市、經濟賠償、食品安全責任強制保險等制度。強制食品生產企業設置食品安全員、質量安全授權人等崗位，由專門的專業人員進行企業質量管理工作。建立健全自律規范、自律公約和職業道德準則，大力開展信用體系建設，宣傳普及食品安全知識，加強自律管理和維權服務功能。其次，督促食品生產企業建立質量管理和安全責任體系。加大保障食品質量的投入，細化供應鏈各個環節上的質量保障措施。進行全員培訓，強化全體員工食品質量安全意識，不斷提升企業安全生產能力，嚴格監控每個生產環節，確保生產流程科學規范。與此同時，企業與政府部門還應承擔起引導消費者理性消費的責任。通過立體化科普宣傳體系，普及食品安全知識，積極引導消費者樹立理性消費觀念，防范道德風險，進一步提升消費者食品安全意識、識假辨假能力和依法維權能力。

3.強化監管技術支撐

整合各級檢驗檢測資源，建立覆蓋面廣、功能完善、布局合理、統一協調、運轉高效的食品安全檢驗檢測體系。加強各省省級食品檢測機構的龍頭帶動作用，充分發揮其在風險預警、標準制定、重大課題研究等方面的優勢。全面提升縣級以上的食品檢驗機構的檢驗能力，注重發揮食品檢驗機構在保障區域優勢產業、支柱產業、特色產品安全生產和推進產業發展等方面的重要作用。依托口岸檢測中心和重大檢測課題，有計劃地培養國際化專業人才、檢測領軍人才和學科帶頭人。積極推進縣級現有食品檢測資源整合，提升食品快檢能力。針對食品質量安全事件易發、多發的特點，特別需要在大型超市和農貿市場設置農藥殘留免費檢測點，配置精準快速、容易操作的檢測儀器設備，切實將食品檢測向市場一線延伸。突出問題導向，理順工作機制，針對發現的問題和隱患進行分析研判，嚴格控制問題產品流向，強化抽檢監測的靶向性，主動化解食品安全風險。以國際通行規則為參照，建立健全與我國食品監管需要相適應的審評核查體系。依據已有的國際標準化質量認證體系，完善不同類別食品的技術審評、技術指南，優化審評資源統籌配置模式，深化食品審評核查部門改革，加大內外審計力度，確保審評核查機制的有效運行。加強評估機構和預警機制建設，建立覆蓋不良反應事件監控、質量抽驗、投訴舉報、監督執法及輿情監測等全方位的風險監測與評估體系。完善審評核查質量管理體系建設，提高食品監管的信息化水平。面向科技前沿，運用大數據和“互聯網+”提升發現與分析問題的能力，構建食品監管工作的長效機制，為食品監管提供更加有效的信息與技術支撐。

4.完善監管法規與標準體系

以2015年修訂的《食品安全法》等法律法規為依據，健全法規制度體系，加快地方配套法規、規章、規范性文件的清理和修訂工作，為食品企業生產和政府部門監管提供制度保障。加強食品監管行政文件管理，建立科學合理的評估制度，及時清理評估分值較低的行政文件。完善食品安全法律顧問制度，保證法律專業人員參與食品安全重大事件評估、重大食品行政決策合法性等的審查工作，發揮法律顧問在推進依法行政中的積極作用。著力構建符合國情、與國際接軌的標準體系，大力推進食品標準的完善與修訂工作，圍繞食品科學監管需要，加快形成以重點品種、重要領域、極具地方特色的食品質量檢驗、食品生產加工和餐飲服務等為主要內容的國家或地方標準體系，并進一步提高標準體系的科學性和適用性。根據經濟發展的需要，及時修訂過時的法規與標準，縮短主要食品標準的修訂周期，認真做好食品安全國家標準、行業標準和地方標準的跟蹤評價工作。加大食品法律法規以及標準的宣傳力度，提高生產企業和消費者的食品安全意識。積極鼓勵行業協會、公益組織、新聞媒體參與相關政策、法規、標準的制定，不斷提高法規標準體系制定與修訂水平。有法可依的同時還要做到有法必依。要不斷創新食品監管方式，確保監管不留死角；重典治亂，保持嚴懲食品安全違法犯罪行為的高壓態勢，從監管執法層面有效保障食品安全。

注釋

①賀珍怡：《變化中的食品安全問題》，《中國新聞周刊》2014年第6期。②《中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》，中國政府網，http：//www.gov.cn/zhengce/2017-02/05/content_5165626.htm，2017年2月5日。③王建華、葛佳燁、徐玲玲：《供給側改革背景下安全食品的供需困境與調和路徑》，《新疆師范大學學報》（哲學社會科學版）2016年第3期。④《國務院關于加強食品安全工作決定公布（全文）》，中國網，http：//www.china.com.cn/news/txt/2012-07/03/content_25800336.htm，2012年7月3日。⑤《河南省“十三五”食品藥品安全規劃》，河南省人民政府網站，http：//www.henan.gov.cn/zwgk/system/2017/02/03/010705722.shtml，2016年12月30日。⑥陳蓉：《論我國食品安全監管體制的完善》，《湖南商學院學報》2011年第5期。⑦王小超、溫志強：《基于信息不對稱理論的食品流通環節安全監管問題與對策》，《中國市場》2013年第30期。⑧魏宇：《我國食品安全監管問題研究》，《對外經貿》2012年第12期。⑨魯小明：《美國食品安全監管實踐對我國的啟示》，《法制與社會》2014年第11期。⑩李佳、葉興乾、沈立榮：《我國食品標準的現狀、存在問題及發展趨勢》，《食品科技》2010年第10期。崔長勇：《消費者參與食品安全監管的現狀調查與路徑探析》，《鄭州輕工業學院學報》（社會科學版）2013年第1期。《上海市食品藥品安全“十三五”規劃》，上海市食品藥品監督管理局網站，http：//www.shfda.gov.cn/Attach/Attaches/201608/201608241020357611.pdf，2016年8月24日。

責任編輯：翊明

Abstract：Food safety is a crucial issue of social health and public safety， and it is also an important part for the supply-side structural reform. To increase the level of China′s food safety supervision， it is very important to recognize the new developments， systematically study the critical problems of food safety supervision. And provide the basic path for the food safety supervision such as enforcing the fundamental construction of administrative management， clarifying the responsibility of supervision， increasing the technical support of the supervision， and completing the supervision regulations and standard system， thus promoting the supply-side structural reform in the food industry and the development of food safety strategy.

Key words：supply-side structural reform； food safety； supervision