國外城市再生資源環境押金制實踐及經驗借鑒

甘志芬

摘要：指出了環境押金制度作為實現生產者責任延伸制度的有效手段，也是城市再生資源回收利用領域有效的低成本經濟手段。系統分析了城市再生資源環境押金制的整體實施情況，并比較研究了德國、瑞典、美國和挪威等國家再生資源環境押金制的實踐。在此基礎上提出了推動我國實施城市再生資源環境押金制的經驗借鑒。

關鍵詞：再生資源；環境押金制；實踐；啟示

中圖分類號：D922.68

文獻標識碼：A文章編號：16749944（2017）8015704

1引言

隨著我國城市人口的持續增長和居民生活消費水平的不斷提升，在產品消費量快速增長的同時，也造成了資源的快速消耗和“廢物”的大量產生，引發了城市環境污染、資源耗竭、生態惡化等問題。2015年我國246個大、中城市一般工業固體廢物產生量為19.1億t，生活垃圾產生量約為18564.0萬t[1]，有2/3的城市面臨著“垃圾圍城”的困境。如何有效處置城市“廢物”已成為我國打造城市循環發展體系，推動生態文明建設亟待解決的問題。

20世紀60年代，美國著名學者簡·雅各布斯將城市中的“廢物”稱作“城市的礦藏”，即城市再生資源[2]。這些“廢物”若能得到有效回收利用，既可提升資源利用效率，大幅減少資源消耗數量，又對環境保護具有重要的推動作用。相反，若未得到合理利用，則會造成較大的環境污染[3]。目前以廢塑料、廢輪胎、廢棄電器電子產品、報廢汽車、廢電池為代表的城市再生資源回收再利用已成為發達國家推動綠色可持續發展的重要路徑[4]。

而作為一項對城市再生資源回收與資源化有效實現的強制性環境保護經濟手段，環境押金制度在20世紀80年代得到了瑞典、德國、丹麥等國家的支持和推行。經濟合作與發展組織（OECD）對環境押金制的定義是：針對具有潛在污染特性的產品向用戶征收一定的額外費用，用戶在將使用后的產品或者產品殘留物送達指定的收集系統，避免了產品或者產品殘留物對環境的污染時，前期繳納的額外的費用將被返還給用戶[5， 6]。目前城市再生資源環境押金制已經在許多國家，尤其是歐洲國家得到廣泛應用，從環境押金制度的構建實踐來看，其已經在城市再生資源利用和固體廢物污染防治方面取得了“雙贏”的效果[7]。

2再生資源環境押金制實施總體情況

環境押金制是伴隨著飲料包裝業的發展而產生發展起來的。20世紀70年代，飲料包裝物的大量產生造成了嚴重的環境污染與資源浪費問題，為解決該問題，瑞典、挪威、德國等國相繼制定了飲料包裝物環境押金制法案。1984年瑞典開始實施易拉罐環境押金制度，1993年實行塑料飲料瓶環境押金制。2003年，德國實行全面飲料標準包裝物環境押金制。OECD最新統計顯示，包括德國、挪威、瑞典、美國、加拿大、以色列在內多數OECD國家應用環境押金制進行飲料瓶的回收，回收率最高可達99%（2014年）。

伴隨著在飲料包裝業的成功推行，環境押金制度從最初主要應用于玻璃瓶、塑料瓶等飲料包裝物逐漸擴展到報廢汽車、廢舊輪胎、電池、殺蟲劑空瓶等廢物的回收。例如挪威、瑞典都將環境押金制擴大應用于報廢汽車上，德國將其應用于清潔劑容器上，奧地利將其應用于熒光燈管上，美國部分地區將其應用至廢舊輪胎上等[8]。隨著各國將環境押金制度適用于污染防治及再生資源回收領域，城市固體廢物污染明顯減少，大量的可再生材料得以有效的回收和循環利用，有效節約了大量的環境資源成本[7， 9]。典型國家城市再生資源環境押金制實施具體情況見表1。

3典型國家城市再生資源環境押金制實踐

3.1德國城市再生資源環境押金制實踐

德國為了應對包裝廢棄物快速增長帶來的固體廢物污染和資源浪費，1991年，首先出臺了《包裝條例》，條例要求產品如果要在德國境內銷售，必須采取相應的措施對其包裝進行回收利用并且達到規定的目標回收利用率。對于飲料包裝物，該法案要求其一次性包裝回收比例不低于72%，否則將面臨強制環境押金制度。

為了進一步提高包裝類廢棄物的回收率，德國環境署提出了環境押金制度的設想，并于2003年頒布了《飲料包裝押金規定》，規定所有不可重復使用的飲料包裝物實施環境押金制度。2005年，通過對《包裝條例》的第三次修訂，德國要求對礦泉水、啤酒及其他混合啤酒飲品、含碳酸軟飲料的非生態友好的一次性飲料包裝物征收0.25歐元押金。2009年，德國進一步將環境押金制擴大至適用與功能飲料。針對環境友好的一次性飲料包裝則免于適用環境押金制[10]。目前德國的廢物再生利用率居世界首位，如2012年數據顯示，德國的易拉罐、玻璃瓶、塑料瓶的安全回收率為98.5%，這些令人矚目的成就與德國環境押金制度地成功推行密不可分。

除了對飲料包裝物實施環境押金法律制度外，德國也在清潔劑包裝、涂料包裝等雜品方面實施了環境押金法律制度。當這些包裝物可循環回用的比例不能通過企業自發方式達到預先規定的比例時，需要強制實行環境押金制。這兩項包裝物的押金額0.2～0.9歐元不等，其中涂料包裝的押金額相對較高。隨著這兩項環境押金制的實施，有效解決了清潔劑包裝和涂料包裝所帶來的環境污染。

3.2瑞典城市再生資源環境押金制實踐

瑞典是世界上較早推行環境押金制的國家之一。1981年，瑞典開始從廢棄易拉罐著手實行規范而有序的回收機制，并于1984年頒布實施《鋁制飲品包裝物回收利用法》，正式施行易拉罐的環境押金制。在易拉罐環境押金制成功之后，瑞典又立法批準建立塑料飲料瓶的環境押金制度，并于1994年開始正式實施。2005年，瑞典通過了《關于塑料瓶和金屬罐回收系統的條例》，并于2006年正式實施，進一步明確了瑞典在飲料包裝領域的環境押金制范圍。

瑞典飲料包裝物環境押金制系統的運營由RETURPACK公司負責。RETURPACK公司為非盈利的管理公司，主要負責飲料包裝物的回收、處理、押金的收取、支付及協調業務。另外，在整個押金制系統中，瑞典農業管理局還參與監督管理工作，負責向包裝飲料生產商或進口商發放特別許可證，確保飲料生產企業將取得的押金返還給消費者。目前，在押金額方面，每個金屬罐1克朗（0.11歐元）、每個1 L以下的塑料瓶1克郎（0.11歐元）、每個1 L以上至3 L的塑料瓶2克郎（0.22歐元）。在實施環境押金法律制度后，瑞典易拉罐回收率保持在93.8%，塑料飲料瓶回收率82.7%，整體回收率維持在88.25%，取得了明顯的成效。

同時，面對汽車工業的快速發展帶來的環境負擔和資源消耗問題，瑞典政府借鑒在飲料包裝物領域實施環境押金制的成功經驗，決定在廢舊汽車管理中實施環境押金法律制度。在瑞典廢舊汽車環境押金制實施初期，對廢舊汽車收取的環境押金額度低，僅為35歐元。廢舊汽車環境押金制度實施效果并不理想，瑞典官方指定的回收系統所回收的廢舊汽車數量沒有達到預期目標。因此，瑞典政府通過法律形式將廢舊汽車的環境押金額度提高到了101歐元，同時將返還額度提高到了178歐元，最終瑞典的廢舊汽車回收率保持在80%～90%[11]，有效解決了廢舊汽車所帶來的環境污染和資源浪費問題。

3.3美國環境押金制實踐

與瑞典分別針對易拉罐和塑料飲料瓶實施環境押金制不同，美國的飲料包裝物環境押金制是將金屬罐、塑料瓶以及玻璃瓶等各種類別的飲料容器統一實施環境押金法律制度。但區別于德國、瑞典，美國的環境押金制目前還沒有在國家一級范圍內實施，現在只是在部分州一級實施。具體說來，美國實施飲料包裝物環境押金制的州規定零售商在銷售瓶裝飲料時，向購買者收取一定數額的押金，如果其之后將瓶子退回則返還押金，回收上來的瓶子則由專門的回收機構進行有效的處理利用。1971年，俄勒岡州通過了本州的環境押金制法案，成為了美國最早的環境押金制方面的法案，隨后其他州也陸續通過了實施環境押金法律制度的法案。目前美國有11各州通過了飲料包裝物環境押金制法案，實施范圍主要包括軟飲料包裝物、礦泉水、啤酒、麥芽酒瓶等，每個容器的押金從2.5～15美分不等，多數為5美分[12， 13]。目前在實施飲料包裝物環境押金制的州回收率達到80%，同未實施的州相比，回收率高出兩倍，實現了飲料包裝物垃圾的大幅減少和資源的有效回收[14]。

在美國，除了應用于飲料包裝物方面，環境押金制也被部分州應用于鉛酸電池、輪胎和殺蟲劑容器等方面。鉛酸電池一般被用來做汽車電池，例如，新罕布什爾州和緬因州對新汽車電池征收額外費用，這些州的消費者如果用舊電池換購新電池可以享受一定得優惠折扣。考慮到裝殺蟲劑的這些容器使用后仍舊殘留有毒廢物[14]，1985年，緬因州針對殺蟲劑容器實施了環境押金制，押金額度根據容器大小為5～10美元不等。在該制度在實施的第一年就收回了7000多個殺蟲劑容器，阻止了429磅的容器中殘留活性成分流入填埋場[15]。針對廢舊輪胎，羅得島州于俄克拉荷馬州也分別實施了針對廢舊汽車輪胎的環境押金法律制度，對新輪胎征收一定的費用，待消費者交還舊輪胎時才可取得返還的押金。美國典型州城市再生資源環境押金制實施情況見表2[16]。

3.4挪威環境押金制實踐

作為最早推行環境押金制的國家，挪威環境押金制度所涉及的范圍也比較廣泛，包含廢舊汽車、飲料包裝物等[17]。為了應對廢舊汽車所帶來的環境污染，1978年，挪威確立了廢舊汽車環境押金制度的法案。該法案規定用戶在購買新的車輛時，需要額外一定的押金，當車主將廢棄汽車返還到政府指定的回收地點，可領回相應的押金。挪威剛開始廢舊汽車實行環境押金制時，押金額設定為130歐元，后改為77歐元。隨著挪威廢舊汽車環境押金制的推行，挪威的廢舊汽車回收率達到了80%～90%，有效推動了汽車的及時回收和再利用、再循環，有效解決了廢舊汽車所引起的環境污染問題。

1999年，挪威氣候與污染管理局通過了包裝物押金制法律，開始實施對飲料包裝物的環境押金制度。瑞典飲料包裝物押金制系統的運營實施主要由Infinitum AS公司負責。該公司的職責主要包括押金的收取返還及業務協調等。目前，挪威飲料包裝物實施環境押金制的范圍包括所有即飲飲品的塑料（主要是PET）、金屬（鋁/馬口鐵）包裝，飲料種類包括碳酸飲料、葡萄酒、白酒、非碳酸飲料等。在押金值方面容量小于0.5 L的包裝物為1挪威克朗（0.13歐元）、大于0.5 L的包裝物為2.5挪威克郎（0.32歐元）。在實施環境押金法律制度后，挪威飲料包裝物整體回收率達到96%，取得了明顯的成效。

4對我國再生資源實施環境押金制的經驗啟示

國外城市再生資源環境押金制的實踐為我國推行再生資源環境押金制度，推進生產者責任延伸制度，構建完善的廢棄物處置循環利用長效體系提供了良好的理論參考和實踐操作手段支撐。總結典型國家城市再生資源環境押金制的實踐，對我國的啟示主要包括如下幾個方面。

（1）選取合理的城市再生資源環境押金制適用范圍。從德國、瑞典、挪威及美國各州情況來看，再生資源環境押金制的應用范圍伴隨著社會經濟情況的變化以及固體廢棄物污染種類程度的變化而產生了一系列不同的變化，例如從最初的飲料包裝物到后來的電池、殺蟲劑容器、廢舊汽車及輪胎等。就具體環境押金制度的適用范圍而言，因為我國特殊的經濟背景，廢物有價的市場現象相當長時間還將存在，廢舊家電和廢舊汽車也建立了相應的回收利用體制進行規范化回收。而一次性飲料包裝物、電池等因為其市場價值越來越小，市場回收漸漸失去吸引力，可以推行環境押金制激勵回收，避免環境污染。

（2）押金制的實施需要與國家制度環境相互匹配。縱觀國外發達國家對飲料標準包裝廢棄物的管理，雖均使用的是環境押金制度，但是其具體操作方法卻有較大差異，如德國更多依托的是本國已構建的雙元回收體系，由政府及非政府組織共同操作形成合力，共促押金制度的實施；而瑞典、挪威等則采用的是政府制度配合下的非政府組織實際操作的模式，這是由于其國內的非政府組織實力較強，已可約束相關企業。因此，在我國構建押金制時，可借鑒發達國家和地區的經驗，但其落實時需綜合考慮我國國情與發展現狀，將制度操作模式與現有制度環境相互匹配。

（3）政府需牽頭構建環境押金制系統運營機構。德國、瑞典、美國、挪威的經驗均表明，具有押金收取及監管功能的系統運營機構在押金制度的運行中至關重要，是貫穿和協調生產者、消費者、回收者及利用者的紐帶橋梁。需在政府頂層設計下，成立由政府主導或由非盈利性第三方組織主導的押金清算中心，承擔全國或部分地區再生資源回收管理責任，運用市場化手段，回收環節各利益相關者行使其各自相對應的責任和義務。

（4）合理確定環境押金的收取額。環境押金制的目的在于以經濟手段推動再生資源的回收，因此押金額的設定十分重要。對于不同種類、不同容量的產品，國外大多數國家制定了不同的押金收取數額。而押金額的多少也直接影響著再生資源的回收，押金額過高會影響到飲料的銷售，會受到生產商的排斥，押金過低，消費者投遞廢棄物的積極性會降低。因此，在我國環境押金制的推行過程中，需要制定合理的押金額范圍，要保證環境押金的收取數額與促使消費者履行返還義務所需的經濟刺激相適應。

5結語

再生資源環境押金制度自其產生以來，已經在國外發達國家發展了近40余年，通過賦予以往作為廢物對應的材料價值，不僅達到了很高的回收率，也幫助人們改變了行為模式，為國外發達國家解決了大量的環境污染與資源再生問題，因此該制度也該成為我國所關注的重點制度。我國應借鑒發達國家推行城市再生資源環境押金制的經驗，不斷完善城市再生資源回收與資源化體系，推動城市循環體系建設。

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