精準扶貧視域下大關縣實施資產收益扶貧的SWOT分析

湯焰 徐楠 王磊 歐陽書品 張梅 李浪 湯家鑫

摘要資產收益扶持制度是實現精準扶貧的一項創新性的政策手段。 以云南省大關縣為研究對象，采用SWOT分析法對大關縣資產收益扶貧方式在精準扶貧中存在的優勢、劣勢、面臨的機會和挑戰進行了分析，為促進西部貧困地區精準扶貧工作提供參考。

關鍵詞貧困地區；精準扶貧；資產收益扶持制度；SWOT 分析法

中圖分類號S-9文獻標識碼A文章編號0517-6611（2017）35-0235-03

AbstractAsset income support system is an innovative policy tool to achieve precise poverty alleviation. Taking Daguan County of Yunnan Province as the research object， this paper analyzes the advantages， disadvantages， opportunities and challenges of the poverty alleviation mode of assets income in Daguan County by using SWOT analysis method，and provides reference for promoting the poverty alleviation work in the poor areas of Western China.

Key wordsPoor areas；Precise poverty alleviation；Assets income support system；SWOT analysis

“十三五”規劃要求在“十三五”期間要實現我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困[1]。十八屆五中全會明確提出“探索對貧困人口實行資產收益扶持制度” [2]。目前，資產收益扶貧已經成為貧困地區精準扶貧的國家戰略，同時也成為貧困地區創新精準扶貧方式，推進貧困地區自我發展、以開發式扶貧代替救濟式扶貧的重要實踐探索。

筆者以大關縣為研究對象，采用SWOT 分析法對大關縣資產收益扶貧方式在精準扶貧中的存在的優勢、劣勢、面臨的機會和挑戰進行了分析，為促進西部貧困地區精準扶貧工作的健康發展提供借鑒。

1大關縣精準扶貧基本情況

大關縣在精準扶貧工作中積極整合財政涉農資金，解決資金使用分散、供需錯配等問題，由縣扶貧辦牽頭，按照專項資金支持的重點范圍和方向，用扶貧攻堅規劃統領扶貧工作，實現規劃跟著扶貧走、項目跟著規劃走、資金跟著項目走，扎實推進扶貧攻堅工作，分2批整合，安排整合的涉農資金達27 156.27萬元。其中，第1批安排整合資金1 690.00萬元，涉及財政、發改、民宗、交通等部門項目31個；第2批安排整合資金25 466.27萬元，涉及交通、林業、水務、農業等部門項目102個[3]。由此確保全縣扶貧攻堅取得成效，實現30個易地扶貧搬遷安置點累計完成投資1.97億元，發放貸款1.24億元，無償補助資金 1 594.8萬元，縣財政投入引導資金500.00萬元，激活民間資本，撬動信貸投資，翠貢茶葉、琦鑫黃牛、華曦牧業、益康百草、烏撒牧業等項目初見成效，實現精準扶貧到村到戶，1個貧困鄉鎮、15個貧困村、1.5萬貧困人口順利脫貧。

2資產收益扶貧的政策解讀

資產收益扶貧主要是通過整合分散的各項扶貧資金、村級集體和農戶擁有的土地資源及閑置的資產等以資產形式投入到企業、合作社、家庭農（林）場等經營主體，使貧困戶成為股東，以利益分紅、參與就業、產品回購等方式獲得收益，增加貧困戶的財產性收益或工資性收入，目的在于把細碎、分散、沉睡的各種資源要素轉化為資產，整合到優勢產業平臺上，擴展貧困人口生產生存空間，實現脫貧致富[4]。這種扶貧方式將以往“大水漫灌式”的扶貧方式轉變成為更為精準的“滴灌式”扶貧方式[5]，核心是股權量化、按股分紅、收益保底，促進“資源變資產、資金變股金、貧困戶變股東”，促進貧困地區農村產業發展規范化、規模化，形成扶貧開發與貧困地區農村發展互促共贏的良好局面。

3實施資產收益扶貧的SWOT 分析

3.1大關縣推行資產收益扶貧模式的內部動力（S）

3.1.1為貧困戶提供持續增收途徑。

在精準扶貧中，貧困戶脫貧的主要考核指標是“兩不愁、三保障”，即貧困戶家中有糧、手中有錢。大關縣農民經濟收入渠道單一，貧困戶家庭財產有限，財產性收入甚微，經濟收入主要靠外出務工，這就要求在扶貧實踐中探索資產收益扶貧途徑，將承包土地經營權和部分農村集體資產等量化投入到經營主體，作為貧困戶在經營主體中的股份，貧困戶獲得經營主體保底收益及利潤分紅，為貧困戶化解分散經營風險，同時，通過股權紐帶，把貧困戶、村集體與經營主體連接起來，聚集資源，發展當地特色優勢產業，促使貧困戶從傳統生產方式中解放出來，變為產業的參與者，通過從事務工經營獲得工資收入。通過體制機制創新，激活農村資源要素，推進產業結構調整，進一步解放和發展農村生產力，增強農村集體經濟實力，凸顯創新的激活效應，實現共同富裕。

3.1.2促進貧困地區產業發展。

當前，制約貧困地區產業發展的重要因素是資本不足。大關縣部分農民專業合作社無法正常經營，其主要原因就是缺乏資金。通過財政資金的資本化可以彌補貧困村的資金短板，有效整合農村土地資源、林地資源、勞動力資源和旅游文化資源等，推動農村資產股份化、土地股權化，盤活各種資源要素，形成自我發展的內生動力。雖然大關縣自然條件良好，水源、土壤等自然環境基本無污染，具備生態農業發展的優勢，但由于山高坡陡、立體氣候條件復雜、農業基礎設施不完善等因素限制，當地優勢產品無法得到有效開發，農業產業散、弱、小。只有建立新型經營主體，把分散的貧困戶組織起來，解決經營資金不足問題，擴大生產規模，延長產業鏈條，增強發展實力，通過資源、資本、技術、管理和營銷的聯合，發展具有一定規模的生產基地，才能有效促進貧困地區生態農業發展。而資產收益扶貧正是聚集生產要素的有效手段。

3.1.3提高扶貧資金使用效益。

通過投入財政資金入股量化賦予貧困戶財產權，資產收益扶貧在提高貧困戶收入的同時也提供了持續發展的路徑，實現精準扶貧目標和措施的統一，實現貧困戶與能人、社會資本、先進技術的融合，彌補貧困戶缺乏產業發展思路和先進生產管理技術的短板。但扶貧工作長期出現“年初發仔豬，年末宰肥豬”的短期行為，扶貧資金未能發揮可持續發展的效益。資產收益扶貧方式通過股權轉換，有效解決了財政資金投入分散、瞄準偏差、帶動能力有限等問題，發揮財政資金的杠桿作用，撬動多方資源融入優勢產業，實現政府與市場的合理分工和職能互補，在減輕政府負擔的同時提高了扶貧資金的使用效益。

3.1.4與救助政策相互結合，激發發展動力。

大關縣2010年開展農村最低生活保障制度和扶貧開發政策“兩項制度”有效銜接試點工作以來，利用“兩項制度試點”項目進行了資產收益扶貧模式的探索，資產收益優先覆蓋自身發展能力不足的貧困戶，量化股權使其能夠獲得相對穩定的收入，發揮了社會救助的兜底功能，克服了無償發放資金和物資導致貧困戶產生“福利依賴”和“等、靠、要”思想的弊端，激發貧困戶主動參與經營的積極性。

3.1.5增強基層組織的凝聚力。

資產收益扶貧與區域發展、城鎮化進程相融合，有效推進農村經濟社會全面發展，促進貧困農戶的利益與經營主體、集體經濟、其他農戶的利益捆綁在一起，共同分享資源和資金獲得的收益，使農戶產生獲得感，提高農戶的滿意度。農戶的積極參與、支持和監督，有利于基層黨組織宣傳政策，發動群眾，統籌推動區域、社會服務事業發展和實現村民自治，增加村級集體經濟收入，增強基層黨組織的凝聚力、戰斗力。

3.2大關縣推行資產收益扶貧模式存在的困難分析（W）

3.2.1思想觀念落后制約發展。

雖然大關縣委、政府大力扶持龍頭企業、合作社、農業產業大戶，努力做大做強茶、竹、藥、蔬、畜等優勢產業，積極動員行政村探索資產收益扶貧途徑，但部分貧困戶仍然存在因循守舊、不愿變革的思想，希望仍然保留“輸血式”的扶貧模式。

3.2.2部分基層干部擔當精神不足。

根據有關規定，行政村主要干部不能在合作社兼職任職而獲取報酬，實施資產收益扶貧既不能增加工資待遇，還要增加工作量和承擔工作風險，部分干部擔心改革失敗被追責問責，導致部分基層干部沒有探索資產收益扶貧的積極性，抱著 “多一事不如少一事”態度，能推則推、能拖就拖，造成財政扶貧資金的滯留。

3.2.3生產經營管理人才缺乏。

由于專業合作社缺乏經營管理人才，合作社結構松散，股份合作制度不完善，甚至部分法人存在占領資源、套取國家扶持資金嫌疑，沒有把精力用在分析市場、挖掘潛力、降低市場風險和發展壯大產業上來，農戶參與的積極性不高，合作社示范帶動產業發展的水平有限，農戶的利益得不到保障。

3.3實施資產收益扶貧的機遇分析（O）

3.3.1有國家政策支持。

2016年中央扶貧開發工作會議指出，在不改變扶貧資金用途的情況下，財政專項扶貧資金和其他涉農資金投入設施農業、光伏、水電、鄉村旅游等項目形成的資產，具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶，探索資產收益扶貧。《國務院關于印發“十三五”扶貧攻堅規劃的通知》（國發〔2016〕64號）提出“組織開展資產收益扶貧工作，鼓勵和引導貧困戶將已確權登記的土地承包經營權入股企業、合作社、家庭農（林）場與新型經營主體形成利益共同體，分享經營收益，積極推進農村集體資產、集體所有的土地等資產資源使用權作價入股，形成集體股權并按比例量化到農村集體經濟組織。”財政部2017年3月出臺的《中央財政專項扶貧資金管理辦法》要求“各省要創新資金使用機制，探索推廣政府和社會資本合作、政府購買服務、資產收益扶貧等機制，撬動更多金融資本、社會幫扶資金參與扶貧攻堅”。

3.3.2有扶貧資金支持。

隨著精準扶貧工作的深入推進，財政專項扶貧資金逐年增加。大關縣2017年已到位財政專項扶貧資金7 000余萬元，其中近4 000萬元資金安排用于產業發展，是探索資產收益扶貧的主要資金來源。大關縣扶貧再貸款指標2017年將超過1億元，相關涉農部門項目，資金和社會幫扶資金大量投入設施農業、水電、鄉村旅游等項目，帶動了經營主體自有資金的投入和社會閑散資金的融入。

3.3.3有產業發展支撐。

大關縣“十三五”扶貧規劃明確農業產業主要發展“茶、竹、藥、蔬、畜、蜜蜂、構樹”等優勢產業，支持龍頭企業、合作社、家庭農（林）場等建立生產基地。目前筍用竹、黃牛、獼猴桃、生豬、水果、蔬菜、中藥材等已具備一定規模，近年來入住大關縣的烏撒牧業、華曦牧業、益康百草、翠貢茶葉公司及本土發展的琦鑫等農業龍頭企業，正在加快建立生產基地，著手加工廠和市場銷售，同時規劃在上高橋、木桿等鄉鎮建立農產品加工園區，延伸農業產業鏈。相關部門積極支持和推進電商扶貧，阿里巴巴與大關縣簽訂戰略合作協議，為農產品銷售提供了市場平臺。

3.3.4有產業入股資源。

國家實行農地“三權分置” 政策，在保持集體土地所有權和農戶承包權長期不變前提下，將經營權分置出來，進行自由轉讓和抵押，這為貧困戶將承包的土地經營權入股經營主體提供了政策依據。由此貧困戶因外出務工而閑置的土地、林地資源等可入股企業或合作社，貧困村集體土地、林地、資產等也可作為集體資產入股，涉農部門資金等也可入股量化到貧困村、貧困戶，支持貧困戶發展筍用竹、干果、黃牛、能繁母畜等。這些入股資源，為經營主體提供了充足的企業或合作社發展的資源。

3.4實施資產收益扶貧的威脅分析（T）

3.4.1自然條件較差。

大關縣位于云南省東北部（103°43′～104°07′E、27°36′～28°15′N），東北接壤鹽津縣，東南毗鄰彝良縣，南接昭陽區，西北相連永善縣，總面積超過17萬km2，境內山高坡陡，其中河谷區占13.1%，矮二半山區37.3%，高二半山區33.9%，高寒山區15.7%，自然生態環境脆弱，滑坡、泥石流、冰雹等各類自然災害頻發多發，水土流失嚴重，地質災害點多面廣。

3.4.2基礎設施不足。

大關縣屬典型的貧困山區農業縣，下轄8鎮1鄉，78個村（居）民委員會，總人口28.56萬余人，其中，農業人口24.39萬，建檔立卡貧困人口19 273戶，7.30萬人，占農業人口總數的17.63%，大部分鄉村公路坡陡彎多，晴通雨阻，40%的村民小組不通簡易公路，交通條件滯后導致產品運輸難、銷售難。

3.4.3產業發展基礎薄弱。

大關縣絕大部分土地坡度大于15°，海拔高差大，“一山分四季”的立體氣候，土地零星分散，連片種植規模受限，農業生產多為分戶管理、散戶經營，產品的包裝、加工、銷售等環節薄弱，產業鏈條短，產品附加值低，品牌效應不強，制約了產業的快速發展。

4對策與建議

4.1突出政策的引領和先導作用及時擬定出臺《大關縣資產收益扶貧方案》，為縣級實施資產收益扶貧提供政策依據，涉農資金整合管理部門構建以財政資金為牽引的多元資金整合與投入機制，將分散資金整合到資產收益扶貧產業平臺，推進全縣產業發展。

加快推進農村土地、宅基地、房屋等確權登記頒證工作，按照平等自愿、利益共享、風險共擔的原則，以“還權賦能”為核心，引導農民將已確權登記的土地、林地、荒山等資源經營權、小額貸款資金入股經營主體，采取“保底分紅+按股分紅”等方式，建立健全風險防范機制，確保貧困戶獲得穩定收益。

積極推進集體所有的土地、林地、草地、荒山、建筑物等資源和資產協商評估入股，按比例獲得收益，撬動社會資本注入，對積極參與資產收益扶貧的經營主體，可以通過扶貧小額信貸、融資擔保、貼息等方式予以支持。

引導貧困戶及農戶積極參與經營主體發展產業，采取訂單制、保底制、合同制、務工制等方式，通過經營主體帶動實現穩定增收。政府通過“以獎代補”政策扶持，鼓勵龍頭企業、合作社、家庭農（林）場等新型經營主體積極參與資產收益扶貧，對具備產業發展基礎、運營管理規范、財務和合作機制健全、預期經濟效益較好、能有效示范帶動貧困戶增收的經營主體給予物質及精神獎勵。

4.2明晰產權，明確各方權益對財政資金投入形成的經營性資產、村集體資產、經營主體投入資產和當地農戶投入資產制定量化方案，確定資產和資源入股范圍、原則、標準、方式、程序、結果、權責、收益分配等方案，形成股權量化方案，建立股權臺賬和股權檔案，實行動態管理。

根據財政資金形成資產，通過折股量化、村級評議、確定自愿參與并承諾承擔相應權利和義務的貧困戶作為股權量化的對象，經基層組織或經營主體張榜公示后進行登記確認，經營主體按照股份制企業的相關要求，與村集體、入股農戶、享受量化的貧困戶簽訂入股、分紅等協議。

4.3建立平臺，培養專業人才

堅持市場導向，大力發展生態特色優勢產業、鄉村旅游、公共服務等，把優勢產業培育成區域性特色品牌，培育壯大新型經營主體，搭建生產、加工平臺，推進完善農村電子商務平臺建設，促進“互聯網+扶貧”，搭建農產品銷售信息平臺。

培養專業人才隊伍。鼓勵事業單位專業技術人才帶薪創業；鼓勵退伍軍人、外出務工精英人才返鄉創業；引導大學生村官就地創業，培養一批能承擔社會責任，帶動群眾增收致富的人才隊伍。

4.4加強風險防控，提高風險防范能力

由于農業產業前期投入資金量大、生產周期長，且受自然災害、市場波動雙重影響程度深，農業生產成本高、市場風險大，必須采取風險防范措施，完善政策性保險、信用擔保、財政補貼等風險防范體系，提高風險防范能力。

建立健全資產收益扶貧管理平臺，將財政項目資產資源管理使用情況納入平臺監管，縣財政、扶貧等部門定期對扶貧項目資產資源管理使用情況進行監督檢查，對發現的問題查明原因、及時解決。

資產收益扶持制度既關系到公共資金的使用，又涉及產權制度改革和集體、個人利益，必須處理好政府、市場和農民三者的關系[6]。鄉鎮政府及有關部門要強化監督，加強監督管理，積極協調指導經營主體開展資產收益扶貧工作，重點保證貧困戶收益，同時示范帶動當地群眾發展。村民委員會具體負責村資產收益扶貧的組織及管理工作，監督經營主體嚴格執行《實施方案》，監控經營主體經營狀況、財務報表、年度利潤、分紅額度等數據真實。

總之，充分利用當前扶貧攻堅的有利時機，廣泛動員全社會力量參與，建立完善資產收益扶貧制度，從而實現扶持對象、項目安排、資金使用、措施到戶、脫貧成效6個精準，促進貧困戶穩定持續增收，貧困村產業及社會各項事業全面發展。

45卷35期湯 焰等精準扶貧視域下大關縣實施資產收益扶貧的SWOT分析

參考文獻

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