完善公共采購制度建設研究

劉春

摘 要：本文從公共采購的基本理論和經濟功能出發，結合我國及江蘇省鎮江市公共采購的實際情況，借鑒國外發達國家的公共采購經驗，對解決現階段公共采購制度中存在的問題進行了較為深入的研究，分析了公共采購制度的作用，并立足于全球化經濟發展思維之上，以期構建切合我國經濟發展需求的本土化和國際化模式。

關鍵詞：公共采購 經濟發展 現狀 分析 對策

中圖分類號：F812.45 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）01（b）-073-02

公共采購制度是由一系列的公共采購政策、法律、規則、組織管理等構成，是我國公共經濟管理的重要內容，是我國實行社會主義市場經濟體制管理的重要手段。在世界經濟一體化、國際化趨勢的大背景下，進一步健全和完善我國公共采購制度，是我國與國際接軌的需要。我國經濟管理體系在改革過程中顯得制度供給不足，并且已經出現了一些阻礙和新的問題。因此，新型公共采購制度作為服務型政府建設的一個重要內容，迫切需要我們進一步理順公共采購管理機制和創新政府宏觀調控的經濟手段。

1 公共采購制度的經濟學分析

1.1 公共采購的特點

1.1.1 公共采購的規模性與增長性

目前，全球公共采購每年的總規模在6萬億美元以上，公共采購的規模表現在：公共采購總量巨大。從國際上看，公共采購總量一般占國家財政支出的60%～70%，占GDP的10%以上，公共采購規模的不斷遞增，使公共采購已經成為一個與企業（私人市場）市場并行的、五臟俱全的公共市場，采購主體范圍廣泛。以鎮江市為例，2005年政府采購規模為76382萬元，2009年為238471萬元，2014年達962917萬元，十年之間政府采購量增長達十倍以上（2005年～2013年鎮江市政府采購統計年報）。

1.1.2 公共采購的效益性和帶動性

按照經濟學原理，將市場分為兩類，第一類是由全體國民作為購買主體的普通貿易市場，第二類是以政府機關為主導的特殊市場，即公共采購市場。利用公共采購的規模調控和支撐經濟，是各地區和國家常用手段。國家可以利用公共采購的規模經濟效應，滿足本國企業獲取規模經濟收益從而維持生存與發展的需要。公共采購的經濟效益，分為規模經濟效益、資源配置經濟效益、潛在經濟效益和技術進步效益及管理經濟效益等。國家應堅持在資源節約、環境友好的約束條件下，制定公共采購政策，以引領社會經濟效益的良性循環發展。

1.2 公共采購制度的經濟功能分析

1.2.1 公共采購制度可以發揮政府宏觀的經濟調控

政府可以利用公共采購的規模優勢發揮導向作用，落實政府的政策意圖。公共采購作為一種宏觀手段，方式十分靈活。首先，通過實行公開競爭的采購方式，可以優化公平競爭環境和維護市場秩序；其次，通過對供應商資格條件的限制，可以鼓勵和扶持具有競爭優勢的企業發展；最后，通過投資結構及采購規模的調整，可以穩定物價、調節供求關系以及產業結構等。

1.2.2 公共采購制度可以實現公共資源的優化配置

在公共采購活動中引入公開競爭機制，對資金使用部門來說，有利于提高資金使用的透明度和有效性；對采購機關來說，可以優中選優，獲得性價比最佳的貨物、工程和服務；對供應商來說，為使其適應市場要求，需改善產品性價比，提高企業競爭力。

1.2.3 公共采購制度可以促進對外貿易的平等互惠

公共采購由于涉及到供應商的國別以及產品的來源地，因此會影響一個國家的對外貿易政策。雖然公共市場的開放不可避免地將沖擊本國產業，但開放的公共市場是對等和相互的，既便于引進國外先進技術和產品，又可為本國產品開拓廣闊的國際市場。

1.2.4 公共采購制度可以拉動國家經濟的健康發展

公共采購在拉動內需的同時，可以保護民族產業和創造就業空間。隨著對經濟拉動作用的增強，必將減少人力資源的閑置，無疑對解決就業問題起到推動作用。在公共采購過程中，利用政策手段對環境友好、民族工業加以適當保護，并于無形中有序地調整產業結構。通過公共采購宏觀調控政策，政府可以通過帶有政策傾向的公共采購，平衡地區經濟差距，維護生產者和消費者的合法權益。同時政府可以借助公共采購的強大政策功能，有效引導和激勵中小企業的發展。

1.2.5 公共采購制度可以賦予高新產業的更多活力

從經濟角度來說，科學技術是第一生產力，故高新技術產業是國家經濟實力最為重要的標志，如美國最重要的高新技術產業始終超前于其他國家，居世界領先地位。但高新技術產業由于投入高，風險大，而且這些產品在生產與銷售中，從來不存在完全自由競爭的市場，故高新技術工業的維持與發展一直離不開公共采購領域的支持。

2 鎮江市公共采購制度建設現狀和問題分析

2.1 鎮江市公共采購制度建設現狀

2.1.1 具備較為完整的法律法規體系

我國現有公共采購的適用法律有《政府采購法》、《招標投標法》、基礎設施或公用事業特許經營等法律，另外，除國家及省級頒布各實施條例以外，鎮江市還制訂了各種管理辦法用以指導實際公共采購實際工作，如《鎮江市公共資源交易業務操作規范》、《鎮江市招投標交易投訴處理辦法》、《鎮江市政府采購績效評價和工作問責辦法》、《鎮江市國有（投資）企業重大投資 監督管理暫行辦法》、《關于推進政府購買公共服務工作的實施辦法》等。

2.1.2 公共采購的范圍內容及政策傾斜

鎮江市公共采購覆蓋工程建設、交通建設、水利建設、基礎建設、市政建設、政府采購、產權交易以及科研教育等領域，采購內容廣泛，從貨物、工程、服務至無形資產、公共服務等。近年來，政府工作重心導向為市場主體提供服務和創造綠色友好的環境上來，為此，鎮江市為改進政府購買公共服務方式，及時在6月制定出臺了鎮江市《關于推進政府購買公共服務工作的實施辦法》，有力推進了政府購買公共服務工作的開展，規范了政府購買公共服務活動的行為。

2.1.3 公共采購的機構設置與隊伍建設

鎮江市于2013年底合并工程交易、政府采購、土地交易、產權交易等四大中心，并整合水利、交通、衛生等單位中的公共資源交易職能，成立鎮江市公共資源交易中心。公共資源交易中心的成立，在一定程度上改變了各類交易機構林立的現狀，使政府采購制度和招標投標制度進行了面對面碰撞，通過沖突和磨合，公共資源交易運行良好平穩，現代公共采購制度在鎮江已初具雛形，從而實現采購信息及交易資源的共享。

2.1.4 公共采購制度的運行管理機制

按照政府管理職能和實際操作相分離的要求，鎮江市公共采購管理機構與操作機構基本完成分離，出現公共資源交易中心、招投標代理機構、造價咨詢機構、行業機構以及政府管理部門共同發展的局面。各機構工作職責分工日趨合理，管辦分離、機構分設、政事分開、相互制約的工作機制基本形成，為鎮江市公共采購工作的快速良性發展提供了機制保證。

2.2 鎮江市公共采購制度存在的問題分析

2.2.1 兩法或多法并存，帶來執行困境

兩法或多法的并存是時代選擇的結果，曾經起到非常有效的積極作用。但是，由于我國現行的各公共采購法律規定，在立法內容上都是分別借鑒國外法律而制定，兩法或多法之間的共性問題的規定不盡相同。隨著社會經濟發展，公共采購范圍不斷擴大，兩法或多法并存現象與公共采購事業的發展有越來越多相悖的地方，同時由于地方法規法律效力低，因而使地方公共采購工作常常無所適從、難以界定適用規則，需要國家層面的法律體系改革。

2.2.2 政策規定籠統，影響政策發揮

我國公共采購的兩大法律體系中，《招標投標法》規定“保護國家利益、社會公共利益和招標投標活動當事人的合法權益，提高經濟效益，保證項目質量”，政策規定籠統、操作指導性不強。《政府采購法》要求“政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境，扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等”（ 《中華人民共和國政府采購法》第九條），政策規定雖然明確，但在實際采購活動中，因地方強調創收與節支，因而使該政策要求未引起市級政府的高度重視，導致政策發揮不明顯。

2.2.3 管理條塊分割，影響政策落地

我國地方區域和產業部門均處在分頭管理的狀態，導致政策在地方公共采購活動中難以落地。例如，同樣是在鎮江市范圍內的建筑工程招標，屬于政府集中采購項目的執行政府采購法相關規定，對中小企業競標或在工程中使用節能環保產品給予較大優惠；不屬于政府集中采購的工程招標，同樣是中小企業或使用節能環保產品卻享受不到任何優惠待遇。而且地方政府為支持本地區經濟發展，常常違規直接發包給本地企業或給予本地企業一定優惠。

3 完善公共采購制度建設的對策和建議

3.1 健全和完善公共采購相關法律法規

隨著我國各地公共資源交易平臺的深入整合和發展形勢，改變當前公共采購管理法律環境的兩法或多法并行現狀，統一制定符合社會主義市場經濟的公共采購法是目前較為緊迫的問題。我國在2012年和2014年分別出臺實施的《中華人民共和國招標投標法實施條例》和《中華人民共和國政府采購法實施條例》，雖然各自條款中盡量妥協退讓，不起沖突，似乎寄予公共采購市場一線希望，但是經過仔細分析，并沒有實質性解決兩法或多法之間的實際矛盾問題，執行主體界定仍然模糊。

3.2 充分發揮公共采購制度的經濟政策功能

在建設節約型社會的時代背景下，采取措施進一步發揮公共采購制度的宏觀調控功能和市場導向作用。借鑒國際先進經驗，我國應不斷提升公共采購制度的經濟功能，從單一節約采購資金轉變為調節經濟增長和均衡發展的宏觀經濟目標上來。優先采購本國產品、扶持創新產業。隨著經濟的高速增長，我國面臨的資源環境壓力越來越大，資源短缺、生態環境惡化問題表現得越來越突出，長此以往，我國經濟發展將無以為繼。因此，建設資源節約型、環境友好型社會己成為必然選擇。

3.3 重視公共采購的市場建設和人員培訓

規范公共采購的市場機構建設。從“經濟建設型政府”轉向“公共服務型政府”，是中國市場化改革的必然選擇，作為體現政府公共服務的一個重要平臺。統一的公共資源交易平臺，對于整合各類有形市場資源，擴大公共資源交易范圍，建立健全統一規范的有形市場，從源頭上預防腐敗行為，具有重要作用，有利于現代公共采購制度的統一形成。加強公共采購的從業人員建設。國家應支持高校根據市場需求，設立公共采購專業，進行公共采購理論研究和專業人才培養。

4 結語

綜上所述，我國正處在全面深化改革、全面推進依法治國的關鍵時期，積極探索修訂公共采購法律與規則的基本政策原則，使公共采購這一規模巨大的政府行為，通過規范立法和有效運行，實現公共采購持續智能的宏觀調控功能。

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