社會穩定性風險評估機制研究

扈劍暉

[摘 要] 社會風險防范體系是現代國家治理體系的重要組成部分。公共項目是政府行為的重要領域，也是群體事件的高發區域。通過分析了國際金融組織對公共項目設立的風險防范體系的經驗，進而將國內初步建立的社會穩定風險評估體系與其進行對比，認為目前內資公共項目只初步建立了社會穩定風險的識別和評估體系，應進一步借鑒國際金融組織的經驗，建立起風險監測的過程管理以及公眾參與的風險防范機制。并針對目前社會穩定風險評估體系的問題提出了建設路徑建議，為健全和完善公共項目的社會風險防范機制提供了建設思路。

[關鍵詞] 公共項目；社會穩定風險；風險防范；監測；公眾參與

[中圖分類號] F740 [文獻標識碼] A

[文章編號] 1009-6043（2017）06-0001-03

Abstract： The social risk prevention system is an important part of modern governance system. Public project is an important field of government behavior and also is the high incidence area of mass incidents. Analyzing the risk prevention system experience of international financial organizations on the public project， comparing with preliminarily established domestic social stability risk assessment system， it is found that the current domestic public project is only a preliminary established social stability risk identification and evaluation system. The government should further draw on the experience of the international financial organizations， establish a risk monitoring process management and risk prevention mechanism of public participation and put forward the suggestions， so as to improve and perfect the social risk prevention mechanism of public project.

Key words： public project， social stability risk， risk prevention， monitoring， public participation

近年來，重大工程項目、重大改革及重大事項引發的大規模公眾不滿是導致社會不穩定的重要原因。中國仍處于城鎮化進程中，大型公共建設項目（以下簡稱為公共項目）是政府行為的重要領域，也是目前群體性事件的高發領域。為了預防和化解由于重大工程引發社會不穩定的風險，中央和各級地方政府都在探索社會穩定風險的防范機制的建設。目前已初步建立重大工程的社會穩定風險評估體系，重大的工程都需要進行社會穩定風險評估。但是從實踐的情況看，目前社會穩定風險評估的內容、評估的方法以及管理體系均在探索過程中。與此同時，中國在積極地申請國際金融機構的貸款參與公共項目的建設，而國際金融組織在項目社會風險的評估和防范上已經積累了多年的理論研究和實踐經驗，對國內建立社會風險防范和管理機制具有借鑒價值。

一、國際金融組織社會風險防范機制的經驗

由于工業化和城市化的發展，各國不同程度地面臨環境和社會的挑戰。各個國際金融組織為了應對這些挑戰，降低主權貸款項目運營的風險，在項目貸款立項前會圍繞著環境可持續增長（Environmentally Sustainable Growth，ESG）和社會包容性增長（Inclusive Economic Growth，IG）進行環境和社會風險評估，形成了一整套在政策體系、評估框架和評估應用三方面都較完整的環境和社會風險防范機制。

（一）政策體系

國際金融組織的社會風險防范政策體系被稱為“安全保障政策”（Safeguard Policy）。表1展示的是代表性的國際金融組織的安全保障（以下簡稱安保）政策體系。其中，泛美開發銀行（Inter- American Development Bank）的保障政策分散在幾個行業的政策中1，因此對比之下，亞洲開發銀行與世界銀行的安全保障政策體系相對比較系統和完整。而目前亞行和世行的安保政策也是其他國際金融組織制定安保政策的重要參考，如國際金融公司（International Finance Corporation）的安保政策是以世界銀行1998年的保障政策為基礎調整而來。

從國際金融組織的保障政策體系涉及的內容可以看出，其安保體系建立的目的是為了避免、減少或是緩解項目對環境和社會的負面影響。尤其關注在項目實施過程中，受影響或是被邊緣化的人群（尤其是非自愿移民和原住民）在環境和社會方面權益的保護。

（二）評估框架

各國際金融組織的安保政策體系雖然在政策構成形式上有一定區別，但其目的都是評估因項目實施，受影響人在生活環境以及經濟和社會權利可能會受到的影響和受影響的程度。因此，各安保政策體系都是圍繞環境、非自愿移民及原住民三個方面建立核心安保政策。從表1可以看出亞洲開發銀行的安保政策體系形式上更為緊湊，本文就以亞行為例說明國際金融組織在項目前期對環境、非自愿移民及原住民的安保評估框架（如表2示）。

1.基底調查。基底調查就是在項目準備階段對用于評估的指標進行基準點的調查。基底調查描述和記錄項目區在項目實施前的環境、經濟、社會、文化等情況。一方面幫助識別由于項目實施而可能存在的風險，另一方面為項目實施過程中上述方面發生的變化提供對比的基準，有助于監測實施過程中風險點的變化情況，為評估提供客觀的信息參考。

2.影響評價。由于項目實施，可能導致項目區的環境和社會等方面發生變化，而這些變化有可能影響項目區群眾的生產和生活方式，如征地及安置的結果可能不但使農民搬離了原來熟悉的居住地，有可能改變以往的居住方式（平房居住變為樓房居住），甚至是經濟生產方式都發生改變（如原來以種地為主，失地后成為城市務工者），這些問題很可能導致經濟、社會和環境風險。而影響評價的目的，就是圍繞著受影響群眾的經濟社會權利，對可能產生的風險進行識別，并確定風險等級，為決策者的方案選擇提供決策依據。

3.減緩措施。減緩措施一般包括風險防范、權益保障和機制安排三兩個方面的內容。在風險防范上，針對導致這些風險發生的因素制定防范措施；權益保障則是以不低于受影響群眾項目實施前的生活水平作為參照，制定相應的補償政策，減輕項目區群眾因項目實施而遭受到的經濟和社會權益的損失，從權益保障上防范環境和社會風險的發生；機制安排則是對減緩措施的執行和監督機構，以及政策執行保障措施進行了規定，使減緩措施的執行有制度和機構上的保障。

4.公眾參與機制。信息溝通不暢會增大風險發生的概率。因此，在亞行的安保政策的評估框架中都需要設計和建立公眾了解信息、參與表達意見、以及在有爭議時公眾的申訴渠道。在制度和機構上保障從項目的準備到項目完成的整個項目周期過程中，受影響人能夠參與到項目的協商中，使其有機會參與對自己的權益保護，降低群體性事件發生的風險。

（三）評估應用

國際金融組織在項目預評估階段的環境與社會影響評價的結果將主要應用于項目方案的選擇和風險監測中。

1.項目方案的選擇。不同的項目方案引發的環境和社會風險可能不同。通過環境與社會狀況的基底調查，可以對比不同方案下項目范圍內的環境、經濟、文化的基本情況。國際金融組織項目通過評估不同實施方案下的環境及社會風險，來選擇可平衡實現環境可持續性和經濟包容性增長的方案，有助于在項目實施前開展有效的風險防范行動。

2.風險的監測與管理。項目準備期的風險評估結果還將應用于項目實施過程中的管理。國際金融組織的安全保障管理機制是以結果導向的監測與評價管理體系。在項目預評估的風險評價報告中，同時會確定相應風險的監測機制和管理機制，監測機構將根據基底調查的框架，對風險點進行定期監測，出具監測報告（如環境監測報告、移民外部監測報告等），對風險管理提出意見和建議。風險管理機構（一般是項目實施方）在參考風險監測機構意見下，實施風險減緩的措施。

二、國內社會穩定風險評估實踐的現狀及問題分析

國內公共項目的風險評估與管理體系正在逐步完善中。2012年國家發改委印發了《重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》（發改投資[2012]2492號），屬于重大固定資產投資的公共項目除了進行工程可行性評估和環境評估之外，還需要進行社會穩定風險評估，初步形成了在項目準備階段進行工程技術、環境風險和社會風險評估結合的風險評估體系（詳見表3）。

目前內資公共項目的社會穩定風險防范機制存在以下三點不足：

1.風險防范流程仍不完整。國際金融組織的社會風險防范機制從項目的準備到項目完工的整個過程，形成“風險評估-風險監測-化解措施執行”的風險管理流程。在項目準備過程中識別并評估可能出現的風險，并制定相應的風險緩解措施。在項目實施過程中聘請第三方評估機構，依照監測計劃定期對風險點進行監測，并同時評估相應的風險緩解措施是否執行、執行后是否對風險起到了緩解作用。如果風險緩解措施執行了但是沒有達到緩解目的，則分析原因并提出相應的緩解措施。由此形成了以風險監測與管理來實現風險防范目標的社會風險防范機制。

對比國際金融組織的機制設計，內資項目的風險防范流程設計仍不完整。現有的機制只是在項目準備期時，對項目可能出現的風險進行評估并提出風險化解措施。但在項目實施過程中，并未建立有效的機制對所識別的風險點進行監測和管理。因此，難以從機制上保障風險減緩措施的實施，風險防范的作用降低。

2.公眾參與機制并不健全。國際金融組織的社會風險防范機制能達到風險防范的效果的重要原因之一是具有完整的公眾參與機制。從表2所示的亞行安保評估框架的內容可以看到，環境、非自愿移民和原住民三大安保領域的評估都必須包括對信息公開、公眾協商和參與、以及公眾申訴渠道的機制設計，保證受項目影響的群眾從項目準備到完工都能通過有效的途徑來了解項目的情況，同時表達自己的意見。公眾參與機制是國際金融組織風險監測與管理體系的重要組成部分，保障了風險減緩措施實施的效果。

對比國際金融組織在公眾參與機制上的設計，內資項目顯示出此項機制設計的不健全。工程可行性評估和環境評估更偏向于技術層面的評估，因此2012年開始建立并實施社會穩定風險評估體系，用于彌補社會風險評估的不足。目前國家發改委和各地方政府頒布的社會穩定風險評估管理辦法中都明確地規定，風險評估是通過對受項目影響個人或組織，地方政府相關部門，以及媒體的態度、意見和訴求的調查，對風險進行識別、分析和評估，并制定相應的化解措施。初步將公眾的意見調查納入到風險評估中來。但是，由于并未建立覆蓋從項目準備到項目完工整個過程的風險防范機制，因此公眾參與也局限于項目準備階段。在項目實施過程中公眾參與機制的缺失，使公眾無法通過正常渠道表達意見，形成潛在的社會穩定風險點。

3.風險防范體系對公民權益的認識仍不充分。從國際金融組織的保障政策體系中對移民（displaced Persons）通常界定為因土地被征用或被限制使用或進入依法設立的公園和保護區內的土地，從而被迫遷移（搬遷、喪失居住地或棲身地）或經濟上被迫轉型（失去土地、財產、獲得財產的機會、收入來源，或謀生手段）的人群。其對移民的定義是從移民權益的角度進行界定的。認為移民的權益不但包括了失去的土地，還包括因項目而造成生活習慣以及謀生方式的改變。在其安保政策體系中制定了降低移民所受的影響的措施。在實施過程中通過機制設計（信息公開、公眾協商和參與、公眾申訴）使移民可以通過有效渠道保護自己的權益。其安保體系是建立在對移民權益分解和分析基礎之上的，并以法律文件的形式明確了移民的權益、保障的措施及保障的機制，通過保護移民權益來降低項目潛在的社會風險。

對比國際金融組織以識別和保障公民權益為主線的社會風險評估，國家發改委在《重大固定資產投資項目社會穩定風險分析編制大綱及說明》（以下簡稱《大綱及說明》）中所提及的風險評估內容更加廣泛，包括項目的合法性；項目的實施對當地發展規劃、經濟發展、關聯產業項目、就業機會、地方資源、文化環境等產生的影響；要求走訪利益相關群眾，調查當地政府部門及相關組織和媒體態度等。但寬泛的評估內容也導致了對受影響群眾權益識別的重要性降低，模糊了社會穩定風險評估的關鍵，易于使社會穩定風險評估流于形式。

三、完善公共項目社會風險防范機制的路徑

與國際金融組織在公共項目社會風險防范機制的對比，內資公共項目雖然初步建立了社會穩定風險評估的制度，但風險評估機制仍有待逐步健全和完善。以下提出的路徑建議為社會風險防范機制的建設提供一些思路。

（一）暫時放寬評估實施主體資質的要求以培育市場

目前社會穩定風險評估無論是評估內容還是評估方法，在國內都仍處于探討階段。雖然各省市縣的《大綱及說明》均列明了風險評估的內容，但如何對這些評估內容實施評估需要由被委托的評估機構自行探索。因此，不同類型的評估機構按照自身對風險評估的研究和理解實施評估。

雖然國家發改委頒布的《暫行辦法》中并未對評估的實施機構的資質進行限制，但從實踐來看，各省在社會穩定風險評估管理辦法中普遍規定了評估主體應委托“具有乙級以上（含乙級）資質的工程咨詢機構”開展評估工作。在二三線城市中具備這一資質的評估機構基本都擁有相關行業的工程可行性評估的資質。從一些省份的社會穩定風險評估報告內容來看，這類評估機構一般遵循工程可行性研究的思路，圍繞項目的征地風險、環境風險和財務風險為核心進行評估，使社會穩定風險評估成為工程可行性評估的另一版本，導致社會穩定風險評估的作用不能充分發揮。

因此，在目前社會穩定風險評估的內容和方法的探索階段，應該暫時放寬對評估實施主體的資質的限制。尤其吸引兩類機構或團隊的參與，一是大學及地方社會科學院的研究人員，這類人員相對而言對風險評估理論和方法有一定研究，有利于評估思路的拓寬；二是有國際金融組織移民監測項目經驗的機構或團隊，他們了解國際金融組織在風險評估中的流程和方法，其經驗帶入有利于風險評估體系的建設。而上述兩類機構或團隊一般不具備工程咨詢資質。過早限定評估資質，并不利于評估服務市場的培育和評估體系的建設。

（二）對社會穩定風險評估體系進行規范化建設

在對實施社會穩定風險評估積累豐富案例后，可由國家發改委牽頭，啟動社會穩定風險評估體系的規范化建設。首先，在大量評估案例分析的基礎上探討規范化的評估框架。必須注重對比不同類型評估機構的實施思路與方法，重點對其評估指標體系的設計、評估方法的應用以及評估報告的撰寫等方面進行對比討論。在對比分析的基礎上，制定社會穩定風險評估操作指南。操作指南中對評估的內容、評估方法、如何實施評估及如何撰寫評估報告進行規范。其次，組織優秀案例集的編寫。在操作指南制定后，各省選擇一些試點項目按照操作指南實施評估。對這些標準統一的評估報告，一方面挑選優秀案例并編寫案例集，將其作為操作指南的實施范例；另一方面通過這些試點項目的評估也對操作指南的可行性進行檢驗，并收集評估實施主體對操作指南的建議和意見，幫助進一步修正操作指南。通過一段時間的對比、討論和修正，逐步完善社會穩定風險評估框架，規范社會風險評估體系。

（三）逐步建立評估和監測機制以完善社會風險防范機制

目前項目的風險評估只規定了在項目準備階段進行工程可行性、環境影響和社會穩定風險這三個方面的風險評估，并未在制度上建立全過程的監測與管理機制，使風險評估結果應用范圍以及對社會風險的防范作用有限。因此，一方面在流程上應該逐步建立“評估-監測-執行”的風險管理過程。在項目準備階段根據風險評估的結果制定風險監測和緩解計劃，在項目實施過程委托評估機構定期根據最初的風險評估框架對風險及其緩解措施的執行進行監測，同時關注是否有新的風險點出現。另一方面應該建立有效的公眾溝通機制，使公眾無論是在項目準備階段還是項目實施階段都能夠通過正常的渠道反饋自己的意見，以疏導的方式來防范社會穩定風險。

[參 考 文 獻]

[1]ADB.Safeguard PolicyStatement （2009）[OL]. http：//www.adb.org/documents/safeguard-policy-statement？ref=site/safeguards/main， 2015-12-18

[2]World Bank. The World Bank Operational Manual： Operational Policies （OP 4.00， 2005）[OL].http：//web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/PROJECTS/0，，contentMDK：20760183-pagePK：41367-piPK：51533-theSitePK：40941，00.html， 2015-12-22

[3]國家發改委.重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法（發改投資[2012]2492號）[S]

[4]國家發改委.重大固定資產投資項目社會穩定風險分析篇章和評估報告編制大綱（試行）（發改辦投資[2013]428號）[S]

[責任編輯：潘洪志]