網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全監(jiān)管問題初探

摘 要 2016年“3.15”晚會(huì)曝光了餓了么訂餐的種種亂象，外賣行業(yè)中的食品安全監(jiān)管問題越發(fā)受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。為此，管理部門相繼出臺(tái)了網(wǎng)絡(luò)食品交易相關(guān)立法，以加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)食品交易包括網(wǎng)絡(luò)訂餐在內(nèi)的食品安全監(jiān)管。但事實(shí)上，網(wǎng)絡(luò)訂餐中的食品安全問題仍然得不到根治。本文從第三方平臺(tái)與政府監(jiān)管有效銜接的角度切入，并結(jié)合相關(guān)立法探索網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全監(jiān)管問題，以求為這一問題的解決提出可行建議。

關(guān)鍵詞 網(wǎng)絡(luò)訂餐 食品安全 第三方平臺(tái) 政府監(jiān)管

基金項(xiàng)目：南京信息工程大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃國家級項(xiàng)目“互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)境下網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全困境與立法完善”（項(xiàng)目編號：201610300010）主持人：李文君，曾鳳霞。

作者簡介：曾鳳霞，南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院法學(xué)專業(yè)本科生。

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.226

近年來，網(wǎng)絡(luò)外賣訂餐行業(yè)憑借其方便快捷、價(jià)格實(shí)惠、種類繁多等特有優(yōu)勢迅速發(fā)展壯大，并深受消費(fèi)者青睞。根據(jù)某互聯(lián)網(wǎng)外賣平臺(tái)發(fā)布的“2016外賣大數(shù)據(jù)”顯示，甚至有“最宅”用戶全年外賣訂單量高達(dá)1292次。然而，外賣行業(yè)飛速發(fā)展的同時(shí)也帶來了各種各樣的食品安全隱患與監(jiān)管責(zé)任分配問題。盡管政府有關(guān)部門已出臺(tái)了相應(yīng)的監(jiān)管辦法，用法律明確細(xì)化了政府以及網(wǎng)絡(luò)食品第三方交易平臺(tái)的責(zé)任與義務(wù)，但今年的“3.15”晚會(huì)再次曝光大量的黑作坊，可見外賣衍生的食品安全問題依然嚴(yán)峻，相關(guān)監(jiān)管制度仍需改進(jìn)和完善。

一、網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全問題現(xiàn)狀

根據(jù)近年來網(wǎng)絡(luò)上的相關(guān)新聞報(bào)道以及筆者參與的相關(guān)課題調(diào)查結(jié)果，我們發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)訂餐主要存在下列問題：

（一）無照經(jīng)營現(xiàn)象

在網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)（以下簡稱第三方平臺(tái)）初建之時(shí)，其管理者為了將其網(wǎng)站推廣給廣大消費(fèi)者和擴(kuò)大網(wǎng)站經(jīng)營規(guī)模，忽視了對線下實(shí)體店鋪經(jīng)營者經(jīng)營資質(zhì)的審查，導(dǎo)致大量缺少營業(yè)執(zhí)照的線下食品經(jīng)營者入駐各大外賣APP。此后隨著外賣行業(yè)的迅速發(fā)展，食品安全問題頻發(fā)，以致政府監(jiān)管部門不得不通過制定相關(guān)管理辦法明確第三方平臺(tái)對入網(wǎng)食品經(jīng)營者（以下簡稱經(jīng)營者）準(zhǔn)入的審查義務(wù)，但第三方平臺(tái)往往表面遵從，使相關(guān)法律規(guī)定流于形式。

（二）衛(wèi)生條件惡劣

去年曾有新聞報(bào)道一些經(jīng)營者在十平米左右的房間里加工食品，而且其所銷售的外賣都是直接將儲(chǔ)存在冰箱里的冷凍菜加熱然后直接賣出。還有記者曾走訪發(fā)現(xiàn)幾乎所有經(jīng)營者的外賣送餐盒從未清洗或更換過。更有甚者，近日，一家線上店鋪被曝出將公共廁所作為自己的生產(chǎn)加工場所……可見外賣的衛(wèi)生隱患一直存在并越來越嚴(yán)重。

（三）食品質(zhì)量沒有保證

由于互聯(lián)網(wǎng)的隱蔽性，消費(fèi)者只能通過經(jīng)營者的描述和買家評價(jià)了解商品，而對經(jīng)營者生產(chǎn)加工食品的過程無從知曉。網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺(tái)因此成為不良經(jīng)營者的庇護(hù)所。如上述被記者曝光的衛(wèi)生條件惡劣的現(xiàn)象，其勢必會(huì)造成食品的質(zhì)量不符合國家標(biāo)準(zhǔn)。

（四）消費(fèi)者維權(quán)難

消費(fèi)者維權(quán)難主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：維權(quán)證據(jù)難以搜集、維權(quán)跨度大以及維權(quán)成本較高。此外，由于外賣平臺(tái)提供的食物相對比較廉價(jià)，消費(fèi)者在受到侵害后往往選擇放棄維權(quán)，自認(rèn)倒霉。

綜合以上幾個(gè)方面的原因，筆者認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)訂餐存在食品安全問題主要在于監(jiān)管機(jī)制的不完善，尤其是政府監(jiān)管與第三方平臺(tái)監(jiān)管銜接不暢。主要表現(xiàn)在：一方面，第三方平臺(tái)審查不到位，未能積極配合政府監(jiān)管，導(dǎo)致無資質(zhì)的店鋪提供不符合衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)的食品；另一方面，政府監(jiān)管體制不完善，沒有與第三方平臺(tái)有效銜接，以致在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)違法經(jīng)營者時(shí)，往往不能有效執(zhí)法。可見，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全監(jiān)管十分迫切和必要，是我國食品安全在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下產(chǎn)生的新問題。它需要政府及網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)切實(shí)擔(dān)負(fù)起自身的責(zé)任，共同解決食品安全問題，以促進(jìn)我國食品行業(yè)的健康發(fā)展。

二、網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全監(jiān)管機(jī)制現(xiàn)狀

（一）第三方平臺(tái)審查不到位，未能積極配合政府監(jiān)管

2016年6月出臺(tái)的《網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營監(jiān)督管理辦法》第三章規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者的義務(wù)，主要包括一般義務(wù)、主體準(zhǔn)入審查義務(wù)、食品經(jīng)營日常檢查報(bào)告義務(wù)、信息數(shù)據(jù)證據(jù)保存義務(wù)、協(xié)助監(jiān)管執(zhí)法義務(wù)、召回義務(wù)、引入第三方認(rèn)證等。同年7月《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》出臺(tái)，進(jìn)一步規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)交易第三方平臺(tái)的義務(wù)及相關(guān)法律責(zé)任。但從實(shí)際實(shí)施情況來看，兩部《辦法》自頒布以來，相關(guān)經(jīng)營平臺(tái)仍被曝出存留大量“黑作坊”， 第三方平臺(tái)經(jīng)營者普遍“表面遵從”，雖然在平臺(tái)上亮出了各店鋪的經(jīng)營許可證等相關(guān)許可信息，但由于互聯(lián)網(wǎng)的虛擬性和隱蔽性致使其真假無從辨別。大多數(shù)網(wǎng)購平臺(tái)“只重?cái)?shù)量，不重質(zhì)量”，為了擴(kuò)大網(wǎng)站規(guī)模，往往無視法律規(guī)定，更不用說配合政府監(jiān)管了。

以第三方平臺(tái)提供的經(jīng)營者信息為例，《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》第十一條規(guī)定：“網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者應(yīng)當(dāng)對入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營者食品生產(chǎn)經(jīng)營許可證、入網(wǎng)食品添加劑、生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)許可證等材料進(jìn)行審查，如實(shí)記錄并及時(shí)更新。”然而，某些第三方交易平臺(tái)仍然不顧經(jīng)營者提供材料的真假性，直接將經(jīng)營者上傳的照片掛在平臺(tái)的“經(jīng)營者資質(zhì)”一欄，使消費(fèi)者誤認(rèn)為該經(jīng)營者具有相關(guān)資質(zhì)，嚴(yán)重違背政府監(jiān)管機(jī)制和相關(guān)法律規(guī)定。

（二）政府監(jiān)管體制不完善，沒有與第三方平臺(tái)有效銜接

我國食品安全監(jiān)管主要采取“一個(gè)環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管”原則，并以分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔的方式進(jìn)行監(jiān)管，也即衛(wèi)生部門、質(zhì)檢部門、工商部門等各個(gè)部門分工獨(dú)立負(fù)責(zé)食品安全的不同環(huán)節(jié)和方面。食品安全是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的整體系統(tǒng)，而這種分工管理模式無法保障食品安全的各個(gè)環(huán)節(jié)的有效銜接，容易導(dǎo)致各部門職責(zé)不清、責(zé)任不明等問題。最終導(dǎo)致政府部門監(jiān)管乏力、經(jīng)營者越發(fā)猖獗、消費(fèi)者無法維權(quán)等亂象。同時(shí)，分段監(jiān)管模式使得監(jiān)管資源無法整合、信息無法共享、決策失靈等問題叢生，也易引發(fā)重復(fù)執(zhí)法、重復(fù)檢測等浪費(fèi)資源的現(xiàn)象，無端增加納稅人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

根據(jù)上述監(jiān)管原則，我國《食品安全法》將監(jiān)管部門分為生產(chǎn)、流通和餐飲服務(wù)三大監(jiān)管部門，將食品許可分為生產(chǎn)許可、流通許可和餐飲服務(wù)許可。這種看似細(xì)化監(jiān)管的分工管理模式表面上表現(xiàn)出對食品安全的各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管“疏而不漏”，但對于一些介于生產(chǎn)與流通，流通與餐飲，餐飲與生產(chǎn)，或者融合三者的經(jīng)營模式如何監(jiān)管成為問題。網(wǎng)絡(luò)訂餐中的食品安全監(jiān)管就是其中的問題之一。此外，網(wǎng)絡(luò)訂餐中第三方平臺(tái)的介入導(dǎo)致其與線下實(shí)體店的食品安全監(jiān)管有著較大的區(qū)別，主要表現(xiàn)為第三方平臺(tái)具有對經(jīng)營者準(zhǔn)入資質(zhì)的審查及實(shí)際經(jīng)營情況的監(jiān)管等義務(wù)，也即第三方平臺(tái)對經(jīng)營者具有初步監(jiān)管責(zé)任，而現(xiàn)實(shí)生活中的店鋪的食品安全問題則由政府監(jiān)管部門直接進(jìn)行監(jiān)管。因此，政府部門“各管各的”的監(jiān)管模式已經(jīng)無法適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)訂餐這種融合生產(chǎn)、流通及餐飲同時(shí)又存在第三方平臺(tái)介入監(jiān)管問題的新型經(jīng)濟(jì)形式，政府監(jiān)管與第三方平臺(tái)監(jiān)管的有效銜接工作勢在必行。

三、建立第三方平臺(tái)與監(jiān)管部門的聯(lián)合監(jiān)管體制

目前政府監(jiān)管部門雖然已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)立法，使得網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全監(jiān)管有了一定的法律依據(jù)，但在政府監(jiān)管與第三方平臺(tái)銜接機(jī)制方面仍需進(jìn)一步完善制度設(shè)計(jì)。基于此，筆者將從以下幾個(gè)方面探討政府監(jiān)管與第三方平臺(tái)銜接問題，為建立第三方平臺(tái)與政府聯(lián)合監(jiān)管體制提出一些建議。

（一）監(jiān)管部門主動(dòng)與第三方平臺(tái)約談，夯實(shí)主體責(zé)任

在與第三方平臺(tái)監(jiān)管銜接過程中，政府監(jiān)管部門應(yīng)主動(dòng)與第三方平臺(tái)聯(lián)系，以行政約談的方式向其進(jìn)行政策及法律宣傳，落實(shí)第三方平臺(tái)的監(jiān)管主體地位。同時(shí)，政府要積極監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)對經(jīng)營者準(zhǔn)入的審查工作，對于上述某些第三方平臺(tái)違反《監(jiān)管辦法》的不良行為，政府應(yīng)堅(jiān)決抵制，表明態(tài)度，及時(shí)勸改，必要時(shí)依法嚴(yán)懲。 此外，政府部門還應(yīng)放低姿態(tài)，與第三方平臺(tái)共商對策，積極聽取第三方平臺(tái)的意見和建議，以推動(dòng)建立二者聯(lián)合監(jiān)管體制，共同促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)食品安全。

（二）實(shí)現(xiàn)監(jiān)管部門與第三方平臺(tái)間的資源共享

所謂資源共享是指第三方平臺(tái)和政府監(jiān)管部門共同分享自身掌握的經(jīng)營者的信息資料，如經(jīng)營者的營業(yè)執(zhí)照情況、經(jīng)營場所、是否受到過處罰等信息資源。

從實(shí)際監(jiān)管情況來看，政府監(jiān)管與第三方平臺(tái)監(jiān)管實(shí)行分開監(jiān)管，而在體系上由政府制定相關(guān)法規(guī)指導(dǎo)第三方平臺(tái)的監(jiān)管，第三方平臺(tái)要服從政府的安排。這種監(jiān)管體系類似于一種上下級的監(jiān)管關(guān)系，因此，在這種體系指導(dǎo)下，政府監(jiān)管部門可以利用其職權(quán)隨時(shí)獲取或者說直接掌握第三方平臺(tái)享有的經(jīng)營者的信息資料，而反過來，第三方平臺(tái)卻因其地位上的“隸屬”關(guān)系無法探知政府監(jiān)管部門享有的相關(guān)信息資料。政府監(jiān)管與第三方平臺(tái)有效銜接的前提便是信息資源的共享，換句話說，第三方平臺(tái)在掌握的資料與政府部門不一致的情況下，如何與之密切積極地配合來打擊不法經(jīng)營者呢？以經(jīng)營者營業(yè)資質(zhì)的審查為例，第三方平臺(tái)只能通過經(jīng)營者上傳的相關(guān)營業(yè)執(zhí)照及經(jīng)營許可證的照片予以確認(rèn)，但在這過程中極易產(chǎn)生本無資質(zhì)的經(jīng)營者制造假證欺騙審查者的現(xiàn)象，單靠審查者的“眼力”往往容易造成存在“漏網(wǎng)之魚”。然而，如果能夠通過相關(guān)登記頒發(fā)執(zhí)照的政府部門的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)就可以直觀有效的確認(rèn)經(jīng)營者是否事實(shí)上擁有法律規(guī)定的相關(guān)證照。因此，如果政府把這些信息資源與第三方平臺(tái)共享，那么將大大減少網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺(tái)中不具備資質(zhì)的經(jīng)營者的數(shù)量。

綜上，筆者認(rèn)為政府部門和第三方平臺(tái)應(yīng)該聯(lián)合建立大數(shù)據(jù)庫共享資源，把網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者的電子執(zhí)照、流通渠道、銷售范圍、線下實(shí)體店地址、經(jīng)營者信譽(yù)等諸多信息進(jìn)行建檔管理，實(shí)現(xiàn)兩者聯(lián)合監(jiān)管，共同促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)訂餐行業(yè)的良性健康發(fā)展。

（三）建立線上線下分工合作管理模式

第三方平臺(tái)大多數(shù)情況下只承擔(dān)一般的監(jiān)管審查義務(wù)，對經(jīng)營者事后違法行為幾乎沒有處罰權(quán)利，加之其本身是以營利為目的私營企業(yè)，難以期待其時(shí)時(shí)對線下實(shí)體店經(jīng)營行為進(jìn)行嚴(yán)格的調(diào)查監(jiān)管。政府監(jiān)管部門則與其恰恰相反，政府部門作為國家職能部門，對線下實(shí)體店的監(jiān)管是其職責(zé)所在，對違法經(jīng)營者的處罰是其職權(quán)所在。但是，政府監(jiān)管如果孤立地進(jìn)行容易導(dǎo)致執(zhí)法效率不高、資源浪費(fèi)等現(xiàn)象。因此，政府監(jiān)管部門和第三方平臺(tái)應(yīng)該聯(lián)合起來，綜合第三方平臺(tái)先天的監(jiān)管便利的優(yōu)勢和政府監(jiān)管部門的職權(quán)優(yōu)勢，在資源共享的基礎(chǔ)上進(jìn)一步建立線上線下分工合作的管理模式。

以監(jiān)督經(jīng)營者的食品衛(wèi)生條件為例，在線上，經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)提供材料（如生產(chǎn)場所的照片、食品采購合同、質(zhì)檢部門的質(zhì)檢報(bào)告等）證明其生產(chǎn)場所的衛(wèi)生狀況和食品的來源、保存、運(yùn)輸渠道及加工方法符合國家規(guī)定的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，然后由平臺(tái)管理者進(jìn)行嚴(yán)格審查并公示。若經(jīng)審查不合格或有虛假申報(bào)情況，則直接要求其停止?fàn)I業(yè)活動(dòng)然后交由政府監(jiān)管部門處置。在線下，政府部門要對經(jīng)營者進(jìn)行實(shí)地考察，定時(shí)進(jìn)行抽檢，一旦發(fā)現(xiàn)有不合格者馬上通知相關(guān)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)關(guān)閉店鋪并對其行為進(jìn)行公示，同時(shí)由政府部門進(jìn)行行政處罰。線上線下同時(shí)行動(dòng)，堅(jiān)決不給違法經(jīng)營者以可乘之機(jī)。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳財(cái).網(wǎng)絡(luò)訂餐的安全監(jiān)管問題淺析.中國食品衛(wèi)生雜志.2016（5）.

[2]張舒愷.互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全監(jiān)管問題.現(xiàn)代食品.2016（3）.

[3]武麗君、榮玲魚.關(guān)于網(wǎng)絡(luò)食品安全問題的法律思考.法制與社會(huì).2016（12）.

[4]倪楠.食品安全法研究.法律出版社.2013.

[5]吳永嬋.政府在網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全監(jiān)管的研究.公共管理.2016（15）.

[6]劉慶全.試論食品安全監(jiān)管中政府存在的問題及對策.科技財(cái)經(jīng).2012（12）.

[7]沈志凌.雁塔“三駕馬車”保障網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全.中國食品藥品監(jiān)管.2016-10-31（10）.

[8]陳振儀.網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管研究.法制博覽.2017（3）.