網絡訂餐食品安全監管問題初探

摘 要 2016年“3.15”晚會曝光了餓了么訂餐的種種亂象，外賣行業中的食品安全監管問題越發受到社會各界的廣泛關注。為此，管理部門相繼出臺了網絡食品交易相關立法，以加強對網絡食品交易包括網絡訂餐在內的食品安全監管。但事實上，網絡訂餐中的食品安全問題仍然得不到根治。本文從第三方平臺與政府監管有效銜接的角度切入，并結合相關立法探索網絡訂餐食品安全監管問題，以求為這一問題的解決提出可行建議。

關鍵詞 網絡訂餐 食品安全 第三方平臺 政府監管

基金項目：南京信息工程大學大學生創新創業訓練計劃國家級項目“互聯網+環境下網絡訂餐食品安全困境與立法完善”（項目編號：201610300010）主持人：李文君，曾鳳霞。

作者簡介：曾鳳霞，南京信息工程大學公共管理學院法學專業本科生。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.226

近年來，網絡外賣訂餐行業憑借其方便快捷、價格實惠、種類繁多等特有優勢迅速發展壯大，并深受消費者青睞。根據某互聯網外賣平臺發布的“2016外賣大數據”顯示，甚至有“最宅”用戶全年外賣訂單量高達1292次。然而，外賣行業飛速發展的同時也帶來了各種各樣的食品安全隱患與監管責任分配問題。盡管政府有關部門已出臺了相應的監管辦法，用法律明確細化了政府以及網絡食品第三方交易平臺的責任與義務，但今年的“3.15”晚會再次曝光大量的黑作坊，可見外賣衍生的食品安全問題依然嚴峻，相關監管制度仍需改進和完善。

一、網絡訂餐食品安全問題現狀

根據近年來網絡上的相關新聞報道以及筆者參與的相關課題調查結果，我們發現網絡訂餐主要存在下列問題：

（一）無照經營現象

在網絡食品交易第三方平臺（以下簡稱第三方平臺）初建之時，其管理者為了將其網站推廣給廣大消費者和擴大網站經營規模，忽視了對線下實體店鋪經營者經營資質的審查，導致大量缺少營業執照的線下食品經營者入駐各大外賣APP。此后隨著外賣行業的迅速發展，食品安全問題頻發，以致政府監管部門不得不通過制定相關管理辦法明確第三方平臺對入網食品經營者（以下簡稱經營者）準入的審查義務，但第三方平臺往往表面遵從，使相關法律規定流于形式。

（二）衛生條件惡劣

去年曾有新聞報道一些經營者在十平米左右的房間里加工食品，而且其所銷售的外賣都是直接將儲存在冰箱里的冷凍菜加熱然后直接賣出。還有記者曾走訪發現幾乎所有經營者的外賣送餐盒從未清洗或更換過。更有甚者，近日，一家線上店鋪被曝出將公共廁所作為自己的生產加工場所……可見外賣的衛生隱患一直存在并越來越嚴重。

（三）食品質量沒有保證

由于互聯網的隱蔽性，消費者只能通過經營者的描述和買家評價了解商品，而對經營者生產加工食品的過程無從知曉。網絡訂餐平臺因此成為不良經營者的庇護所。如上述被記者曝光的衛生條件惡劣的現象，其勢必會造成食品的質量不符合國家標準。

（四）消費者維權難

消費者維權難主要體現在三個方面：維權證據難以搜集、維權跨度大以及維權成本較高。此外，由于外賣平臺提供的食物相對比較廉價，消費者在受到侵害后往往選擇放棄維權，自認倒霉。

綜合以上幾個方面的原因，筆者認為，網絡訂餐存在食品安全問題主要在于監管機制的不完善，尤其是政府監管與第三方平臺監管銜接不暢。主要表現在：一方面，第三方平臺審查不到位，未能積極配合政府監管，導致無資質的店鋪提供不符合衛生安全標準的食品；另一方面，政府監管體制不完善，沒有與第三方平臺有效銜接，以致在實踐中發現違法經營者時，往往不能有效執法。可見，加強網絡訂餐食品安全監管十分迫切和必要，是我國食品安全在“互聯網+”背景下產生的新問題。它需要政府及網絡交易平臺切實擔負起自身的責任，共同解決食品安全問題，以促進我國食品行業的健康發展。

二、網絡訂餐食品安全監管機制現狀

（一）第三方平臺審查不到位，未能積極配合政府監管

2016年6月出臺的《網絡食品經營監督管理辦法》第三章規定了網絡食品交易第三方平臺提供者的義務，主要包括一般義務、主體準入審查義務、食品經營日常檢查報告義務、信息數據證據保存義務、協助監管執法義務、召回義務、引入第三方認證等。同年7月《網絡食品安全違法行為查處辦法》出臺，進一步規定了網絡交易第三方平臺的義務及相關法律責任。但從實際實施情況來看，兩部《辦法》自頒布以來，相關經營平臺仍被曝出存留大量“黑作坊”， 第三方平臺經營者普遍“表面遵從”，雖然在平臺上亮出了各店鋪的經營許可證等相關許可信息，但由于互聯網的虛擬性和隱蔽性致使其真假無從辨別。大多數網購平臺“只重數量，不重質量”，為了擴大網站規模，往往無視法律規定，更不用說配合政府監管了。

以第三方平臺提供的經營者信息為例，《網絡食品安全違法行為查處辦法》第十一條規定：“網絡食品交易第三方平臺提供者應當對入網食品生產經營者食品生產經營許可證、入網食品添加劑、生產企業的生產許可證等材料進行審查，如實記錄并及時更新。”然而，某些第三方交易平臺仍然不顧經營者提供材料的真假性，直接將經營者上傳的照片掛在平臺的“經營者資質”一欄，使消費者誤認為該經營者具有相關資質，嚴重違背政府監管機制和相關法律規定。

（二）政府監管體制不完善，沒有與第三方平臺有效銜接

我國食品安全監管主要采取“一個環節由一個部門監管”原則，并以分段監管為主，品種監管為輔的方式進行監管，也即衛生部門、質檢部門、工商部門等各個部門分工獨立負責食品安全的不同環節和方面。食品安全是一個環環相扣的整體系統，而這種分工管理模式無法保障食品安全的各個環節的有效銜接，容易導致各部門職責不清、責任不明等問題。最終導致政府部門監管乏力、經營者越發猖獗、消費者無法維權等亂象。同時，分段監管模式使得監管資源無法整合、信息無法共享、決策失靈等問題叢生，也易引發重復執法、重復檢測等浪費資源的現象，無端增加納稅人的經濟負擔。

根據上述監管原則，我國《食品安全法》將監管部門分為生產、流通和餐飲服務三大監管部門，將食品許可分為生產許可、流通許可和餐飲服務許可。這種看似細化監管的分工管理模式表面上表現出對食品安全的各個環節的監管“疏而不漏”，但對于一些介于生產與流通，流通與餐飲，餐飲與生產，或者融合三者的經營模式如何監管成為問題。網絡訂餐中的食品安全監管就是其中的問題之一。此外，網絡訂餐中第三方平臺的介入導致其與線下實體店的食品安全監管有著較大的區別，主要表現為第三方平臺具有對經營者準入資質的審查及實際經營情況的監管等義務，也即第三方平臺對經營者具有初步監管責任，而現實生活中的店鋪的食品安全問題則由政府監管部門直接進行監管。因此，政府部門“各管各的”的監管模式已經無法適應網絡訂餐這種融合生產、流通及餐飲同時又存在第三方平臺介入監管問題的新型經濟形式，政府監管與第三方平臺監管的有效銜接工作勢在必行。

三、建立第三方平臺與監管部門的聯合監管體制

目前政府監管部門雖然已經出臺了相關立法，使得網絡訂餐食品安全監管有了一定的法律依據，但在政府監管與第三方平臺銜接機制方面仍需進一步完善制度設計。基于此，筆者將從以下幾個方面探討政府監管與第三方平臺銜接問題，為建立第三方平臺與政府聯合監管體制提出一些建議。

（一）監管部門主動與第三方平臺約談，夯實主體責任

在與第三方平臺監管銜接過程中，政府監管部門應主動與第三方平臺聯系，以行政約談的方式向其進行政策及法律宣傳，落實第三方平臺的監管主體地位。同時，政府要積極監督網絡交易平臺對經營者準入的審查工作，對于上述某些第三方平臺違反《監管辦法》的不良行為，政府應堅決抵制，表明態度，及時勸改，必要時依法嚴懲。 此外，政府部門還應放低姿態，與第三方平臺共商對策，積極聽取第三方平臺的意見和建議，以推動建立二者聯合監管體制，共同促進網絡食品安全。

（二）實現監管部門與第三方平臺間的資源共享

所謂資源共享是指第三方平臺和政府監管部門共同分享自身掌握的經營者的信息資料，如經營者的營業執照情況、經營場所、是否受到過處罰等信息資源。

從實際監管情況來看，政府監管與第三方平臺監管實行分開監管，而在體系上由政府制定相關法規指導第三方平臺的監管，第三方平臺要服從政府的安排。這種監管體系類似于一種上下級的監管關系，因此，在這種體系指導下，政府監管部門可以利用其職權隨時獲取或者說直接掌握第三方平臺享有的經營者的信息資料，而反過來，第三方平臺卻因其地位上的“隸屬”關系無法探知政府監管部門享有的相關信息資料。政府監管與第三方平臺有效銜接的前提便是信息資源的共享，換句話說，第三方平臺在掌握的資料與政府部門不一致的情況下，如何與之密切積極地配合來打擊不法經營者呢？以經營者營業資質的審查為例，第三方平臺只能通過經營者上傳的相關營業執照及經營許可證的照片予以確認，但在這過程中極易產生本無資質的經營者制造假證欺騙審查者的現象，單靠審查者的“眼力”往往容易造成存在“漏網之魚”。然而，如果能夠通過相關登記頒發執照的政府部門的數據庫系統就可以直觀有效的確認經營者是否事實上擁有法律規定的相關證照。因此，如果政府把這些信息資源與第三方平臺共享，那么將大大減少網絡訂餐平臺中不具備資質的經營者的數量。

綜上，筆者認為政府部門和第三方平臺應該聯合建立大數據庫共享資源，把網絡經營者的電子執照、流通渠道、銷售范圍、線下實體店地址、經營者信譽等諸多信息進行建檔管理，實現兩者聯合監管，共同促進網絡訂餐行業的良性健康發展。

（三）建立線上線下分工合作管理模式

第三方平臺大多數情況下只承擔一般的監管審查義務，對經營者事后違法行為幾乎沒有處罰權利，加之其本身是以營利為目的私營企業，難以期待其時時對線下實體店經營行為進行嚴格的調查監管。政府監管部門則與其恰恰相反，政府部門作為國家職能部門，對線下實體店的監管是其職責所在，對違法經營者的處罰是其職權所在。但是，政府監管如果孤立地進行容易導致執法效率不高、資源浪費等現象。因此，政府監管部門和第三方平臺應該聯合起來，綜合第三方平臺先天的監管便利的優勢和政府監管部門的職權優勢，在資源共享的基礎上進一步建立線上線下分工合作的管理模式。

以監督經營者的食品衛生條件為例，在線上，經營者應當提供材料（如生產場所的照片、食品采購合同、質檢部門的質檢報告等）證明其生產場所的衛生狀況和食品的來源、保存、運輸渠道及加工方法符合國家規定的衛生標準，然后由平臺管理者進行嚴格審查并公示。若經審查不合格或有虛假申報情況，則直接要求其停止營業活動然后交由政府監管部門處置。在線下，政府部門要對經營者進行實地考察，定時進行抽檢，一旦發現有不合格者馬上通知相關網絡監管平臺關閉店鋪并對其行為進行公示，同時由政府部門進行行政處罰。線上線下同時行動，堅決不給違法經營者以可乘之機。

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