輔警制度的規范化建設

摘 要 輔警是公安警力重要的輔助力量，當前社會轉型時期，輔警隊伍在維護社會治安，反映社情民意，減輕公安民警壓力等方面作用顯著。然而輔警隊伍的建設卻面臨諸多問題，法律法規缺乏，職責權限模糊，招錄培訓制度殘缺，隊伍人員流動性大，缺乏認同感，工資福利不完善等嚴重影響了輔警隊伍的發展，導致輔警隊伍不穩定，實際執法過程各種矛盾突出，嚴重破壞了公安隊伍的形象。基于此，本文認為有必要從立法、隊伍管理、培訓、福利設施建設等方面進行改善，以發揮輔警隊伍應有的作用，建設規范化的輔警隊伍。

關鍵詞 輔警 警務 制度建設 規范化

作者簡介：董占林，中南財經政法大學刑事司法學院偵查學專業研究生，研究方向：偵查學。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.228

黨的十八大以來，習近平總書記等中央領導同志多次聽取公安工作匯報，并就深入推進公安改革等做出重要指示。我國的輔警制度，自其誕生之日起，就成了備受爭議的法律盲區。當前我國正處于社會轉型、體制轉軌的特殊歷史時期，誘發違法犯罪和破壞社會治安的消極因素大量存在，輔警的存在就顯得必不可少，輔警隊伍緩解了公安力量警力不足的壓力，同時對于緩解社會成員就業壓力，減少社會不安定因素等方面都起到積極作用。但是輔警隊伍自身存在很多不規范和不完善的地方，而且輔警自身素質參差不齊，在現實公安工作中發生各類問題，也面臨許多困境，加強輔警制度的規范化建設，刻不容緩。

一、當前國內輔警制度存在的問題及困惑

我國的輔警制度已經有較長的歷史淵源，其實早在我國先秦時期，就有了民間推舉的負責治安防范的官吏——里正 ，里正在治安方面的工作就是預防，制止和糾舉犯罪，但是里正自身沒有司法處理權，這是輔助警力在我國發展的雛形。其后經過歷史的變遷，輔警制度逐漸發生變化，最終成為中國古代一項基本的維護治安秩序的制度。

在社會主義發展的新時期，面對公安改革的新熱點，社會矛盾越發更迭突出新情況，輔警制度存在的問題和困境也越發明顯。

（一）輔警的法律地位不明確，角色錯位，職責權限不明晰

1.輔警立法缺失，身份尷尬

目前，由于輔警相關立法的缺失，輔警的身份在各地也有不同的界定，輔警身份諸多尷尬。由于法律地位的不明確，輔警協助公安機關的執法工作中矛盾頻現。有媒體報道，安徽阜陽輔警在執勤過程中，因攔住“黑老大”，被迫向其下跪道歉，然而這只是輔警執法過程中九牛一毛的地方。

從《人民警察法》、《人民警察內務條令》、《行政處罰法》、《道路交通安全法》以及公安部的其他正式法律文件中，都沒有輔警或協警的提法，有學者指出《人民警察法》第三十四條是輔警制度的立法規定。但筆者認為，該規定僅僅是賦予了公民和組織協助公安機關，配合人民警察執行公務的義務性規定，受法律保護，而不是輔警隊伍依法存在的立法規定。雖然在個別省份有關于協管員、治安協警、巡防隊等類似于輔警制度的規定，如河南省出臺的《河南省交通協管員管理使用規定》、《駐馬店市專職治安巡方隊管理辦法》、云南省公安廳1991年頒布的《聘任公安道路交通協管員暫行辦法》等條文。但從總體上來說，我國輔警隊伍的法律稱謂，具體工作職責，招錄、審查、晉升、獎懲等，都缺乏必要的法律規制。

2.輔警執法權限模糊

輔警自公安機關招錄之日起，就被冠以“輔助”之名。由于其只是公安機關在編警察力量的輔助力量，在公安機關的警察編制之外，不具有人民警察的身份，因此不具有法律上的執法權、偵查權等公安權力。不同地區的公安機關雖然賦予輔警具體工作職責有所不同，但總體上都是行使“輔助執法權”，在其工作中多呈現出一種伴隨狀態，即輔警不能行使專屬于在編警察的警察權，包括行政執法權和刑事司法權等，只負責一些簡單事務性和機械程序性的工作，如協助人民警察將犯罪嫌疑人扭送至公安機關，協助巡警匯報社會治安動態，協助交警指揮交通等行為。輔警設定的職能常常帶有很強的“隨意性”，公安機關對輔警通常是“哪缺哪用”，沒有嚴格統一的標準。

在這種情況下，輔警在協助公安機關在編警察行使職能時，就特別容易出現職責定位不清的矛盾，導致輔警工作目標不明確，工作作風散漫，同時個別警察讓輔警接入執法工作，單獨執法，就出現非法拘禁，非法搜查，違法亂紀，傷害群眾等行為，輔警人員產生角色錯位，越權執法，社會治安防范效能難以保證。

法律規定的缺失，輔警法律地位以及身份定位的不明確，職能分工的粗糙等嚴重影響著輔警權利的配置工作的開展。

（二）輔警隊伍準入、培訓機制缺失

1.輔警準入（招錄）制度不健全

輔警準入體制不統一、不規范直接導致輔警職業素質偏低。我國各地錄用輔警的標準普遍較低，大多是熱心公共事業，沒有違法犯罪記錄，身體健康，服從組織分配，遵守國家法律法規。招錄體制隨意性較強，輔警的錄用制度不規范，輔警的錄用程序缺乏科學、嚴謹、統一的標準，甚至很多地方對于輔警的招錄都不進行公開公平的招錄考試，也缺乏嚴格的資格審查及政審程序。警的招錄不能體現公平公正公開和擇優錄取的精神，輔警招錄對于學歷、專業、政治面貌、其他方面技能的準入門檻普遍較低，同時又缺乏嚴格的考核程序，進入輔警隊伍的人素質參差不齊，不少輔助警察人員是抱著擁有一些權力的官本位思想進入輔警隊伍，這樣不規范的招錄體制必然存在輔警執法人員超越執法權限，辦理人情案，關系案，甚至錢權交易。將“為人民服務”的宗旨拋擲腦后，在百姓群眾面前趾高氣昂，嚴重影響著公安隊伍的廉潔性、紀律性。

另外，招錄主體機關制度相當混亂，在我國不同省份對輔警的招錄工作中，各地招錄主體不一，有的是公安機關專門的輔警管理部門進行招聘，選拔，審核，有的則是由基層人民政府的人事管理部門、街道辦事處等進行對輔警的招聘，有的則是由基層派出所等公安機關進行招聘輔警，招錄體制相當混亂。

招錄體制的不健全，就會使輔警的管理較為松懈，導致輔警隊伍職業素質較低，效率低下，招錄輔警協助公安機關在編警察，減輕壓力，提高效率的初衷難以實現。

2.輔警隊伍培訓機制缺失

輔警隊伍培訓機制缺失直接導致輔警職業技能較弱。介入經濟學觀點，在市場經濟條件下，招錄輔警的目的就是以最少的政府財力、物力投入，得到最大的公安工作的產出。輔警隊伍不占用公安編制，不是國家的公務人員，由政府提供的工資和福利待遇相對較少，因此對于輔警隊伍建設的資金也相對較少，不少地方政府資金困難，甚至有些地方的輔警是公安機關自籌經費，這就嚴重限制了輔警的培訓空間。

建立專業化、職業化、優秀的輔警隊伍，需要不斷接受專業的培訓和考核，輔警培訓機制殘缺的另外一個因素就是難以形成職業的、完整的、系統的、針對性的輔警上崗培訓。很多地方的輔警從招聘錄用到正式上崗，僅僅經過兩三天的簡單培訓，培訓時間短，內容簡單，上崗考核標準寬松且不規范，培訓內容難以與實際的輔警工作形成良好有效的銜接，科學性不足，隨意性很大。輔警的錄用、培訓、管理、獎懲、辭退往往都是“一句話的事”，輔警制度矛盾凸顯。

另外，各地各級公安部門對輔警培訓不夠重視，認為輔警僅僅是公安機關的輔助人員，并不是公安機關完全意義上的“自己人”，沒必要下大力度，投入巨大財力、物力對其進行培訓，認為輔警人員構成復雜，培訓成本較大，投入產出不成比例，對輔警培訓的成效也缺乏必要的信心，所以在輔警的培訓上相對弱化。

（三）輔警配套救濟保障制度不健全

目前我國的輔警人員存在的現狀普遍是工作強度大，工資福利不高，待遇比較低而且得不到有效的保障。當前只有少數經濟發達的省份可以解決輔警的基本工資和保險問題，但我國大多數省份輔警的待遇普遍較低，每個月幾百元的工資，甚至沒有工資，進入輔警隊伍，僅僅是解決溫飽問題，公安機關也難以為輔警繳納社會保險，也沒有工傷補助、醫療補助。即便是經濟較為發達的地區，公安機關為輔警人員繳納社會保險、醫療保險等，在扣除保險金之后，輔警的工資加少數的津貼也僅僅有1500-2000元，然而這樣的工資福利水平在相應的經濟發達地區也只是解決自己的溫飽。然而輔警人員以男性為主，其還有很強的家庭職責，其壓力不容小覷。

輔警隊伍雖然由政府建立，由公安機關指導，但是輔警隊伍得不到政府和公安機關有力的經濟支持，輔警人員也與人民警察的待遇相差甚遠，造成人才難以保留，輔警人員工作積極性不高，甚至因為壓力大導致心理失衡，進而違法犯罪，反而破壞了社會的治安，損害了公安機關維護正義，守衛和平的神圣形象。

二、輔警制度的審視與展望

面對輔警隊伍建設目前存在的問題，結合當前的國內公安改革的形勢，有必要對輔警輔警隊伍以及輔警制度進行規范性的建設。

（一） 明確輔警法律地位職責權限，適當增加輔警執法權限

1.加快立法進程，明確輔警地位與權限

社會實踐表明，依法治國的進程，公安工作的開展已經離不開輔助警力這一支維護社會治安的有生力量，但是對輔警隊伍的規范化管理必須做到有法可依，建立完備的輔警隊伍管理制度，完善輔警專門的立法工作就顯得迫在眉睫。

重視輔警隊伍建設，加快輔警管理的立法進程，有必要制定專門的輔警法法律，參考《公務員法》、《人民警察法》、《勞動法》、《合同法》等相關法律，充分考慮輔警工作的實際情況，建立明確的法律條文，規定輔助警力的性質、職能、招錄標準、組織管理、上崗培訓、晉升辭退、薪酬撫恤等內容，建立統一的標準和制度。各個省級單位要參考自己本地實際的法規政策和經濟發展現狀，對輔警的管理、福利等制作符合當地具體實際的法規條文，條塊結合，使輔警工作有法可依并且嚴格依法運行，使我國的輔警隊伍擺脫隨意性，真正走上規范化、法制化的軌道。

2.拓寬輔警的職能

國家十三五規劃中，人民群眾公共安全的需求進一步增加，輔警職能的進一步拓展也必須有所增加。同時公安機關警力有限，公安內部不同部門承擔任務也不盡相同，然而公安部門受其屬性、職能、警力的限制，難以事無巨細的完成社會龐大的公共安全需求，為了使警力資源達到有效的合理分配，有必要在沒有超越執法權限的情況下，將部分隸屬于公安民警的某些職能轉讓給輔警行使 ，既能減少輔警資源的浪費，又能有效的將在編警察從冗雜的公安事務里脫離出來，執行更專業的公安任務，合理分配了警力資源。輔警的職能可從如下幾個方面進行拓展：

（1） 行政管理職能。行政管理職能主要是針對公安機關行政文職的輔助工作，包括內勤管理、行政文書、證件協辦、圖像檢索、檔案整理等機密性不高且專業性不強的行政輔助職能。此類輔助工作在進行輔警招聘工作中可以有針對性地招錄具有計算機特長、管理經驗等優勢的輔警人員，這樣可以使工作更加規范、高效。

（2） 治安維護職能。治安維護職能主要是針對治安警、巡警、交警進行的輔助警務工作，工作任務就是輔助人民警察對公共場所治安、道路巡防、交通指揮等。利用輔警人力優勢，為公安機關增添無處不在的“眼睛”，掃清現實公安工作存在的諸多盲點，有效的監督群眾，搜集情報，完成更大范圍的犯罪監控，使公安機關達到“一切盡在掌控中”的理想狀態。

（3）技術服務職能。技術服務職能是指輔助公安民警進行心理咨詢、醫療救護、影像采集、數據維護等技術性較強的輔助職能。公安工作日益復雜多變，各類突發情況層出不窮，犯罪分子手段多種多樣，受傷害的群眾百姓狀況各異，公安民警執行任務時工作難度自然加大。對于技術服務型輔警的需求就越發增多，招錄有專業技術的輔助警力，對于進行有效的公安技術輔助工作，減輕公安民警的偵查難度，增強對被害人員的救助力度，提高對犯罪分子的搜捕效率，都有不可或缺的需求。

（4）公安宣傳職能。公安宣傳職能是指輔警協助公安民警進入普通社區，深入基層，加強警民交流，宣傳公安政策，使公安工作被群眾知曉、理解。今年來，有些媒體不分青紅皂白指責公安機關辦事不利、效率低下，指責民警作威作福，假公謀私，嚴重損害的公安機關的形象。然而出于工作任務的繁重，又難以及時向民眾解釋具體事情，造成人民群眾不理解人民警察，誹謗人民警察。基于這種情況，非常有必要通過輔警與人民群眾交流，深入群眾進行公安機關的正面宣傳，同時接受人民群眾監督，使廣大人民群眾真正理解公安工作。

當然，輔警的職能不可能是一成不變的，在對輔警的職能進行擴展的同時也要招錄全能型的人才，能勝任多種任務的輔警，可以極大的彌補當今警務工作中的缺陷，提高公安機關的辦事效率。

（二）建立健全的輔警準入招錄制度，培養專業的輔警隊伍

輔警隊伍的規范化建設，要從源頭入手，建立完善的招錄和培訓制度，保障輔警各項素質達標。

1.把好入口關，建立健全的準入制度

嚴格招錄條件和招錄程序，參照《人民警察法》、《公務員法》、《保安服務管理條例》等法律法規，提高輔警的準入條件，把學歷、身體素質、戶籍條件、年齡、政治素質都加入招錄的條件中，明確應聘者必須具備的條件和禁止的情形，建立一套統一的標準，在執行過程中也要結合當地的實際情況做出相應的調整。通過發布公告，載明招考的崗位，報考條件，注意事項，然后對報考者進行相應的資格審查，對條件審查合格的考生進行筆試、面試和體能測試，篩選優秀的應考人員，擇優錄取，對于最終錄取的名單進行公示，公示期滿，沒有異議的予以錄用，有異議且經審查不合格的不予錄用。

2.把好培訓關，建立長效機制

對輔警人員要進行入職培訓，上崗培訓，季度培訓等，培訓內容應該從知識理論、隊列訓練、實戰技能等方面進行，培訓是長期的，不定期的。各級政府要結合自身實際，在地方財政充分保障的基礎上，夯實輔警隊伍培訓的財物供給，開發專業的訓練場地，制定詳盡的訓練計劃，提供精良的裝備，選拔優秀的教官，把好培訓關，使輔警人員從入職開始就處于不斷學習，不斷成長的狀態。保證輔警人員在執行公安輔助任務時可以熟練、高效、細致的完成工作，從整體上，長遠地提高輔警隊伍的素質和能力。

（三） 完善工資福利及其他救濟保障制度，解決后顧之憂

現階段，各級公安機關和政府需要參照各地的基礎工資標準和養老、醫療、意外傷害、社會保險等福利，從立法上進行確立輔警相應的待遇，努力縮小輔警人員與其他社會部門待遇的差別。

輔助警力是公安隊伍不可缺少的力量，在保證基本福利待遇之外，更應該拓寬輔警的救助、救濟機制。政府部門和社會可以設立專項救助基金，保證因公負傷甚至犧牲的輔警人員可以享受與人民警察同等的醫療和撫恤待遇，做到以情待警。另外，公安機關還應該為輔警人員提供執行任務必備的（區別于人民警察的）裝備和配套的設施，包括服裝、標識，執勤工具等，以減少在執行任務過程中不必要的傷亡。

此外，要組織輔警參加黨組織、團組織的活動，使其融入到公安的大家庭當中，同樣得到黨、團組織的關懷和愛護，同樣做到“為人民服務”，增強公安輔助警力的向心力，建立一支正規化、科學化、職業化的輔警隊伍。

三、結語

輔警隊伍在社會治安綜合治理中，對于公共安全防范和服務扮演著日趨重要的角色。十三五規劃已經起步，公安部深化改革的任務迫在眉睫，遺憾的是我國輔警制度無論從立法基礎、理論研究、還是從公安實務、配套制度都不成熟，輔警制度并沒有形成整體性、系統性的制度。為了適應市場經濟和社會的要求，無數學者積極研究公安改革中輔警隊伍建設的新出路，各級公安機關和政府部門也在探索新的改革方式，努力完善輔警隊伍的規范化建設，完善配套管理制度和各項福利保障措施。現階段公安改革是一項艱巨的任務，輔警隊伍的規范化建設更是任重而道遠，希望我們從各個方面努力，期待著我國輔助警力制度更加規范化，也期待著輔警隊伍在構建和諧社會，實現偉大中國夢的過程中能充分發揮其應有的功能。

注釋：

金怡、丁勇.我國現代輔警制度建設探析.中國人民公安大學學報（社會科學版）.2015（3）.

殷一凡.輔警隊伍規范化管理路徑.江蘇警官學院學報.2011（1）.

李巖在《輔警建設的審視與展望》一文中提出建議，建議以法律形式賦予部分崗位的輔警適當的執法權限。

參考文獻：

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[5]王紅芳.對我國輔警身份定位和權責配置規定的幾點質疑.法學論叢.2012（11）.