推進全面深化改革和制度建設的科學指南

陳雪

摘 要：《黨和國家領導制度的改革》是政治體制改革的綱領性文件。站在黨建的全新視角重溫該文，對促進“全面深化改革”與“全面從嚴治黨”的有機結合具有重大意義?；仡櫄v史，通過黨自身的改革、黨與政府關系的改革以及黨與企業關系的調整為制度建設保駕護航；立足當今，只有在黨的組織建設、作風建設、制度建設上下功夫，才能切實推進制度建設的歷史進程。

關鍵詞：改革；黨的建設；制度建設

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2017）05 — 0021 — 03

1980年8月18日，鄧小平發表了《黨和國家領導制度的改革》（以下簡稱《改革》）的重要講話?！陡母铩芳忍峋V挈領地指明了我國政治體制改革的方向，又針砭時弊地指出了目前我國政治體制存在的短板，無愧于我國制度建設的奠基之作，對于我國當今的制度建設具有重要的指導意義。

一、黨建視閾下的制度建設

《改革》圍繞政治體制改革從五個部分展開論述，但在制度建設中中國共產黨處于何種地位，中國共產黨黨員又發揮了何種作用卻有待進一步探究。因此，從黨建的全新視角重新審視《改革》尤為必要。

（一）黨的自身層面

首先，健全黨的民主集中制。鄧小平在《改革》一文中有過這樣的闡述：“從遵義會議到社會主義改造時期，黨中央和毛澤東同志一直比較注意實行集體領導，實行民主集中制，黨內民主生活比較正常?？上?，這些好的傳統沒有堅持下來，也沒有形成嚴格的完善的制度。”〔1〕330為了健全黨的民主集中制，避免“文革”悲劇重演，應將以下三方面作為著力點：

第一，正確處理三對關系，即黨內上下級關系、個人與組織的關系和同志間的關系。鄧小平指出：“一切行動服從上級組織的決定，尤其是必須同黨中央保持政治上的一致”。〔2〕366但這種服從關系，決不能壓抑下級組織和黨員個人積極性、創造性的發揮，因此鄧小平特別指明：“上級對下級不能頤指氣使，尤其不能讓下級辦違反黨章國法的事情”?！?〕331之外，民主集中制原則還要求黨內所有同志一律平等。這種“平等”不是抽象、空洞的平等，而是在人格上的平衡，在承擔義務和享受權利的平等。然而，“不少地方和單位，都有家長式的人物，他們的權力不受限制，別人都要唯命是從，甚至形成對他們的人身依附關系”?！?〕331這與民主集中制的原則是背道而馳的。

第二，實行“一人一票”的表決制，集體領導與個人分工有機結合。鄧小平提出的“一人一票”制度真正打破了事事由主席“拍板”的規定，有利于形成“事事有人管、人人有專責、書記不獨斷、委員不旁觀”的良好局面?！耙獓栏駥嵭猩贁捣亩鄶?，一人一票，每個書記只有一票的權利，不能由第一書記說了算”?！?〕341在實行“一人一票”表決制的同時，必須處理好集體領導和個人分工的關系，“各級黨委的第一書記，對日常工作要負起第一位的責任”〔6〕341，避免產生“名曰集體領導，實為無人負責”的狀況。

第三，樹立正確的馬克思主義領袖觀，既要維護領袖權威，又要反對個人崇拜。在“文革”時期，林彪鼓吹“頂峰”論，鄧小平站在歷史唯物主義的理論高度對“文革”時期的個人崇拜現象進行了深刻的揭露和批判。他指明個人崇拜就是個人創造歷史，這與唯物史觀中“人民群眾是歷史的創造者”是相悖的。因此，個人崇拜現象若得不到遏制，馬克思主義教育也就成為了幌子。

其次，進行干部隊伍和領導班子建設。“是由贊成黨的政治路線的人，還是由不贊成的人，或者是由持中間態度的人來執行，結果不一樣?！薄?〕191這表明，沒有可靠的干部隊伍，政治路線即使制定正確，也會在貫徹執行中走樣?；仡櫄v史，剛剛從“文化大革命”十年動蕩中走出來的干部隊伍仍然存在著幫派的影子，普遍老化、閑職多、文化素質低、作風不正等諸多與社會主義現代化建設需要極不相稱的狀況仍舊沒有得到改善；展望未來，打造一支可靠的干部隊伍，關系到中國政局的穩定。

第一，打破領導干部的終身制，推行“四化”方針。何為“四化”？即干部隊伍的革命化、年輕化、知識化、專業化。在《改革》一文中，鄧小平引用陳云同志的一段話闡明了如何進行干部隊伍的“四化”建設，第一點便是要德才兼備。然而，干部領導職務的終身制是在干部隊伍“四化”建設過程中遇到的最大瓶頸。為了打破這種狀況，鄧小平提出“任何領導干部的任職都不能是無限期的”，并帶頭推行任期制，為提拔年輕干部提供空間。

第二，要由馬克思主義者掌握黨和國家的領導權。之所以按照 “四化”方針來構建一支新時期的干部隊伍，是為了切實保證黨和國家的各級領導權掌握在政治上可靠的同志手中，防止政策在上傳下達的過程中“變質”“變味”。為了切實做到這一點，鄧小平雙管齊下，一方面把借助“四人幫”勢力爬上領導崗位的人徹底清除出去，另一方面重視與提拔在“文革”中受到“四人幫”打壓的中青年干部。

第三，要努力優化領導班子的整體結構。所謂領導班子的整體結構，是一個包括年齡結構、專業結構、知識結構等要素的動態綜合體。協調好整體結構與個體特長二者之間的關系，有助于實現1+1>2的效果。鄧小平在《改革》的開篇就點明了“國務院領導成員的變動，將是五屆人大三次會議的主要議題之一”?！?〕320這一重大調整，將極大改善政府領導班子的隊伍構成，為社會主義現代化與黨和國家政治生活民主化提供人才保障。

（二）黨與政府的關系

鄧小平在《改革》中開門見山的提出了要解決黨政不分、以黨代政的問題。鄧小平之所以選擇黨政分開，一方面是汲取了“文革”的教訓，杜絕“革命委員會”這樣的歷史產物再次出現；另一方面也有助于政府高效率、強有力的運轉。為此，鄧小平在文中的最后一部分又再次重申要構建自上（國務院）而下（地方各級政府）強而有力的工作系統。具體來說，那就是“今后凡屬政府職權范圍內的工作，都由國務院和地方各級政府討論、決定和發布文件，不再由黨中央和地方各級黨委發指示、作決定”。〔9〕339

（三）黨與企業的關系

實踐證明，陳舊的工廠管理制度由于其存在的種種弊端已不能適應社會主義現代化的要求，也不利于推進黨的相關工作。改革前，工廠的黨委要“一人分飾兩角”，既要處理工廠的常規瑣事，又要擔起思政工作和組織監督工作的擔子。為了使黨委真正集中精力做好本職工作，就必須給黨委“減負”“解綁”，不僅要在宏觀上實現黨組織和企業二者的各司其職，將廠長負責制、經理負責制由最初的黨委領導逐步轉向工廠管委會、公司董事會來領導；也要關注工廠負責人自身素質與能力的提高。鑒于此，鄧小平對其提出了“要努力學習各種有關管理和技術專業，再不能長期泡在各種回憶里，老是當外行”。〔10〕340只有這樣，才能充分調動黨員的工作積極性，使黨員挑起各個企事業單位的“大梁”。

二、《改革》的現實啟示

歷經近40年的改革實踐，我國在制度建設方面取得的成就有目共睹，鄧小平在《改革》中所闡發的關于黨建視閾下政治體制改革的系列觀點也顯示出了其歷久彌新的現實價值。當前，在“堅持走中國特色社會主義政治發展道路和推進政治體制改革”的大背景下重溫《改革》一文，對于堅持走中國特色社會主義政治發展道路具有重要的時代價值和現實啟示。

（一）組織建設

首先，健全并認真落實民主集中制的各項具體制度。鄧小平總結道：“我們過去發生各種的錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。”〔11〕333從建黨之初就奉行的民主集中制，經“文革”摧殘后再次得到確立，雖令人欣喜，然仍舊堪憂。因為我們的民主集中制在很大程度上還沒有成為嚴格的制度，內容既不系統，也不全面，不易于具體操作，往往被束之高閣。習近平總書記強調要切實落實民主集中制的各項具體制度，鼓勵黨員干部講真話、講實話、講心里話。唯有此，才有可能形成“知無不言，言無不盡”“言者無罪，聞者足戒”“有則改之，無則加勉”的民主氛圍。

其次，樹立正確的馬克思主義領袖觀，杜絕個人崇拜。“文革”制造了“前所未有”的造神運動。然而，當“四人幫”被打倒之后，我們對領袖的認識又滑向了另外一個極端，產生了丑化、詆毀領袖的錯誤傾向，這兩種極端均有悖于馬克思主義領袖觀。以史為鑒，在全面深化改革的歷史進程中，如何處理領袖與群眾的關系便成為了擺在我們面前的時代課題。一方面，我們要通過法定程序使黨的主張上升為國家意志，使黨組織推薦的人成為國家政權機關的領導人員；另一方面，我們要樹立領導干部既是“官”，又是老百姓的理念。無產階級的“官”代表著無產階級和全體人民的根本利益和意志。服從他們的領導，就是服從黨的集中統一領導，也就是服從無產階級的領導。〔12〕8-16共產黨員應當放低姿態，以普通勞動者的形象深入群眾，而不是頤指氣使，高據于群眾之上。

最后，不忘初心，補足精神上的“鈣”。當今社會，各種社會思潮泛濫，對中共黨員的內心世界產生了極大的沖擊。雖然我們大多數黨員在理想信念上是堅定的，在政治上是可靠的，但我們也不能過于樂觀。正如習近平總書記所指出的，在我們目前的黨員、干部隊伍中，有的人對共產主義心存懷疑，有的人封建迷信思想嚴重，更有甚者認為“西方的月亮比中國的圓”，過分崇拜西方的社會制度和價值觀念。鄧小平曾指出要建立一支可靠的干部隊伍，首先就是要忠于馬克思主義。事實表明，理想信念動搖是最危險的動搖，理想信念滑坡是最危險的滑坡，要保證黨和國家各級領導權牢牢掌握在忠于馬克思主義的人手里。所有黨員干部這樣那樣問題的出現，歸根結底，就是信仰迷茫、精神迷失。

（二）作風建設

首先，堅持以零容忍的態度懲治腐敗。鄧小平指出“有些干部本人，為了出國，為了搞錢，違法亂紀，走私受賄，投機倒把”，〔13〕337 腐敗現象之所以屢禁不止，如此猖狂，是由于內外因的共同作用所導致。中醫講究“治病去根”，反腐倡廉亦是如此。要去“根”，就要健全懲治和預防腐敗的體系，形成黨內監督、民主監督、法律監督和輿論監督的全方位監督體系，讓領導干部不敢腐、不能腐；同時，結合組織建設，從干部隊伍建設和黨員隊伍建設入手，教育引導廣大黨員干部堅定理想信念，讓領導干部不想腐。

其次，作風建設永遠在路上，要常抓不懈。雖然中國共產黨始終重視作風建設，但由于主客觀復雜因素的交叉作用，領導干部作風仍然存在一些亟待解決的問題。比如宗旨意識不強，這些領導干部往往習慣以領導者自居，恰恰忘了自己是人民的公仆；形式主義過多，部分領導干部習慣“拍拍腦袋做決策”，從不實地調研；工作懶散，消極怠工，久居官位卻不作為；貪圖享樂，講排場，比闊氣，奢靡之風盛行。所以，習近平總書記反復強調，如果不堅決糾正不良風氣，任其發展，我們黨就會失去根基、失去血脈、失去力量。

如前所述，我們首先要從思想上正本清源、立根固本。只有黨員干部自身擺正思想觀念，才能真正從源頭上遏制不良作風蔓延；其次要將批評與自我批評的優良傳統發揚光大，敢于揭短亮丑，正視不足；最后要將著力點放在健全作風建設機制上來。事實證明，作風問題具有反復性和頑固性，不可能一勞永逸，畢其功于一役。唯有形成長效機制，才不會功虧一簣。

（三）制度建設

首先，明確改革黨和國家領導制度的方向與檢驗標準。鄧小平在《改革》中已明確指明改革黨和國家領導制度及其他制度的方向是“為了充分發揮社會主義制度的優越性”，檢驗標準則是以發達資本主義國家作為參考系，在經濟、政治、人才三個維度上進行考量。習近平總書記的改革思想與鄧小平一脈相承，他在十八屆三中全會上提出了“堅持把完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標”。這是由兩句話組成的一個整體，前一句，規定了根本方向——堅持中國特色社會主義道路；后一句，規定了在根本方向指引下完善和發展中國特色社會主義制度。這就從根本上保證了我們的改革是社會主義的改革，而不會在改革的過程中改變“顏色”，改弦易張。

其次，用制度治黨、管權、治吏。政黨建設有“章”可循，在中國共產黨的黨建總體布局中，制度建設發揮著根本性和全局性的作用。正如《改革》中所點明的，中國共產黨歷史上所犯的一些錯誤固然與某些領導人有著千絲萬縷的聯系，但是制度的缺失也難逃其責?！栋⒎繉m賦》有言“后人哀之而不鑒之，亦使后人而復哀后人也”。為了避免“后人而復哀后人”的情況，習近平總書記首次將全面從嚴治黨提升到了戰略理論高度，提出要“用制度治黨，就是要依法依規治黨”；“用制度管權，就是要把權力關進制度的籠子里”；“用制度治吏，就是要用制度從嚴管理干部”。一要做到避免制度的空洞乏力，制度的制定如同尋醫問藥，不在多，而貴于精；二要避免制度流于形式，得不到真正貫徹實施；三要堅持制度面前無特權，“王子犯法與庶民同罪”，制度一旦公布施行，任何人都不能法外施恩。唯有此，才可將用制度治黨、管權、治吏落到實處。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕〔2〕〔3〕〔4〕〔5〕〔6〕〔7〕〔8〕〔9〕〔10〕〔11〕

〔13〕鄧小平文選（第2卷）〔M〕.北京：人民出版社，1994.

〔12〕王文琪.堅持馬克思主義的領袖觀〔J〕.安徽師大學報：哲學社會科學版，1981，（02）.

〔責任編輯：譚文富〕