美國反貧困政策及對中國扶貧工作的借鑒和啟示

鄧大松+仙蜜花

摘要：作為最大的發(fā)達國家，美國也面臨著貧困問題。在過去的50多年，美國形成了較為完善的福利體系，其中很大一部分福利項目是針對低收入群體。在具體的福利項目及做法上，美國既有較為成功的經(jīng)驗，也有效果不理想的政策。文章介紹了美國的貧困問題及針對低收入者的福利計劃，分析福利項目的運行效果及存在的問題。我國在推進精準扶貧的過程中可以借鑒其成功經(jīng)驗，同時也要避免出現(xiàn)類似的問題，推動扶貧工作順利開展。

關(guān)鍵詞：貧困；精準扶貧；福利政策；實施效果；福利依賴

中圖分類號：C913.7 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2017）04-0124-005

“十三五”規(guī)劃提出要推進精準扶貧精準脫貧，在此期間我國扶貧形勢較為嚴峻，面臨宏觀經(jīng)濟政策調(diào)整、貧困群體數(shù)量多、扶貧難度加大以及其他不確定的因素。我國在過去的扶貧工作中積累了豐富的扶貧經(jīng)驗，但仍存在一些問題，需要重新審視和總結(jié)扶貧工作，認清當前的扶貧形勢和任務(wù)，也應(yīng)借鑒其他國家和地區(qū)有益的扶貧經(jīng)驗。在反貧困過程中，美國主要采取了四種措施：政府反貧困計劃、政府反貧困對策、政府反貧困公共政策和落后地區(qū)區(qū)域援助政策[1]，其中反貧困公共政策主要指福利政策。本文以美國的福利政策為研究對象，分析其在反貧困中的作用及缺陷，為我國在推進精準扶貧過程中提供借鑒。

一、美國貧困現(xiàn)狀及福利政策分析

（一）美國貧困現(xiàn)狀

貧困閾值也稱貧困線，用來定義個人或家庭是否處于貧困的標準。美國貧困閾值是基于家庭規(guī)模，其內(nèi)在假設(shè)是兩個或更多的人生活在一起更為經(jīng)濟，因為可以共同分擔費用。2015年美國貧困閾值如下：單身之家、兩口之家、三口之家、四口之家、五口之家和六口之家的年收入分別為12081、15391、18871、24257、28741和32542美元。[2] 2015年，美國總?cè)丝?.185億，貧困人口4310萬，貧困率為13.5%。從年齡上看，18周歲以下、18—64周歲、65周歲及其以上年齡層的貧困率分別為19.7%、12.4%和8.8%；從人種上看，非西班牙裔的白種人、黑種人、亞裔和西班牙裔的貧困率分別為9.1%、24.1%、11.4%和21.4%；從婚姻狀況看，已婚夫婦、單親母親和單親父親的貧困率分別為5.4%、28.2%和14.9%。在過去30年里，美國貧困率一直很穩(wěn)定，平均比率為13.5%。[3]聯(lián)邦政府在過去50年里用于福利扶貧的支出大大增加，福利費用支出已從1960年的人均421美元增加到2015年的人均16497美元。[4]需要指出的是，美國的貧困是一種相對貧困，許多貧困個人或家庭擁有房產(chǎn)、汽車、電視機、微波爐、洗衣機、電冰箱、空調(diào)、電腦等。[5]

（二）美國的福利體系

美國聯(lián)邦政府安全網(wǎng)體系（Federal Safety Net）包括醫(yī)療保險、社會保障、失業(yè)救濟和福利制度，同時州政府和非營利組織項目也是社會安全網(wǎng)的重要組成部分，分為繳費型和非繳費型福利計劃兩種。其中醫(yī)療保險、社會保障、失業(yè)救濟屬于繳費型的計劃，而福利制度則是非繳費型的制度安排，它包括醫(yī)療補助制度在內(nèi)的14個旨在消除貧困的獨立項目。福利項目有兩個共同點，一是需要根據(jù)收入調(diào)查確定受益資格，二是福利項目向低收入者免費提供。

（三）美國反貧困的福利項目

美國共有14項反貧困的福利項目，分別為：1）負所得稅計劃，由勞動所得退稅補貼政策（EITC）和兒童稅收抵免政策（CTC）兩項組成。EITC運用稅收手段，根據(jù)家庭類型及收人狀況，通過退稅補貼形式給予中低收人勞動家庭一定的現(xiàn)金補償；CTC是針對低收入和中等收入的育有兒童的工薪家庭提供的一種稅收優(yōu)惠。2）補充營養(yǎng)援助計劃，由美國農(nóng)業(yè)部運作的針對低收入個人或家庭的食品計劃。3）住房援助計劃，是一項向低收入個人或家庭提供住房援助的計劃。4）補充保障收入計劃，該計劃向65歲以上者和65歲以下的殘疾或盲人兩類低收入者支付現(xiàn)金。5）佩爾助學金計劃，主要向低收入的本科生和研究生提供資助金。6）貧困家庭臨時救助計劃，由聯(lián)邦和州政府共同參與和管理的以資助低收入家庭的扶貧計劃。7）兒童營養(yǎng)計劃，為學齡兒童提供學校午餐、早餐及點心等。8）啟蒙計劃，通過全面綜合的措施推動低收入家庭兒童從出生到5歲這一年齡段的發(fā)展。9）兒童保育計劃，通過提供負擔得起的、高質(zhì)量的早期護理及其他服務(wù)項目以支持低收入的工薪階層家庭。10）工作培訓計劃，是一項為低收入者提供就業(yè)培訓的計劃。11）婦女、嬰兒和兒童計劃，為孕婦及年幼的兒童提供高蛋白食物等。12）低收入家庭能源援助計劃，為低收入家庭提供能源消費服務(wù)。13）通信計劃，給予低收入家庭電話、寬帶費用補貼。14）醫(yī)療補助計劃，為低收入個人和家庭提供衛(wèi)生保健。

聯(lián)邦政府對幾個大型福利項目如負所得稅計劃、補充營養(yǎng)援助計劃、補充保障收入計劃及住房援助計劃等支出較多，同時對醫(yī)療補助的支出大約等于前13個福利項目支出之和。2015年，聯(lián)邦政府對14個福利項目支出占聯(lián)邦政府總支出的19%。[6]

二、美國反貧困的福利政策成效及問題

（一）美國反貧困福利政策實施效果

50多年來，聯(lián)邦政府致力于消除貧困或降低貧困率，政府層面，普遍認為項目齊全的反貧困的福利政策取得了一定的成效。憑借福利制度，貧困家庭不僅提升了財務(wù)安全水平，也使規(guī)模龐大的窮人擺脫了貧困。個人層面，大多數(shù)低收入者認為聯(lián)邦政府的反貧困政策取得了成效，一項調(diào)查顯示，55%的受訪者認為聯(lián)邦政府實施福利的目的是幫助窮人脫貧并實現(xiàn)經(jīng)濟獨立。[7]但是美國貧困人數(shù)隨著總?cè)藬?shù)的增加呈現(xiàn)上升趨勢。

（二）美國反貧困的福利政策問題分析

1.未能有效降低貧困率

貧困率是衡量一個國家或地區(qū)貧困狀況的重要標度，降低貧困率是扶貧政策最為重要的目標之一，也是扶貧政策能否持續(xù)的主要標度。1970年至今，美國的貧困率基本保持平穩(wěn)，維持在13%左右。雖然各級政府不斷加大對各福利項目的投入力度，人均福利水平也逐年提高，但貧困率并沒有隨之而下降。這一方面與物價因素及不斷提高的生活水平有關(guān)，另一方面源于福利項目的設(shè)計缺陷：項目之間協(xié)調(diào)性很差，且缺少總體規(guī)劃；復雜的福利項目及申請條件使得很多極端貧困者無法獲得相應(yīng)的救助。

2.福利資金利用效率較低

在反貧困的過程中，理想的狀態(tài)是充分利用有限的資金、服務(wù)等資源幫扶最需要救助的貧困者。但幾乎每個福利項目都存在資金利用不充分現(xiàn)象，如管理費用過高、資金利用不當?shù)取ＹY金使用不當主要源于復雜的資格規(guī)定和申請者收入的虛假陳述，部分不符合條件的人群占用了大量的福利資源。而較高的管理費產(chǎn)生于福利項目管理不善，管理成本較高。據(jù)統(tǒng)計，美國每年都會有大量的福利資金得不到合理利用，一定程度上限制了福利項目功能的發(fā)揮。

3.道德風險：抑制工作和婚姻

由于制度設(shè)計原因，美國的福利政策在實施的過程中存在道德風險，一定程度上抑制了就業(yè)和婚姻。表1列出了三個家庭從三個較大的福利計劃（所得稅減免，補充營養(yǎng)援助和住房援助）獲得的福利金。

上表中每個家庭代表一對夫婦和兩個孩子。三個家庭的唯一區(qū)別是家庭工資收入，其收入分別為0美元、15000美元和35000美元。四口之家的貧困線為24230美元，因此家庭1和家庭2處于貧困狀態(tài)，而家庭3的收入在貧困線之上。可以看出，無工資收入的家庭1將從所得稅減免計劃、補充營養(yǎng)援助計劃和住房援助中獲得總額為17496美元的福利收入。工資收入為15000美元的家庭2，將獲得17220美元的福利，加上工資收入，其總收入提高到32220美元。獲得福利后，家庭1仍然比貧困線24230美元低6734美元，而家庭2的收入高于貧困線7990美元。家庭3的工資為35000美元，比家庭2高出20000美元，但失去14238美元的福利，因為不符合申請補充營養(yǎng)援助計劃或住房援助的條件。他們得到所得稅減免，從而將總收入提高到37982美元，但這只比家庭2高5762美元，即使他們多賺了2萬美元的工資。上述比較展示了收入適度的家庭在獲得額外工資后所帶來的較差的經(jīng)濟狀況，基于理性的考慮，個人不必全職工作，因為全職工作所增加的工資可能導致更大的福利損失。這說明了目前美國的福利體系一定程度上抑制了人們工作的積極性。

上述比較也可以用來證明美國的福利制度對婚姻的抑制。有兩個孩子的單親家庭將獲得類似于上表顯示的福利收入。如果單親父母與一個有較好工作收入的人結(jié)婚，使得家庭的收入水平高于貧困線，他們將失去大部分的福利。通過保持單身或生活在一起，人們能夠通過福利制度提高收入水平。許多批評者認為，福利制度是導致美國未婚母親高發(fā)生率的重要因素之一。

4.對真正貧困的群體幫扶力度不夠

在美國，收入水平低于貧困線標準50%的個人或家庭被稱為極端貧困者，由于福利項目及申請條件較為復雜，很多極端貧困者無法獲得幫扶。福利制度對赤貧者的救助力度過小，而給予中產(chǎn)階級的福利過高。個人或家庭可以參加的福利項目沒有數(shù)量限制，部分窮人只能參加少量的福利項目，而部分收入水平相對較高的群體則可以參加多種項目，造成不公平和收入的差距。

5.福利項目之間缺乏協(xié)調(diào)性，導致效率低，資源浪費

美國福利制度由14個大型的子項目組成，每個子項目又分為多個獨立的方案。一些項目需要州政府與地方計劃結(jié)合實施，其他的項目則完全獨立運行。獨立運行的福利項目在滿足貧困者某一特定的需求方面具有優(yōu)勢，但是貧窮通常不是產(chǎn)生于單一因素，也不會以單一的形式表現(xiàn)出來，全方位的救助是其脫貧的重要條件。因此，種類多樣的救助項目加大了項目之間的協(xié)調(diào)和合作難度，降低制度運行效率，也增加了制度的運作成本，造成了一定量的資源浪費。

三、美國福利制度改革討論及對我國扶貧工作的借鑒與啟示

美國龐大的福利體系為貧困者的生活提供了一定的保障，但不斷增加的福利開支未能有效解決貧困問題，距政策目標仍有一定的差距。面對日益增加的福利開支和較為穩(wěn)定的貧困率，人們對改革現(xiàn)有福利制度的呼聲不斷高漲。中美兩國社會經(jīng)濟發(fā)展所處階段不同，社會福利制度存在較大的差異，但是貧困是兩國面臨的共同問題。美國福利制度改革主要源于福利水平過高、政策過于寬松、政府支出過高，而我國則存在福利水平低下、覆蓋面較窄、投入不足等問題。[8]美國反貧困的福利政策及改革為我國新時期的扶貧工作提供了一定的借鑒和啟示。其可借鑒的部分主要包括較為齊全的救助項目、對兒童和教育的重視、對貧困邊緣群體的幫扶等，對我國扶貧工作的啟示是新時期精準扶貧背景下對扶貧目標、扶貧手段、扶貧戰(zhàn)略的把控，實現(xiàn)扶貧政策的目標。

（一）完善扶貧政策，實行綜合扶貧

貧困是一系列相對復雜的因素共同作用的結(jié)果。貧困既與文化/行為有關(guān)，也與結(jié)構(gòu)/經(jīng)濟因素相關(guān)。文化和結(jié)構(gòu)因素也相互關(guān)聯(lián)，機會影響文化，文化對行為和機會也有影響。[9]因此，反貧困也應(yīng)針對致貧因素進行綜合治理。美國的反貧困項目涵蓋了收入、信貸、住房、食品、教育、就業(yè)、能源、通訊和醫(yī)療等領(lǐng)域，種類多樣，項目齊全，有針對性地解決不同層次低收入群體的貧困問題。我國在推進精準扶貧時也應(yīng)注意扶貧項目的制定和安排，對于貧困人口較多的農(nóng)村邊遠地區(qū)，尤其是貧困連片區(qū)，除了加快當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，還應(yīng)推動教育、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全等基本公共服務(wù)的普及和推廣；對于有勞動能力的貧困群體，則需加大對其就業(yè)指導、技能培訓等支出；而對于老弱病殘等無勞動能力的極端貧困群體，政府則應(yīng)全面擔起救助責任，保證其基本生活。

（二）協(xié)調(diào)各扶貧項目之間的關(guān)系

扶貧體系通常是由不同的項目構(gòu)成，各項目之間是否協(xié)調(diào)、聯(lián)動不僅影響到政策效果，也關(guān)系到政策成本。美國14個反貧困的福利項目相互獨立運行，缺乏協(xié)調(diào)性，導致制度運行效率低下，運作成本較高，造成福利資源的浪費。我國在扶貧過程中應(yīng)注重政策的連貫性和協(xié)調(diào)性，將扶貧項目分類，如對貧困人口制定的教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房、食品等政策，整合已有項目中相互重合或者不協(xié)調(diào)的部分。通常，不同的項目分屬不同的管理機構(gòu)，各管理機構(gòu)應(yīng)加強聯(lián)系和溝通，可通過建立大型數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)信息共享；同時，對各項目的準入標準進行規(guī)范，通常以當?shù)氐呢毨Ь€作為參照，既有利于扶貧項目的推行，也利于各項目之間的對接和協(xié)調(diào)。

（三）扶貧戰(zhàn)略要精準

美國反貧困的福利項目在福利對象、標準和成效方面存在一定的問題，福利對象資格條件較為寬松，標準過高，效果不顯著，對于我國精準扶貧戰(zhàn)略有一定的啟示。首先，我國扶貧戰(zhàn)略的目標要精準。大量貧困人口的存在對社會穩(wěn)定產(chǎn)生極大威脅，因此扶貧對保障社會穩(wěn)定意義重大，但實現(xiàn)社會穩(wěn)定只是一種保障手段，反貧困戰(zhàn)略的終極目標是實現(xiàn)社會公正，[10]而不能是一種維持現(xiàn)狀的手段。其次，扶貧對象要精準。政策的首要目標對象應(yīng)是處于最貧困狀態(tài)的群體，可以通過嚴格的資格審查對低收入群體進行調(diào)查，并建立扶貧信息數(shù)據(jù)庫，保證扶貧資源切實用到最需要幫助的群體身上。再次，扶貧標準要精準。可以把全國劃分為若干個區(qū)域，在每一區(qū)域確定貧困線，綜合考慮人均GDP、人均財政收入、人均可支配收入（純收入）和人均消費性支出等指標確定一個綜合指數(shù)，[10]進而確定適用于該區(qū)域的貧困線，防止扶貧標準過高或者過低。

（四）重視對貧困邊緣群體的救助

美國針對不同收入、不同家庭規(guī)模等因素設(shè)定了約48個可能的貧困線標準。[11]各福利項目對申請者的實際收入水平設(shè)定不同的資格條件，對于收入水平略高于貧困線的低收入者也給予一定的扶持，如補充營養(yǎng)援助計劃規(guī)定總收入低于貧困線的130%的低收入者有資格申請；工作培訓計劃規(guī)定申請人的收入水平必須低于貧困線的125%等，使得收入水平稍微高于貧困線的低收入群體也有機會獲得相應(yīng)福利。美國寬松的收入規(guī)定雖然增加了福利支出，但有助于緩解貧困邊緣群體的貧困。由于貧困邊緣群體家庭收入剛剛超過貧困線，不具備享受低保的條件，也無法享受其他的專項救助，因此可能面臨更大的生活困難。可借鑒美國經(jīng)驗，對收入略高于貧困線但依然面臨貧困的家庭或個人進行救助，防止其返貧。根據(jù)我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟社會發(fā)展水平，可將該標準定120%，即收入水平介于貧困線標準100%～120%的之間的群體也可享受到相關(guān)的優(yōu)惠政策，如子女受教育、醫(yī)療、住房等方面，但優(yōu)惠幅度應(yīng)低于貧困線以下的群體。

（五）注重教育和就業(yè)，防止福利依賴

教育、就業(yè)與貧困存在一定的關(guān)系，教育在減緩貧困方面有正向作用[12]；積極的就業(yè)能增加收入，從而有助于擺脫貧困。[13]美國的福利項目突出了對教育的重視，多個福利項目中涉及教育問題，如兒童保育計劃、啟蒙計劃、佩爾助學金計劃等，解決低收入家庭子女在不同年齡段的受教育問題。同時，美國也制定了針對低收入者提供就業(yè)培訓的計劃，雖然美國福利體系中存在福利依賴現(xiàn)象，但是促進就業(yè)、實現(xiàn)個人獨立一直是美國福利的哲學思想。我國的貧困通常伴隨著落后的經(jīng)濟和教育，尤其是偏遠的農(nóng)村地區(qū)，教育資源匱乏，人們的受教育水平較低；經(jīng)濟發(fā)展落后，無法提供充足的就業(yè)崗位。因此應(yīng)重視教育和就業(yè)在扶貧中的角色，加大對貧困地區(qū)教育事業(yè)的投入，尤其是職業(yè)教育，提高人們的受教育水平；同時，應(yīng)采取措施幫助貧困群體實現(xiàn)就業(yè)，如對有勞動能力的貧困人員進行就業(yè)培訓，提高其勞動技能，組織勞務(wù)輸出，或者因地制宜發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，實現(xiàn)剩余勞動力本地就業(yè)，以就業(yè)促進扶貧工作的推進。同時，為防止產(chǎn)生福利依賴，可以在扶貧政策中增加一些附加條件，如對有勞動能力的貧困人員，其享受救助時必須為自己或者當?shù)刈龀鲆欢ǖ呢暙I，或者對其享受救助的期限做出明確的規(guī)定，超過期限后如仍未脫貧，則減少救助額度或終止其受助資格。通過附加條件督促有勞動能力者通過就業(yè)及其他途徑脫貧致富，防止福利依賴現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（六）重視非營利組織在扶貧工作的作用

非營利組織參與扶貧有其獨特的優(yōu)勢：第一，非營利組織通常有明確的目標，在扶貧過程中能充分發(fā)揮其專業(yè)性優(yōu)勢，能較好地解決扶貧活動中對技術(shù)性和專業(yè)性要求較高的問題；第二，非營利組織基本不受短期扶貧目標的影響，強調(diào)扶貧的可持續(xù)性，且重視生態(tài)環(huán)境的保護，培養(yǎng)人們的可持續(xù)發(fā)展理念，實現(xiàn)貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境與人類社會的和諧共處；第三，非營利組織在開展活動的過程中重視決策的民主化和科學化，強調(diào)貧困者的個人參與，有較強的靈活性和目標針對性，能夠充分利用扶貧資源；第四，非營利組織通過自身渠道籌集資源，把先進的扶貧技術(shù)、手段和理念引入到扶貧工作中，為扶貧工作注入新的活力。[14]雖然我國的非營利組織規(guī)模相對較小，但仍是一支不可忽視的力量，在新時期的扶貧過程中，政府應(yīng)提供便利條件，應(yīng)分發(fā)揮非營利組織的優(yōu)勢，壯大扶貧力量。

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（責任編輯 焦德武）