重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中社會(huì)參與的回應(yīng)困境及其破解

李穎

摘 要： 重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中引入社會(huì)參與，是實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化的客觀要求。但在我國(guó)重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的社會(huì)參與中，特別是在“互聯(lián)網(wǎng)+”的背景下，參與主體利益多元、參與方式多樣，而政府回應(yīng)方式單一、政府與社會(huì)回應(yīng)價(jià)值向度的不同等制約了社會(huì)公眾對(duì)政策風(fēng)險(xiǎn)主張的充分表達(dá)，降低了社會(huì)參與的有效性，影響了政策共識(shí)的達(dá)成。應(yīng)該通過(guò)回應(yīng)渠道拓展、回應(yīng)方式創(chuàng)新、回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建等來(lái)促進(jìn)重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的社會(huì)參與，以更好地適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下社會(huì)參與的新變化給政府回應(yīng)帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，有效彌合多元主體間的政策感知差異和意見(jiàn)分歧，切實(shí)增強(qiáng)政策的可接受度。

關(guān)鍵詞： “回應(yīng)”；民生政策；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；社會(huì)參與

中圖分類號(hào)：C916文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)： 1003-0751（2017）06-0070-05

一、引言

重大民生政策作為旨在解決民生問(wèn)題的重要公共政策，涉及面廣，利益關(guān)系復(fù)雜，社會(huì)關(guān)注度高，風(fēng)險(xiǎn)因素多，需要進(jìn)行全面科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。重視和加強(qiáng)重大民生政策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化、更好促進(jìn)民生事業(yè)發(fā)展的客觀要求。民生政策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估離不開(kāi)社會(huì)主體的廣泛參與，通過(guò)社會(huì)參與可以找準(zhǔn)政策意見(jiàn)分歧，切實(shí)增強(qiáng)政策的可接受度。

目前，現(xiàn)有的民生政策評(píng)估模式是建立在行政命令基礎(chǔ)上的控制—反饋式的封閉運(yùn)行模式，這種評(píng)估模式是一種行政主導(dǎo)的自我評(píng)估的方式，政府在一元治理的慣性思維下，對(duì)社會(huì)參與政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具有一種天然的抵制。然而政府的自我評(píng)估受信息能力等各方面因素的局限，很難實(shí)現(xiàn)政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)化與專業(yè)化，在客觀上加深了政策制定與執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)。

“回應(yīng)”作為一種被廣泛運(yùn)用的理論工具，在政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、公共管理學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域都有較多運(yùn)用，而在政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，尤其是重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面的研究與運(yùn)用還比較有限。本文擬以回應(yīng)理論為視角，探討具有不同特征的社會(huì)主體參與重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的回應(yīng)困境以及這種參與機(jī)制規(guī)范化、制度化和高效化的實(shí)現(xiàn)路徑，以增強(qiáng)政策的共識(shí)度，提高重大民生政策執(zhí)行效率的內(nèi)生動(dòng)力。

二、回應(yīng)理論與政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的社會(huì)參與

為了更好地理解和分析在政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中回應(yīng)與社會(huì)參與之間的邏輯關(guān)系，有必要先就回應(yīng)理論與政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的相關(guān)問(wèn)題作進(jìn)一步厘清。

1.“回應(yīng)”與“社會(huì)參與”的邏輯聯(lián)系

“回應(yīng)”是一個(gè)多層次的理論界說(shuō)，不同學(xué)科、不同研究領(lǐng)域、不同學(xué)者有不同的解釋。戚攻認(rèn)為，回應(yīng)是多元主體在一定社會(huì)結(jié)構(gòu)中基于共同利益、訴求的應(yīng)答、認(rèn)同、實(shí)化及實(shí)踐的互動(dòng)過(guò)程。 ① 作為對(duì)一種社會(huì)互動(dòng)現(xiàn)象、關(guān)系及實(shí)踐過(guò)程的理論規(guī)制，它與社會(huì)學(xué)中的“社會(huì)互動(dòng)”所指的社會(huì)中個(gè)人與個(gè)人、個(gè)人與群體、群體與群體之間通過(guò)信息傳播而發(fā)生相互依賴性的社會(huì)交往活動(dòng)的界說(shuō)相聯(lián)系。

“社會(huì)參與”主要是指主體對(duì)社會(huì)生活各方面的現(xiàn)狀與活動(dòng)的關(guān)心、了解與行為投入。當(dāng)“社會(huì)參與”作為一種機(jī)制時(shí)，是指社會(huì)公眾基于對(duì)自身利益的關(guān)心和對(duì)社會(huì)公共利益、公共事務(wù)的自覺(jué)認(rèn)同，通過(guò)對(duì)社會(huì)活動(dòng)的積極參與促進(jìn)或?qū)崿F(xiàn)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程和方式。

在回應(yīng)視角下理解社會(huì)參與，可以將其視為回應(yīng)的一個(gè)環(huán)節(jié)，即社會(huì)多元主體間通過(guò)互動(dòng)與交流，對(duì)其他主體的行為作出回應(yīng)。社會(huì)主體以多種方式參與社會(huì)活動(dòng)，回應(yīng)是其中的一種重要形式。如個(gè)體對(duì)個(gè)體的回應(yīng)、個(gè)體對(duì)群體的回應(yīng)、政府對(duì)社會(huì)的回應(yīng)、社會(huì)對(duì)政府的回應(yīng)、參與主體與參與環(huán)境之間的回應(yīng)等。可以說(shuō)，離開(kāi)了回應(yīng)，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正參與。社會(huì)主體要想實(shí)現(xiàn)更多參與，也需要對(duì)社會(huì)活動(dòng)的各個(gè)方面作出更加積極的回應(yīng)，以加強(qiáng)與社會(huì)的聯(lián)系，從而在社會(huì)活動(dòng)中產(chǎn)生更大的影響。所以說(shuō)，社會(huì)的參與度與回應(yīng)度是一種正比例關(guān)系，即回應(yīng)的頻率越高，參與的程度也越深。

“回應(yīng)”與“社會(huì)參與”間的這種邏輯聯(lián)系說(shuō)明，完善“回應(yīng)”是深化重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估社會(huì)參與的重要路徑。

2.政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的“回應(yīng)”與“社會(huì)參與”

公共政策理論認(rèn)為，“回應(yīng)指的是政治領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)領(lǐng)域的響應(yīng)，或社會(huì)訴求被政治組織通過(guò)制度整合而轉(zhuǎn)化為公共政策的過(guò)程” ② 。民生政策作為公共政策的一個(gè)重要組成部分，是政府對(duì)公眾關(guān)于民生問(wèn)題的相關(guān)訴求作出的反應(yīng)，是政府對(duì)社會(huì)民生訴求作出的最直接的回應(yīng)。這種回應(yīng)以一種制度性的形式展現(xiàn)出來(lái)，與其他回應(yīng)方式相比，更加具有權(quán)威性。重大民生政策是政府基于社會(huì)普遍存在的利益訴求所作出的制度性安排，其涵蓋面廣，與社會(huì)公眾的利益關(guān)聯(lián)性大，旨在對(duì)今后的社會(huì)民生秩序產(chǎn)生影響，集中體現(xiàn)了政府對(duì)民生問(wèn)題回應(yīng)的強(qiáng)度。

從政策內(nèi)容來(lái)看，民生政策與公眾的日常生活密切聯(lián)系在一起，不管是制定還是具體實(shí)施，都是以社會(huì)公眾為主要對(duì)象的，因此社會(huì)的廣泛參與對(duì)于民生政策十分重要。在現(xiàn)代社會(huì)治理體系中，社會(huì)參與的重要性愈來(lái)愈受到重視，政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為公共政策制定的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，重視社會(huì)參與的作用，更是政府堅(jiān)持治理理念的重要表現(xiàn)。對(duì)于公眾而言，參與政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是表達(dá)利益訴求、追求價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的一種方式。這種行為方式通過(guò)對(duì)政策風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、分析、判斷，表達(dá)自己的風(fēng)險(xiǎn)主張和意見(jiàn)，使政策內(nèi)容更加符合自身的價(jià)值期望。同時(shí)，政府通過(guò)征求社會(huì)的意見(jiàn)對(duì)政策進(jìn)行優(yōu)化與完善，也是對(duì)社會(huì)的一種回應(yīng)。政府、社會(huì)共同圍繞政策風(fēng)險(xiǎn)主題相互應(yīng)答、相互回應(yīng)，從而形成共同回應(yīng)。

3.回應(yīng)視角下政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估社會(huì)參與的特殊性

民生政策背后實(shí)質(zhì)上是重要利益關(guān)系的調(diào)整，必然會(huì)給社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。因此，在確保決策科學(xué)化的條件下，只有盡快建立健全相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，才能為合理的民生政策出臺(tái)提供有力支撐。 ③ 在這一過(guò)程中，重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估社會(huì)參與有其特殊性：第一，政府與社會(huì)之間不應(yīng)僅是政策信息的獲取，更重要的是加強(qiáng)回應(yīng)，使政策的特定目標(biāo)和內(nèi)在價(jià)值盡可能準(zhǔn)確地傳遞給社會(huì)公眾，同時(shí)把社會(huì)公眾的訴求和意見(jiàn)及時(shí)、全面地傳遞給政府，為政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供更有價(jià)值的信息。第二，民生政策出臺(tái)的目標(biāo)和歸宿在于政府回應(yīng)社會(huì)訴求、化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，因而公眾的深度參與對(duì)識(shí)別民生政策中的潛在風(fēng)險(xiǎn)，保證風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性尤為重要。同時(shí)，相較于一般公共政策，重大民生政策對(duì)社會(huì)民生發(fā)展有著更高的預(yù)期作用，政策的敏感度相應(yīng)更高，對(duì)社會(huì)參與的要求也就更高。而有效的參與是回應(yīng)可持續(xù)的必要條件，這正是回應(yīng)的內(nèi)在要求，體現(xiàn)在重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，就是要通過(guò)深化回應(yīng)來(lái)促進(jìn)參與。

4.政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中完善“回應(yīng)”的必要性

隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)公眾的參與意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)政府的回應(yīng)提出了更高要求。政府需要既重視來(lái)自社會(huì)的回應(yīng)，又重視對(duì)社會(huì)的回應(yīng)，這是提高其自身行為科學(xué)性、提升治理科學(xué)水平的必然要求。

正是在這一背景下，完善“回應(yīng)”將有助于完善民生政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估社會(huì)參與機(jī)制。一是有利于分散決策風(fēng)險(xiǎn)。目前我國(guó)重大民生政策都是在行政主導(dǎo)下制定的，這就將決策風(fēng)險(xiǎn)全部集中到了政府。缺少社會(huì)參與的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估本身就是一種風(fēng)險(xiǎn)，它意味著社會(huì)回應(yīng)的缺位。這也是近年來(lái)我國(guó)一些地方民生政策出臺(tái)引發(fā)輿情事件的重要原因。如果通過(guò)社會(huì)參與深化政府與社會(huì)之間的相互回應(yīng)，政策輿情風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的可能性就會(huì)降低甚至避免。二是有利于促進(jìn)有序參與。不管公眾對(duì)重大民生政策抱有怎樣的參與熱情，如果不進(jìn)行有序引導(dǎo)，這種參與就會(huì)因?yàn)楣姷臒o(wú)序性在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中起反作用。而通過(guò)“回應(yīng)”深化“參與”，從參與方式、參與途徑、參與渠道等方面加以完善，能有效避免社會(huì)參與中的盲目性與隨意性，保護(hù)社會(huì)多元主體參與的積極性，降低社會(huì)參與無(wú)序性的風(fēng)險(xiǎn)。三是有利于增進(jìn)政策共識(shí)。將社會(huì)多元主體納入民生政策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，其目的是通過(guò)廣泛征求社會(huì)各界意見(jiàn)，在全社會(huì)形成政策風(fēng)險(xiǎn)的共識(shí)，從而使政策能夠更好地為社會(huì)所認(rèn)可與接納。越充分的回應(yīng)，越有利于這種共識(shí)的形成。

三、政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中社會(huì)參與面臨的回應(yīng)困境

通過(guò)對(duì)“回應(yīng)”與“社會(huì)參與”邏輯聯(lián)系的梳理，可以看出，重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中社會(huì)參與具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。但從我國(guó)重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)踐來(lái)看，在重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估社會(huì)參與的回應(yīng)中，還面臨著以下困境。

1.政府主導(dǎo)的回應(yīng)模式制約著公眾對(duì)政策風(fēng)險(xiǎn)主張的充分表達(dá)

社會(huì)發(fā)展催生了大量的個(gè)體訴求和利益需求，這些訴求和需求反映到民生政策方面，不同群體、不同利益的人會(huì)對(duì)政策預(yù)期、政策內(nèi)容等表達(dá)許多個(gè)體化的主張，為其參與政策議程爭(zhēng)取更多的話語(yǔ)權(quán)，爭(zhēng)得更大的主動(dòng)性。

現(xiàn)階段，各級(jí)政府采取的以行政為主導(dǎo)的回應(yīng)方式，是一種單向的、自上而下的、帶有較強(qiáng)封閉特征的回應(yīng)，與社會(huì)參與情況下的多元互動(dòng)、平等交流不相適應(yīng)。它在接收社會(huì)反饋、作出彈性反應(yīng)、進(jìn)行政策調(diào)整等方面都具有一定的局限性，而且容易造成對(duì)社會(huì)參與的排斥與拒絕。同時(shí)，這種單向的回應(yīng)方式還會(huì)削弱社會(huì)參與的力度與效度，制約社會(huì)公眾充分表達(dá)對(duì)政策的意見(jiàn)。這不僅會(huì)直接影響政策風(fēng)險(xiǎn)要素的識(shí)別，降低政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的準(zhǔn)確性，而且會(huì)因公眾意見(jiàn)被遮蓋而增大政策本身的風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重的還有可能引發(fā)突發(fā)性政策事件。比如X市的醫(yī)改政策事件，就是因?yàn)樵谡咧贫ㄟ^(guò)程中，事前沒(méi)有充分征求社會(huì)公眾的意見(jiàn)，也沒(méi)有對(duì)政策所涉及的病人群體及其家屬的意見(jiàn)作出充分回應(yīng)，社會(huì)參與嚴(yán)重不足，以致當(dāng)?shù)匕傩諏?duì)政策認(rèn)可度不高，從而政策的實(shí)施直接引發(fā)部分人群對(duì)政策不滿而聚集抗議的行為，最終導(dǎo)致政策失敗。

2.傳統(tǒng)的評(píng)估模式難以適應(yīng)社會(huì)參與方式的新變化

隨著我國(guó)進(jìn)入“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，政府的回應(yīng)環(huán)境和社會(huì)的參與環(huán)境都發(fā)生了深刻變化。一方面，互聯(lián)網(wǎng)為社會(huì)參與提供了更加便利的渠道，無(wú)論任何時(shí)間，只要有互聯(lián)網(wǎng)，人們都可以通過(guò)手機(jī)等移動(dòng)設(shè)備輕松參與其中，這在無(wú)形中加快了風(fēng)險(xiǎn)傳播的速度。另一方面，參與方式的便捷提升了社會(huì)公眾的參與熱情，各種網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政議政熱潮興起，人們?cè)诰W(wǎng)絡(luò)上發(fā)表自己的政策主張，對(duì)政府回應(yīng)的時(shí)、度、效提出更高的要求。線上與線下各種參與方式同步交織，作為政策制定主體的政府，如果不及時(shí)創(chuàng)新回應(yīng)方式，很難適應(yīng)社會(huì)參與方式的新變化。

傳統(tǒng)的政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估多采用“三段式”：先對(duì)具體政策做介紹，然后從一般意義上對(duì)其存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析或者預(yù)測(cè)，最后提出防范、控制風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議。 ④ 這種政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方式實(shí)際上事先對(duì)政策風(fēng)險(xiǎn)已有一定的設(shè)定，對(duì)政策中未知風(fēng)險(xiǎn)留下的預(yù)設(shè)空間不多，一般社會(huì)公眾對(duì)此很難發(fā)表意見(jiàn)。這與互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代相對(duì)自由、靈活的社會(huì)參與方式不相適應(yīng)，難以滿足社會(huì)公眾獲取政策風(fēng)險(xiǎn)信息的要求，客觀上也增大了重大民生政策的決策風(fēng)險(xiǎn)。

3.多元主體的利益分散性沖擊政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的共識(shí)性

一個(gè)社會(huì)中總是充滿著各種各樣的個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)，不同個(gè)體、不同群體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的感知、認(rèn)知和接受度都不一樣。這種差異在今天“碎片化”的社會(huì)利益格局下表現(xiàn)得尤為明顯，它直接導(dǎo)致了社會(huì)利益的分化和多元主體的利益分散，給政策共識(shí)的達(dá)成帶來(lái)挑戰(zhàn)。比如對(duì)“延遲退休”問(wèn)題，不同的個(gè)人或群體從自身利益出發(fā)，對(duì)延遲退休風(fēng)險(xiǎn)、不延遲退休風(fēng)險(xiǎn)、延遲退休時(shí)間長(zhǎng)短風(fēng)險(xiǎn)等持有不同的意見(jiàn)，給政策共識(shí)的形成帶來(lái)挑戰(zhàn)。

而社會(huì)中的多元主體基于各自的利益訴求，會(huì)對(duì)特定環(huán)境或特定情境作出回應(yīng)，把自己的利益訴求傳達(dá)出來(lái)，以尋求與其他主體的價(jià)值目標(biāo)一致。從這一角度來(lái)看，回應(yīng)其實(shí)是多個(gè)個(gè)體利益達(dá)成利益共識(shí)的重要手段。因此，對(duì)于重大民生政策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，不同的利益主體肯定會(huì)基于不同的利益訴求持有各自的認(rèn)知和主張。當(dāng)政策的某一項(xiàng)內(nèi)容或規(guī)定與某一群體的利益訴求相背離時(shí)，這一群體必然會(huì)對(duì)政策作出相反的回應(yīng)，從而影響和阻礙政策共識(shí)的達(dá)成。這是重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的一大困境，即在多元主體的利益分散性與政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的共識(shí)性達(dá)成之間將會(huì)是一個(gè)不斷的博弈，這種博弈在沒(méi)有一種有效的規(guī)范機(jī)制下，將會(huì)形成對(duì)政策效率的消耗，從而使政策在實(shí)施過(guò)程中難以產(chǎn)生其應(yīng)有的政策效力，甚至引發(fā)更多、更大的風(fēng)險(xiǎn)。 ⑤

4.回應(yīng)價(jià)值向度的差異影響社會(huì)參與的有效性

在回應(yīng)視角下，不管是來(lái)自哪一方的回應(yīng)，都有一個(gè)基本的價(jià)值向度，這個(gè)價(jià)值向度決定著回應(yīng)的方式和目標(biāo)，也影響著回應(yīng)的效果。以“全面二孩”政策為例。國(guó)家出臺(tái)“一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子”的政策，地方政府會(huì)結(jié)合地方實(shí)際制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，以對(duì)國(guó)家的宏觀政策調(diào)整作出回應(yīng)。地方各家醫(yī)院、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)以及與此政策相關(guān)的部門(mén)和單位會(huì)在生育安全保障等具體工作方面作出相應(yīng)的調(diào)整，以適應(yīng)宏觀生育政策的變化。社會(huì)公眾則會(huì)根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)收入情況、生育現(xiàn)狀、撫育能力等進(jìn)行綜合考慮，對(duì)是否生育二孩作出自己的選擇。這就是社會(huì)多元主體基于各自的價(jià)值向度對(duì)生育政策變化作出的回應(yīng)。

這種多元主體間價(jià)值向度的差異反映在重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，會(huì)對(duì)社會(huì)參與造成一定程度的影響。重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估需要的是一種有效的社會(huì)參與，這種有效性既需要社會(huì)多元主體積極、有序的參與，更需要其對(duì)政策的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題作出有效的回應(yīng)，以促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性。但是，不同社會(huì)主體的價(jià)值向度不一樣，它們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源的識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)成因的分析、風(fēng)險(xiǎn)后果的預(yù)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)防范措施的實(shí)施等，都會(huì)有不同的判斷和取舍。當(dāng)對(duì)政策風(fēng)險(xiǎn)的價(jià)值向度不一致或有較大分歧時(shí)，有些主體要么回應(yīng)更強(qiáng)烈，要么不回應(yīng)，使社會(huì)參與難以發(fā)揮其應(yīng)有的效用。比如，長(zhǎng)期以來(lái)關(guān)于教育問(wèn)題的調(diào)查和相關(guān)議案的形成是由教育主管部門(mén)主導(dǎo)的，缺乏社會(huì)參與的回應(yīng)使教育中的深層次問(wèn)題很難被發(fā)現(xiàn)。

四、重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中社會(huì)參與的優(yōu)化路徑

根據(jù)前述我國(guó)重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中社會(huì)參與面臨的回應(yīng)困境，應(yīng)該對(duì)社會(huì)參與的渠道、方式等進(jìn)行優(yōu)化，以最大限度地整合不同利益主體對(duì)政策風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知，形成政策目標(biāo)—公眾訴求—風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估—政策共識(shí)之間的良性互動(dòng)，在社會(huì)發(fā)展的整體利益上與公眾的民生訴求或期望求得一致。

1.利用信息技術(shù)，拓寬回應(yīng)渠道，提高社會(huì)參與程度

重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估社會(huì)參與機(jī)制的建立，首先在于社會(huì)參與度的提升。更加廣泛地征求社會(huì)意見(jiàn)，不僅體現(xiàn)了決策本身的科學(xué)性、民主性，也有利于政府充分掌握風(fēng)險(xiǎn)信息，了解風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，從而在政策制定中更加有效地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。而互聯(lián)網(wǎng)促進(jìn)了社會(huì)治理的科學(xué)化。特別是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷進(jìn)步與創(chuàng)新，以“三微一端”（微博、微信、微視頻，新聞客戶端）為代表的新傳播平臺(tái)的出現(xiàn)，不僅極大地激發(fā)了人們表達(dá)個(gè)人意愿的熱情，也在客觀上提高了公眾參與社會(huì)事務(wù)、參與社會(huì)治理的便捷性。如果說(shuō)以前的政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要依靠線下意見(jiàn)征集、社會(huì)公眾參與渠道相對(duì)局限的話，那么互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展既為社會(huì)公眾提供了更加豐富、便捷的渠道，也為政府改變?cè)械恼唢L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模式，更加快速、高效地回應(yīng)社會(huì)公眾提出的意見(jiàn)建議提供了更加便利的條件。

因此，政府要提高自身回應(yīng)公眾訴求的積極性，充分利用各種新媒體平臺(tái)和技術(shù)，深化回應(yīng)的內(nèi)容和形式，從而激發(fā)社會(huì)參與的積極性。同時(shí)，把社會(huì)參與的渠道由傳統(tǒng)的“線下”參與延伸到“線下”與“線上”相結(jié)合，使參與渠道盡可能拓寬并形成有機(jī)聯(lián)動(dòng)。這種拓寬有利于打破時(shí)間與空間的限制，將更多的社會(huì)多元主體吸納進(jìn)來(lái)，從而為政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估獲取更廣泛的信息資源，奠定更廣泛的社會(huì)參與基礎(chǔ)。

2.整合社會(huì)資源，優(yōu)化回應(yīng)流程，提高社會(huì)參與效率

除了廣泛的社會(huì)參與外，重大民生政策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估還應(yīng)該重視社會(huì)參與的效率，不能僅限于對(duì)各種意見(jiàn)的征集。應(yīng)該把分散的、無(wú)序的社會(huì)資源和社會(huì)力量進(jìn)行有機(jī)整合，增強(qiáng)社會(huì)參與的有序性和規(guī)范性，避免造成不必要的資源浪費(fèi)，從而提高社會(huì)資源的運(yùn)用效率，真正發(fā)現(xiàn)政策中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，為政策優(yōu)化起到實(shí)質(zhì)性作用。基于此，作為政策制定與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主導(dǎo)者的政府應(yīng)著手對(duì)各種資源進(jìn)行有機(jī)整合。

第一，分類別、分層次進(jìn)行整合。在實(shí)際工作中，無(wú)論哪一項(xiàng)重大民生政策，其涉及的面都很廣。就行政資源來(lái)說(shuō)，其內(nèi)部會(huì)涉及多個(gè)職能部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)。而在現(xiàn)行體制下，行政內(nèi)部資源的條塊分割明顯，明確屬事、屬地與屬人相結(jié)合的整合原則顯得十分重要。而對(duì)行政資源外的各種社會(huì)資源，如第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位等，應(yīng)該通過(guò)加強(qiáng)發(fā)動(dòng)與宣傳、創(chuàng)新評(píng)估方式等進(jìn)行有機(jī)整合，以形成社會(huì)參與的合力。

第二，優(yōu)化回應(yīng)流程。整合資源，提高社會(huì)參與效率，還離不開(kāi)回應(yīng)流程的優(yōu)化。如對(duì)政策風(fēng)險(xiǎn)議題的回應(yīng)，該由誰(shuí)來(lái)回應(yīng)，怎么回應(yīng)，回應(yīng)什么，面對(duì)質(zhì)疑怎么辦，等等，這些都需要在回應(yīng)流程中加以明確。特別是當(dāng)面對(duì)同一風(fēng)險(xiǎn)議題時(shí)，應(yīng)該根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)弱程度、按照事權(quán)與責(zé)權(quán)相統(tǒng)一的原則，明確第一回應(yīng)主體，進(jìn)一步細(xì)化回應(yīng)主體的職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)評(píng)估的實(shí)際需要，明確協(xié)同回應(yīng)的主體，補(bǔ)充回應(yīng)的內(nèi)容，協(xié)助第一回應(yīng)主體應(yīng)對(duì)各種不確定的變化，共同做好回應(yīng)，以提高社會(huì)參與的效率。

3.加強(qiáng)議題管理，創(chuàng)新回應(yīng)方式，提高社會(huì)參與水平

議題管理作為決策科學(xué)化的重要內(nèi)容，對(duì)于重大民生政策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估同樣重要。一般來(lái)說(shuō)，議題管理包含這樣幾大要素：一是議題管理的主體，即主觀上進(jìn)行議題管理的直接利益關(guān)聯(lián)方；二是議題管理的對(duì)象，即對(duì)組織發(fā)展構(gòu)成影響的、已存在的和潛在的議題；三是議題管理的目標(biāo)，影響公共政策或法令的制定或修改，消除分歧，化解沖突，為組織爭(zhēng)取更為有力的生存環(huán)境。因此，提高社會(huì)參與水平，有必要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)議題管理，明確政策涉及的利益關(guān)聯(lián)方、關(guān)聯(lián)程度、政策的目標(biāo)指向和價(jià)值導(dǎo)向，為社會(huì)公眾構(gòu)建一個(gè)清晰的評(píng)估框架，從而減少參與的盲目性。需要指出的是，在加強(qiáng)議題管理的過(guò)程中，政府應(yīng)該創(chuàng)新回應(yīng)方式，將政策意圖最客觀、最準(zhǔn)確地傳遞給社會(huì)，適應(yīng)多元互動(dòng)的參與要求，提高社會(huì)參與水平。

4.強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)共識(shí)，構(gòu)建回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，形成良性參與格局

政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系的完善有賴于政策網(wǎng)絡(luò)機(jī)制的建立，這樣的政策網(wǎng)絡(luò)是政策制定過(guò)程中國(guó)家與社會(huì)行動(dòng)者之間不同互動(dòng)關(guān)系模式的總稱。在此框架下，各種政策主體以利益為基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)話、協(xié)商和合作的方式，進(jìn)行利益博弈，實(shí)現(xiàn)各種主體間的利益訴求。 ⑥ 在重大民生政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中構(gòu)建政策回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)際上是將決策風(fēng)險(xiǎn)在體制內(nèi)外加以分散，充分吸收立法機(jī)關(guān)、專家團(tuán)隊(duì)及專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)等多方面意見(jiàn)，從而有效彌合多元主體間的風(fēng)險(xiǎn)感知差異和政策分歧，進(jìn)而達(dá)成某種一致，形成政策共識(shí)。同時(shí)，通過(guò)回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，使政策目標(biāo)群體對(duì)政策的公共價(jià)值追求有更加清晰的認(rèn)識(shí)，為消除與規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)建立一個(gè)更加明確的目標(biāo)，更好地動(dòng)員更多的社會(huì)資源參與進(jìn)來(lái)，為后期政策的出臺(tái)與執(zhí)行提供更加有利的條件。

注釋

①②戚攻：《論回應(yīng)范式》，《社會(huì)科學(xué)研究》2006年第4期。

③《建立健全事關(guān)民生重大決策的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制》，中國(guó)政協(xié)新聞網(wǎng)，http：//cppcc.people.com.cn/n/2012/0912/c34948-18981773.html，2012年9月12日。

④林敏娟：《公共政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究：局限與突破》，《理論與改革》2015年第2期。

⑤秦鵬、唐道鴻、田亦堯：《環(huán)境治理公眾參與的主體困境與制度回應(yīng)》，《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2016年第4期。

⑥董幼鴻：《論公民參與地方政府政策評(píng)估制度建設(shè)——以政策網(wǎng)絡(luò)理論為視角》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第4期。

責(zé)任編輯：海 玉