縣域財政體制運行存在問題和改革建議

強文

摘要：縣域財政稅收屬于國民經濟收入的重要組成部分，國家各個方面均需要財政稅收的保障，雖然國家稅收體制改革顯著進步，但是存在一系列的問題，文章主要對財政稅收的問題進行深入改革和研究，提出對策和建議。

關鍵詞：財政稅收；存在問題；深化改革

“十二五”期間，隨著財政體制的不斷完善和財政改革的深入推進，部分省直管縣財政體制改革的實施，蘭陵縣充分利用直管政策優勢，積極配合實施新農村建設，改善農村生產、生活條件；大力支持企業發展，努力做大財政收入“蛋糕”，為集中財力發展經濟和各項事業提供了寬松環境，有力的化解了財政收支矛盾。雖然對縣域經濟發展起到了積極的促進作用，但是由于地方財政收入匱乏，財力有限，財政自給能力低，制約了縣域經濟的發展。現行財政體制也還存在一些制約縣域經濟發展的困難和問題需要克服，并制定一些對策和建議。

一、縣域財政體制存在的問題

目前縣域財政體制還存在一些問題，比如財政收入分配不合理，出現了地級市限制縣域經濟發展等一系列問題，各級政府在事權和財權不統一，政府間財政轉移支付問題不科學。

（一）財政收入過低

蘭陵縣的GDP和類似縣的GDP相似，甚至超過了部分經濟實力較高的縣級市，但是，財政收入還不到相似縣的一半。此外，市管縣體制下，縣的財政收到地級市財政部門的管轄，上級財政部門在政策和體制的設計上出現市刮縣、市卡縣等現象，固定收入的劃分當中，稅源穩定、稅額穩定的稅種主要歸國稅管轄，而稅源分散、稅源變動較大的小稅種歸縣級地方稅收。往往共享收入當中，中央和省級政府對于稅收把控較嚴格，此外收稅難度逐漸加大的情況下，對于經濟欠發達地區十分不利。縣級政府收稅額不足，國稅和地稅增量都不足。

（二）地級市和縣的事權和支出劃分適當

蘭陵縣尚未試點省直管縣，部分財權還是由中央或者省市政府的把握，甚至事權還是中央或者省市把握的，應該由中央政府或者省市政府的事務支出，但是還是由縣級政府承擔，比如，上級承諾為民辦實事和民生保障項目都要求縣級配套。地方經濟息息相關的工商管理、技術監督、質量控制、國稅、地稅的事權上收后，使地方把控經濟的能力下降，相關的支出費用但是還有由縣級政府承擔。

（三）財政轉移支付水平能力不足，不規范

轉移支付差異極大，新舊制度銜接過程不一樣，中央政府實施財政轉移支付制度的本意不相符，目前，中央減免一部分縣級政府財政稅收，往往各級政府虛報部分財政稅收，往往資金未到位，國家減免稅收為真正到達縣級財政，縣級財政統籌安排不足，上級有關管理某些補助的資金還未到位，設備購置、技術改造、部分業務費等，財政轉移支付出現資金脫節的現象十分嚴重。

（四）政府債務負擔沉重，潛在一定的財政風險

近年來，地方政府為促進經濟發展，改善城市基礎設施，支持農業發展和新農村建設，逐漸加大了投入力度。在財政性資金不足的情況下，招商引資、拍賣土地、舉債等成為地方籌措資金的主要手段。審計后認定的蘭陵縣政府性債務余額達5.54 億元，其中直接債務達4.59億元，是地方財政收入的6.25倍，政府債務負擔沉重，已成為制約縣域經濟發展的重要問題之一。

二、完善財政體制改革對策與建議

針對以上問題，建議從以下幾個方面完善財政管理體制，以促進縣域經濟實現跨越式發展。科學劃分中央和地方各級政府的財權和事權，財政管理體制和轉移支付能力不足，完善財政稅收體系，減少縣級政府配套支出，增加對于縣級財政的分成，盡快實施省直管縣體系，強烈實施省直管縣體制等。

（一）科學劃分中央和地方事權和財權

上級政府直接負責的義務教育經費應該由上級財政安排，中央政府、省級政府、地級市政府和縣級政府共同承擔的事務，上級政府和縣級政府應該共同承擔，堅持誰主張、誰承擔的，誰給政策誰出錢的原則，建議中央政府將直管的技術監督、工商部分管理權限不再完全垂直管理，更好為縣域經濟服務的事權和財權適當向縣級政府傾斜。

（二）規范財政轉移支付

完善財政管理體系和財政轉移支付的辦法，應該大力提高省級對于縣級政府財政稅收返還的力度，增加對地方政府的分成，對于營改增的部分，應該直接按照發達地區，欠發達地區對待共享的做法，改變企業所得稅隸屬關系。重點建設項目如蘭新鐵跌雙線建設稅收不再直接上劃省級，實行屬地征收，地方留用。要完善省對縣的轉移支付辦法，并重點向欠發達區縣傾斜。

（三）減少縣級政府配套支出

強烈建議整合地方各級政府轉移支付的項目，規范專項資金分批體系，大力規范轉移支付的項目設置，將各年度數額相對固定的轉移力度，大力規范到財政體制補助體系當中去，嚴格節約稅收資金，減少任性執政，任性花錢的作風。中央政府、地方各級政府減少縣級政府的財政配套，減輕縣級政府的財政安排，大力完善財政轉移支付力度，加大監督體系。減少縣級政府無效開支，讓縣級政府有能力做改善民生等策略。

（四）增加對于縣級財政的分成

完善地方稅收體系，合理確定稅收管理權限，充分體現一級政府，一級財政，一級財權。對縣級稅收任務的確定，由市主管部門核定與縣級政府事權相適應的財政收入，特別是國稅系統任務，上級主管部門要與縣級銜接確定，以求任務一致。同時，適度增加縣級財政固定收入，減少省與縣的共享收入稅種，調動縣級政府發展經濟、增加收入的積極性。建議將省級分成的專項收入的政府性基金收入全部留給縣級支配，對原定的營業稅返還超基數部分，省級財政不再分成，在體制上將收入增量全部留給縣級。

（五）重視縣級政府的債務問題

地方政府的舉債一直困擾著國家體系，縣級政府往往只能借新債換舊債，縣級政府擔負過多的債務體系，妥善處理縣級政府性債務問題。縣鄉沉重政府性債務的形成，有其一定的歷史背景，基層政府有責任，上級政府也有責任。建議分清債務性質，安排化債轉移支付分類解決，對上級債務延長還債時限，使縣、鄉財政能夠休養生息，以體現省上對縣鄉經濟和社會發展的支持。

（六）盡快實施省直管縣體系

目前的上級的專項資金存在分配與需要分離、權利與義務脫節，資金分散不利于縣級集中財力支持縣域經濟發展。建議對省級專款分類捆綁切塊下達到縣，由縣級政府根據縣域經濟發展的形式統籌安排，集中財力辦大事，為縣域經濟發展提供財力支撐。

三、結語

2015年蘭陵縣大口徑財政收入完成16388萬元，“十二五”期間年均增長18.5%；地方財政收入完成6390萬元，“十二五”期間年均增長14.8%；一般預算支出完成71151萬元，“十二五”期間年均增長36.7%；上級財力性轉移支付補助達到22301萬元，“十二五”期間年均增長21.5%。大力重視縣級政府財政管理體系，完善財政稅收體系，實現縣級政府事權和財權統一。

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（作者單位：山東省蘭陵縣財政局）