美國食品安全第三方認證立法與實踐

廖迅

[摘 要] 隨著食品安全問題日益突出與食品供應鏈全球化的發(fā)展，一些國家開始利用第三方認證協(xié)助本國監(jiān)管機構開展食品檢驗工作。作為發(fā)達國家，美國關于食品安全第三方認證規(guī)定不但法制化，而且在執(zhí)行過程中都做了具體要求，尤其是采取“第三方認證立法”的措施，能讓消費者吃得放心，這無疑是寶貴的可供借鑒的經(jīng)驗。一是必須確立食品安全社會共治理念；二是應厘清第三方機構概念；三是應增強第三方社會公信力。

[關鍵詞] 食品安全；第三方認證；食品安全現(xiàn)代化；社會共治

[中圖分類號] D（9）83.4 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）07-0084-11

食品安全已經(jīng)成為日益突出的全球性公共問題，然而各國普遍面臨監(jiān)管力量不足的挑戰(zhàn)。食品供應鏈全球化發(fā)展，更凸顯了各國追溯進口威脅的資源瓶頸。面對這一困境，創(chuàng)新食品安全治理機制，借助第三方認證來分擔監(jiān)管機構的執(zhí)法負荷，不失為可取之策。

隨著我國政府監(jiān)管體制的改革和政府部門公共管理職能轉(zhuǎn)型，政府正逐步放開市場，允許法定認可的第三方食品檢驗機構進入部分強制性檢驗檢測市場。然而第三方認證有其固有的局限性，而我國的第三方檢驗檢測行業(yè)尚不成熟，仍然面臨不少亟待改進的問題。相較而言，美國國內(nèi)早已存在第三方認證參與食品安全治理的實踐，而《食品安全現(xiàn)代化法》（Food Safety Modernization Act，簡稱FSMA）則將第三方認證引入進口食品監(jiān)管體系。

第三方認證機構是指根據(jù)一定的標準和合規(guī)方法，秉持客觀、中立、透明的原則，評估和認證產(chǎn)品質(zhì)量和安全性的私人或公共機構。第三方認證機構通過向利益相關方提供關于產(chǎn)品及其生產(chǎn)流程的信息來提供保證[1]。許多發(fā)達國家都并行存在公益性和經(jīng)營性的第三方認證服務。一方面，政府通過購買第三方的服務來滿足公益性的需求，比如關系到戰(zhàn)略層面和高風險的食品檢測。另一方面，經(jīng)營性第三方認證服務則盡可能尋求市場化。本文的考察對象正是后者。

一、美國建立第三方認證機制之目的

2011年1月，美國頒布了FSMA，授予了美國食品藥品監(jiān)督管理局（Food and Drug Administration，簡稱FDA）更大的監(jiān)管權力和更高效的監(jiān)管工具。在進口食品監(jiān)管方面，F(xiàn)SMA的一大亮點是將第三方認證（third-party certification）這一市場行為引入了進口食品監(jiān)管體系。

（一）緩解監(jiān)管資源短缺壓力

FDA之所以要借助第三方機構對進口食品實施檢查，主要原因在于人力資源短缺和財政經(jīng)費匱乏導致的監(jiān)管力量不足。

在美國，F(xiàn)DA負責監(jiān)管將近80%的美國食品供應，監(jiān)管對象包括167000余家在美國注冊的食品生產(chǎn)加工企業(yè)以及食品批發(fā)、貿(mào)易、倉儲企業(yè)，超過25萬家在國外注冊的進口食品企業(yè)。此外，F(xiàn)DA還要協(xié)助地方政府實施監(jiān)管。但FDA的人力資源與如此巨大的任務總量并不匹配。根據(jù)2011年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，F(xiàn)DA負責食品監(jiān)管的工作人員僅為2800人左右[2]。 2013年，F(xiàn)DA的食品檢查員僅有1000人[3]。

FDA的工作經(jīng)費主要來源是國會的年度撥款和對食品設施的收費。2012年，F(xiàn)DA共計需要30億美元才能完成對所有國內(nèi)和進口食品的檢查，但當年對食品安全檢查工作的財政撥款只有10億美元。近年來，雖然財政撥款有所增加，但仍然不足以應付FDA日益增長的工作任務。按照奧巴馬提議的2017年預算，F(xiàn)DA將在2017財政年度獲得51億美元資助，比2016年預算增加8%，但是專家認為，“這一增長并未反映出該機構所做的工作以及每年還須做的更多工作”[4]。

由于財政經(jīng)費匱乏和人力資源短缺，F(xiàn)DA較少對其負責監(jiān)管的企業(yè)實施檢查，其食品安全執(zhí)法主要依賴于在食源性疾病爆發(fā)時啟動調(diào)查并要求不符合安全標準的食品企業(yè)自愿召回，這一做法由于無法保障進口食品的安全而在近年屢遭詬病。美國政府問責辦公室 [5]（Government Accountability Office，簡稱GAO）在報告中提到，某些由FDA監(jiān)管的食品基本上十年才會被檢查一次[6]。 2012年FDA年報顯示，F(xiàn)DA在2011年共檢查19073家國內(nèi)食品企業(yè)，占企業(yè)總數(shù)的11%，共檢查995家國外食品企業(yè)，占總數(shù)的0.4%[7]。

在監(jiān)管資源早已捉襟見肘的情況下，F(xiàn)SMA要求FDA加大對食品設施的檢查頻率，即FDA必須在該法實施后1年內(nèi)檢查不少于600家外國食品企業(yè)，并且在此后5年內(nèi)，每1年檢查的外國食品企業(yè)總數(shù)應是前1年的2倍。對此，F(xiàn)DA認為，第1年的目標尚可達到，但若無實質(zhì)性的資源增加或運作方式的根本變革，F(xiàn)DA不可能在第6年的時候完成對將近20萬家外國食品企業(yè)的檢查[8]。

采用第三方機構對進口食品實施檢查，是FDA在監(jiān)管資源沒有實質(zhì)性增加的情況下對檢查運作方式的一大變革。FDA借助與第三方認證機構的合作，可以分擔執(zhí)法負荷，解決資源稀缺問題，提高監(jiān)管效率。這也契合美國公共管理的有限政府模式。當然，第三方認證不能取代官方監(jiān)督，F(xiàn)DA依然保留直接檢查國外工廠的權力。

（二）延伸檢查實現(xiàn)關口前移

美國疾病預防和控制中心（Centers for Disease Control and Prevention，CDC）相關數(shù)據(jù)顯示，美國平均每年發(fā)生的食源性疾病達到4800萬例左右，導致大約128000人次住院和3000人死亡[9]， 其中不乏進口食品引發(fā)的疫情。CDC認為，當前誘發(fā)美國食品安全問題的主要原因之一是食品生產(chǎn)和供應方式的改變，尤其是進口食品數(shù)量的增加[10]。專家預測，到2030年，美國市場50%的食物都依賴進口。

進口食品數(shù)量的增加直接導致了食品來源的多樣性和風險控制的復雜性。食品企業(yè)和監(jiān)管部門很難在產(chǎn)銷整個鏈條之中始終保持可見的安全性控制。這就大大增加了追溯進口威脅的壓力，一旦從食品控制不嚴格的國家進口食品，就會誘發(fā)大規(guī)模食品安全問題。例如2008年，從墨西哥進口的辣椒導致美國1442人次感染沙門桿菌病，其中286人入院治療，2人死亡。

為確保進口食品達到美國國內(nèi)同等安全水平，F(xiàn)DA不得不通過延伸檢查實現(xiàn)關口前移，即通過FSMA及其配套法規(guī)將部分高風險食品的合規(guī)要求延伸到供應鏈上游。然而，對海外食品企業(yè)開展直接監(jiān)管，實際上是一種域外執(zhí)法，涉及到FSMA域外管轄權的合法性、國家主權、國內(nèi)產(chǎn)業(yè)保護等復雜問題。為取得合法性，F(xiàn)DA將不得不花費大量的時間和精力和各國政府進行談判協(xié)商，簽訂可比性評估協(xié)議。但是，借助可信任的第三方獨立機構可以規(guī)避部分問題。因為第三方不受主權國家管轄范圍的限制，不受政府機構層級的制約，加上第三方對企業(yè)所在地特殊生產(chǎn)流程和相關風險更加了解，所以其審核頻率遠高于政府抽檢頻率[11]。

二、第三方食品認證的利弊分析

如今，食品安全第三方檢驗認證服務已經(jīng)迅速發(fā)展成一個全球化產(chǎn)業(yè)。在美國，超過500家第三方機構從事食品安全檢查，其中不乏大型跨國企業(yè)[12]。位于行業(yè)領導地位的九家第三方食品檢驗認證公司建立的行業(yè)協(xié)會“食品安全服務提供商”（Food Safety Service Providers）稱，其成員每年在100多個國家實施超過200000次審核[13]。 由此可見，食品安全第三方認證市場的規(guī)模之巨及其發(fā)展?jié)摿Α?/p>

（一）第三方認證的優(yōu)越性

除了上文提及的所謂第三方認證可以緩解監(jiān)管資源短缺、延伸監(jiān)管觸角等作用外，它還具有其他優(yōu)越性。

1.檢查需求適應性強。第三方認證可以靈活調(diào)整策略以彌補政府檢查的局限性，從而更好地保護消費者。政府行政法規(guī)的完善常遠遠滯后于食品安全需求的發(fā)展，其原因在于政府決策必須以充足的科學證據(jù)和規(guī)范的決策程序為前提。而第三方機構可以相對靈活地更新認證標準、調(diào)整檢查內(nèi)容，以應對不斷出現(xiàn)的食品危機，滿足日新月異的食品安全需求。

比如2012年以前，美國農(nóng)業(yè)部只要求肉制品生產(chǎn)商檢測大腸桿菌的一種菌株，即O157 ： H7大腸桿菌。但近年爆發(fā)的食源性疫病最終顯示都源于六種罕見而致命的大腸桿菌菌株（Big Six）。美國農(nóng)業(yè)部花了四年才頒布新法規(guī)禁止銷售上述菌株污染的肉制品。但是，在此之前，一些第三方機構在大型連鎖倉儲式超市好事多、美國牛肉制品有限公司等知名食品企業(yè)的要求已經(jīng)開始檢測蔬菜和肉制品是否存在這些致命菌株[14]。

2.及時避免損失。第三方認證可以避免產(chǎn)品召回所致的經(jīng)濟損失和名譽損失，保護企業(yè)品牌和市場份額。產(chǎn)品召回本身就意味著巨大的經(jīng)濟損失，而召回造成的名譽損失和顧客忠誠度的弱化又會進一步影響企業(yè)受益。一旦發(fā)生產(chǎn)品召回，顧客會傾向于減少與召回事件相關產(chǎn)品的消費，從而影響整個行業(yè)門類的發(fā)展。例如，莎莉集團的即食肉制品感染李斯特菌，造成20多人死亡，最終召回近3500萬磅肉制品，是目前史上最大宗的食品召回事件，公司花費超億萬美元進行善后工作，之后數(shù)據(jù)顯示整個行業(yè)的銷售額下跌了22%。

3.降低交易成本。第三方認證可以改善全球化的食品供應鏈中的信息不對稱狀況，協(xié)調(diào)食品生產(chǎn)商、進口商、銷售商的食品安全要求。沃爾瑪、家樂福等大型連鎖超市或麥當勞、可口可樂之類擁躉眾多的跨國公司一般都要求其供貨商通過第三方認證，且認證標準必須是經(jīng)過“全球食品安全倡議組織”（Global Food Safety Initiative， 簡稱GFSI）認可的食品安全標準。通過認證就意味著產(chǎn)品具備了市場準入資質(zhì)，這對供貨商而言具有強烈而現(xiàn)實的激勵作用，對銷售商而言則降低了盡職調(diào)查的成本。

（二）第三方認證的局限性

第三方認證也有明顯的局限性。從實踐經(jīng)驗看，引發(fā)美國近年來幾起重大食源性疫病的食品都通過了第三方認證。這說明第三方認證并不能在預防食品安全危機方面發(fā)揮顯著作用。

表1和表2中列舉的問題中，尤以獨立性、規(guī)范性、執(zhí)法權問題最為突出。

1.審核獨立性低。由于存在利益沖突，第三方的獨立性往往難以得到保障。第三方機構的報酬由其審核的食品企業(yè)支付，為了獲得長期合作，不少檢查員僅僅根據(jù)用戶的要求進行檢查，甚至對違規(guī)現(xiàn)象視而不見或在檢查中弄虛作假。美國近幾年的不少食源性疫病就部分歸咎于把關不嚴的第三方檢查員。更糟糕的是，第三方機構有時會把審核認證工作外包給獨立承包商，其獨立性更缺乏保障。比如，外包審核員匆匆對詹森農(nóng)場進行了四個小時的檢查之后，就打出了96分（滿分100），認證等級為優(yōu)。幾天之后，該農(nóng)場的甜瓜引發(fā)了美國近年來最嚴重的的食源性傳染病。

盡管FDA已針對可能的利益沖突采取了防范措施，但在實踐中，第三方機構在很大程度上仍然不得不依靠審核員個人的誠信來規(guī)避利益沖突。憂思科學家聯(lián)盟（The Union of Concerned Scientists）認為，利益沖突是第三方認證體系固有的弱點，無法通過法律消除[17]。

2.指南依從性低。指南（Guidance）是FDA的重要監(jiān)管工具，具有很強的指導性和實操性。但由于指南沒有法律效力，第三方審核員往往并不以指南為標準實施檢查。

2012年1月，美眾議院能源及商務委員會就詹森農(nóng)場甜瓜感染李斯特菌發(fā)布了調(diào)查報告，稱第三方審核機構“生物食品安全有限責任公司”的審核員沒有按照FDA的指南實施檢查。造成李斯特菌污染的重要原因之一，是甜瓜在進行冷凍儲藏之前沒有用經(jīng)過殺菌處理的水進行沖洗[18]。而FDA在2009年發(fā)布過有關新鮮瓜果處理加工的指南，其中就有關于瓜果冷藏前如何處理的內(nèi)容。

上述第三方公司董事長Jerry Walzel辯護稱，公司和農(nóng)場都沒有觸犯任何法律。審核員評分的標準是審核某種方法和技術是否符合FDA規(guī)章的規(guī)定，而不是考慮指南有沒有得到貫徹，因為“指南是建議……規(guī)章是法律（guidelines are opinions ... regulations are law）”；“實施審核的時候不會考慮FDA的指南。”[19]財經(jīng)雜志《彭博市場》稱，由于沒有任何法律要求第三方審核員必須遵守聯(lián)邦機構發(fā)布的指南和認證標準，也沒有任何政府機構對其進行監(jiān)管，第三方審核員寧愿遵守GFSI制定和認可的指南[20]。 3.執(zhí)法權力缺失。在美國以往的實踐中，第三方審核員只能審核待審核企業(yè)指定的區(qū)域，只能依賴企業(yè)的檢測和樣本記錄來驗證企業(yè)的潔凈標準。當?shù)谌綄徍藛T發(fā)現(xiàn)可能影響食品安全的重大缺陷時，既沒有權力關閉工廠，也沒有權力對產(chǎn)品實施禁令。事實上，第三方審核員沒有在獲得任何法律授權情況下采取任何措施。而且，第三方機構和企業(yè)簽訂的雇傭合同中一般都有保密協(xié)議，這意味著任何檢查結(jié)果都不能公開，審核員和第三方機構都不能向監(jiān)管機構報告檢查中的發(fā)現(xiàn)，他們不受《吹哨者保護法》的保護。

此外，即使審核員發(fā)現(xiàn)并指出了問題，但是否采取整改措施的決定權仍在生產(chǎn)商手中。比如布拉斯加牛肉公司的肉制品在2006年引發(fā)大腸桿菌疫情之前，審核員就已發(fā)現(xiàn)問題并提出了整改建議，但是該公司卻沒有采取整改措施。

上述情況也發(fā)生在美國進口食品第三方審核中。2011年，F(xiàn)DA特別要求所有從墨西哥進口的木瓜都必須在指定實驗室檢測沙門氏菌。墨西哥木瓜生產(chǎn)商Parra Agroproductos SA為了躲避檢測，加入了一個食品認證項目。該項目派出的第三方檢查員在例行檢查中發(fā)現(xiàn)木瓜包裝車間附近有豬圈、家禽以及死去的鳥類，而且打包木瓜的柳條箱內(nèi)有蟑螂。由于檢查員沒有權力要求生產(chǎn)商進行整改，他的檢查報告沒有產(chǎn)生任何作用。當FDA確認該生產(chǎn)商已加入認證項目之后，便豁免其沙門氏菌檢測[21]。

綜上所述，食品安全的第三方認證既有較為突出的優(yōu)勢，又有不容忽視的缺陷。在當前條件下，第三方認證可以說是效益最大化的次優(yōu)選擇。針對進口食品第三方認證可能出現(xiàn)的問題，美國已嘗試通過FSMA及其配套法規(guī)進行規(guī)避和解決。

三、FSMA關于第三方認證的規(guī)定

FSMA引入的第三方認證主要運用在以下三個方面：

一是對外國生產(chǎn)企業(yè)的檢查。FDA可以根據(jù)食品及其來源地的風險分析，對國外生產(chǎn)企業(yè)提出強制性認證要求。拒絕檢查的食品不準進入美國市場。該認證可由出口國官方或第三方認證機構實施。

二是對外國供應商的檢查。FSMA設立外國供應商驗證項目（Foreign Supplier Vertification Program， FSVP），強制要求進口商必須驗證其外國供應商具有充分的預防措施以確保食品安全。進口商可以雇傭第三方實施檢查認證。

三是對進口商的認證。FSMA為進口商設立了自愿合格進口商項目（Voluntary Qualified Importer Program，VQIP）。參加者可以進入快速審查程序，從而更快地讓產(chǎn)品進入美國。進口商加入VQIP的前提是為其提供進口食品的國外生產(chǎn)商必須獲得第三方認證。

此外，為了防控第三方機構的利益沖突，F(xiàn)SMA規(guī)定，禁止從相關企業(yè)收受任何金錢、禮品等；需要在網(wǎng)站上公布其認證評估的企業(yè)名單，并包括認證評估的日期范圍、報銷費用等；在每年的自評報告中要寫明防范利益沖突的措施情況。

四、對中國監(jiān)管食品安全的啟示

國家食品安全監(jiān)管體系“十二五”規(guī)劃中提到，通過政策引導和政府購買服務等多種方式，促進第三方食品檢驗機構發(fā)展。國家食品藥品監(jiān)督管理總局的三定方案也提出，推進食品藥品檢驗檢測機構整合，加大政府購買服務力度。美國的實踐經(jīng)驗以及食品安全立法，可以為我們提供如下借鑒。

1.確立食品安全社會共治理念，完善第三方食品檢測的配套政策和措施。美國的實踐及立法已經(jīng)表明，保障食品安全是所有利益相關方的責任。政府應為各類第三方檢測機構參與食品安全治理提供體制環(huán)境。雖然當前政府鼓勵第三方力量加入食品檢驗服務行業(yè)，但除了實力比較雄厚的大公司，國內(nèi)大多數(shù)檢測公司對接受政府購買服務還是有所顧慮。因為檢測儀器設備往往要占用大量資金，小型企業(yè)的資金風險承受力較弱。我國應完善第三方食品檢驗的配套政策和措施，形成操作性強的實施細則并加以落實，如稅收減免、優(yōu)惠專項貸款等政策引導和資金扶持，才能激發(fā)第三方機構踴躍參與食品檢測服務。

2.厘清第三方機構概念，進一步開放食品安全檢測認證市場。FSMA規(guī)定，第三方認證機構可以是外國政府、外國政府部門的檢驗機構、外國企業(yè)或者其他符合標準的第三方組織機構。當前我國從事檢驗檢測服務的機構主要包括隸屬于政府部門的檢驗機構、企業(yè)性質(zhì)的檢測機構以及高校科研院所的實驗室，這三者都可成為合格第三方。然后當前國內(nèi)因行政壟斷造成的行業(yè)壁壘較為嚴重。譬如政府不接受項目分包，因而只擅長做某類檢測的機構就根本無法參與招標競爭。又如，跨國第三方機構即使已通過國際認證，也必須通過中國本土的認證和認可程序，同一公司不同實驗室的每一項檢測服務和產(chǎn)品都需進行行政審批。我國應進一步推動食品安全監(jiān)測認證市場化，之前由政府承擔的檢測任務應向第三方檢測認證機構開放，實現(xiàn)國有檢驗機構與政府職能部門剝離，簡化審批手續(xù)環(huán)節(jié)，為各類第三方機構公平競爭提供保障。

3.增強第三方社會公信力，建立健全第三方檢測機構管理機制。第三方檢驗檢測的目的就是為了保證檢驗檢測服務的獨立性、公正性和權威性。就美國實踐來看，防范利益沖突是監(jiān)管第三方機構的重中之重。政府應健全針對第三方的審核授權制度，并對審核過程進行信息公開，發(fā)揮媒體、社會組織以及公眾的監(jiān)督作用。應建立第三方食品檢驗機構信用評價體系，建立信用檔案。應加大企業(yè)違法成本。加大對失信違法行為的懲罰力度，一旦發(fā)現(xiàn)弄虛作假，應采取罰款、取消資質(zhì)、辭退涉事人員、追究刑責等手段對失信違法行為進行嚴懲。

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[責任編輯：曾 菡]