關于民族地區突發公共事件政府應急管理研究文獻綜述

張鑫　辛田

[摘要]近年來，隨著改革開放的深入和西部大開發戰略的實施，我國民族地區已然成為國內學術界研究的熱點。而在公共管理學領域國內外學者對政府應急管理的研究也漸趨成熟，在此背景下，我國學術界對我們獨具中國特色的民族地區政府應急管理的研究仍處于一個探索階段，研究成果較少。本文對2005-2015年間國內公共管理學領域民族地區突發公共事件政府應急管理相關的研究進行了分析，將22篇核心期刊、論文中有關民族地區應急管理的文獻作為研究樣本，對不同的研究視角進行了統計分析，概述了主要涉及的4個主題，最后評述了目前學術界對民族地區政府應急管理研究存在的不足，并提出了未來研究的建議。

[關鍵詞]民族地區；政府應急管理；文獻綜述

0引言

近年來，突發公共事件發生頻率逐漸增加，影響程度也日漸增強，國內外學者對此做過頗多研究，而關于民族地區政府應急管理的研究成果卻比較少。目前，有關政府應急管理的研究多從宏觀上、政府層面上及城市范圍內人手，難以適用于文化多樣、地理復雜的民族地區。因此，急需進一步深化對民族地區政府應急管理的研究。

我國民族地區政府應急管理的研究起步較晚，2005年楊安華發表《近年來我國公共危機管理研究綜述》一文，指出我國廣大民族地區公共危機管理研究仍然較少人涉及。截至2012年3月，在中國知網輸入“民族地區政府應急管理”關鍵詞時，僅11篇文章，且最早的發表日期是2005年7月，這表明我國關于民族地區政府應急管理的研究仍處于探索階段。11篇文章中有5篇來自吉首大學學者楊安華，占研究成果的45.5%，這表明現有研究成果較為集中，研究者數量較少。本文將在閱讀文獻基礎上，對民族地區政府應急管理國內研究文獻進行一個總結，最后為未來研究提出建議。

1關于“民族地區”的界定

關于“民族地區”的界定，學者基本意見一致。石路認為民族地區一般是指我國的少數民族自治區、自治州或自治縣的統稱。但是，從省級行政單位上看，通常將內蒙古、廣西、西藏、寧夏、新疆、云南、貴州、青海等八個省區視為少數民族地區；也有部分學者將少數民族人口較多的四川、甘肅和重慶等省市視為少數民族地區。因此，廣義上，民族地區不僅包括我國五大民族自治區及云南、貴州、青海在內的八個省區，還包括其他所有少數民族自治州、自治縣。羅安平認為我國的民族地區，特指少數民族地區，主要分布在內蒙古、廣西、西藏、寧夏、新疆、貴州、云南、青海等欠發達的西部地區。李樹林、莎日娜認為我國民族地區一般是指我國的少數民族自治區、自治州或自治縣的統稱。

2關于民族地區突發公共事件政府應急管理國內研究現狀

通過歸納現有的相關文獻，公共管理學科領域有關我國民族地區政府應急管理現狀的分析大致從以下四個視角進行研究。

2.1基于政府機制構建的視角

石路提出，應該建立民族地區突發公共事件的應急預警機制，通過研究民族地區突發公共事件的應急預警機制的可操作性，提出建立民族地區突發公共事件的應急防范和預警機制的方法，說明了建立合理有效的應急防范和預警機制是我國民族地區應對突發公共事件的關鍵環節。楊安華則對民族地區文化差異、宗教異化和經濟發展的滯后性進行了研究，在《民族地區突發事件與危機管理機制研究》一文中，對我國民族地區危機產生的原因以及我國民族地區政府在危機管理中存在的缺陷、缺位等問題進行了深入的分析，指出了引發民族地區突發公共事件的特殊性及控制難度，提出了建立民族地區突發公共事件的應急和預警機制的基本思路。王亞楠認為應對預警機制單一，難以面對各種復雜的突發公共事件的管理，解決措施以及各種應對方案，可以通過不同身份參加到應急管理中來，要把被動變成主動，建立一個能夠順利傳遞危機信息的溝通機制渠道把這些信息傳遞到政府部門，政府部門將危機信息向社會公眾提前發出。

2.2基于政府法律、規范的視角

石路在《論民族地區突發公共事件的預警與防范機制》一文中提出，突發公共事件響應機制應由硬件系統和軟件系統組成。而其中，綜合體現民族地區突發性公共事件響應機制的硬件和軟件系統的核心內容的是法律法規、規章制度、組織架構、技術支持和心理引導。高歌提出邊疆民族地區突發事件表現形態復雜、孕育爆發隱蔽、單一突發事件容易衍生為社會安全事件或政治事件、具有國際性和跨境性。《突發事件應對法》的不足主要在于應對組織體系不健全，應急預案與《突發事件應對法》等法律、法規不協調，缺乏單行法和上位法的銜接，應急預案要求不明確而事前準備工作缺乏保障性措施，邊疆民族自治地區應發揮地方立法的主動性、積極性，協調與《突發事件應對法》等相關法律、法規的關系，依法處置突發事件。石正義認為長久以來，民族地區一直存在因民族、宗教問題而超越國家法律、因社會習俗的固守而沖破各種制度和基本政策約束、因涉外因素而提出特殊要求的情況。因此，培育法律意識與邊疆民族地區社會規范是解決民族地區突發公共事件的重要手段。

2.3基于政府責任的視角

廖馨認為政府作為國家意志和權力的執行者，在公共危機管理中必須承擔主要責任，發揮主導作用。他指出長期以來，在歷史和現實的種種因素的共同作用下，民族自治地方政府在公共危機管理中存在一系列急需解決的問題，并對這些問題中政府責任進行深入的研究，從而針對如何完善民族自治地區公共危機管理中的政府責任提出了一些建議。石蕊則通過對危機預警的科學定義、構成要素、功能、責任主體等問題的研究，明確提出政府責任在突發事件預警階段的重要性，他認為我國中央和省、自治區各級政府應結合本國和各地區的實際情況，真正樹立“公仆”意識，增強“為人民服務”的責任心，科學制定預警方案并嚴格落實實施，提高對危機信息的搜集、傳送與評估能力。

2.4基于政府能力的視角

李默然、吳開松從民族地區政府能力的視角研究民族地區突發公共事件，認為地方政府領導的應對能力直接關系到事件的處置成效。而其特殊性導致了僵化的應對方式，表現在應對量度缺失化、處置目標剛性化、處理手段簡單化。而民族地區的法律規定、行政特色和政治環境則為權變領導提供了現實依據。民族地區地方政府應從制度建設、人本管理、學習積累三方面來提升權變領導能力。賈又衡指出西部民族地區政府突發公共事件的管理模式單一，預警機制不健全，信息不通暢，突發公共事件可能給其帶來不可預料的損失。在此情況下，西部民族地區一定要加強對突發公共事件的應急能力建設，主要從突發公共事件的事前預防能力、事中控制能力和事后恢復能力三個方面入手，并制定系統的應急措施。楊照東則以定量和定性的研究方法對民族地區突發公共事件的預警能力進行了歸類整理，得到了一些關于預警能力測量的指標，為今后民族地區政府增加突發公共事件的預警能力研究提供了一種新的思路和視角。李冰心通過分析近年來發生在我國西部民族地區的突發公共事件，更清晰地揭示了如何科學地預防和妥善處理突發公共事件，成為西部民族地區地方政府急需解決的問題。作為社會管理重要主體之一的我國西部民族地區的地方政府，其應對突發事件的能力如何，直接影響到社會的和諧和穩定，關系到社會經濟的發展和進步。

3關于民族地區突發公共事件政府應急管理研究評述

通過以上分析，民族地區突發公共事件政府應急管理的研究是有一定的成果的，但也存在著問題。

3.1研究的角度仍然過于單一

對于民族地區政府應急管理的研究仍然局限在危機預警機制的建立，而沒有運用多學科的理論知識來分析和研究民族地區的政府應急管理。楊安華在其論文《近年來我國公共危機管理研究綜述》一文中就已經指出，目前筆者所接觸到的文章中，僅有少數的幾篇視角獨特。如云健等的論文《蟻群聚類在民族突發事件應急決策中的應用》是僅有的一篇從計算機科學學科來研究民族地區突發事件的文章。缺少從傳播學、政治學、民族學、國際關系學等學科與行政學交叉研究的成果。

3.2研究的地域過于單一

現有研究成果中，民族地區政府應急管理研究對象較為空泛，不具有針對性。研究新疆地區突發事件的成果較多，其他民族地區較少。這與新疆獨特的地理位置和政治地緣分不開，而且新疆的突發公共事件也極具代表性，同時也是廣大新疆研究者的勤奮和努力的成果。

新疆的突發公共事件也極具特殊性，而且我國民族地區地域廣闊，且各個地區的民族風俗、地域情況、經濟發展水平、民族個性也不一樣，因此對突發公共事件的政府應急管理也不盡相同。而在目前的研究中，仍然缺乏對于其他民族地區突發公共事件個案的研究，缺乏針對性。

3.3研究方法過于單一

現有研究成果中較少有研究者運用定量的研究方法，而較多地運用定性的研究方法，除郭宇彤等幾位在撰寫碩士畢業論文時有問卷調查外，其他大部分文章都只是做了泛泛論述，不能給出強有力的令人說服的實際調查證據，這也是一大缺憾。

4關于未來研究民族地區政府應急管理的建議

在對目前國內民族地區政府應急管理研究的現狀做出分析之后，筆者認為民族地區政府應急管理的研究在我國方興未艾，該研究方向下的許多領域和層面在我國發展的前景十分廣闊，還有很多基本問題有待學者進一步研究，也有許多有意義的空白等待后來者去填補。結合本文綜述的內容，未來的研究可以從以下幾個方面深入：

第一，注重對完善民族地區政府應急管理機制的研究。危機管理體系的建設主要涉及的是：①優化民族地區地方政府常態管理，著力構建全過程的危機管理系統；②加強民族地區地方政府應急管理法制建設；③加強民族地區地方政府應急預案建設；④建立有效的危機管理溝通協調機制；⑤強化信息發布和輿論引導機制建設；⑥加強應急管理社會動員機制建設。

第二，構建并完善較為全面、系統的一般性政府應急管理理論，扎實理論基礎，同時注重民族地區的特殊性，尤其是高海拔民族地區的獨特性，重視對其自然、文化習俗的研究，并用一般性理論來指導民族地區政府應急管理的實踐。

第三，有必要加強對民族地區政府應急管理應用層面的研究和實證研究，對民族地區進行實地調研，注重定量分析與定性分析相結合，這對提升我國民族地區的應急管理水平更具現實指導意義。

第四，研究民族地區的政府應急管理要結合當地的省（區）情、州情、縣情的特色，對特殊的民族、宗教、自然、地理、文化、習俗等因素要進行整合考慮。應重視民族文化建設的研究，培養懂民族語言、知曉民族風俗的專業人才，注重研究民族自治地區地方政府新聞發言人制度，培養少數民族新聞發言人。