我國再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷史演進(jìn)制約因素及政策創(chuàng)新

段郅臻+張瑾

（1.澠池一高，河南三門峽472400；2.華中科技大學(xué)，湖北武漢430074）

【摘要】發(fā)展再生資源產(chǎn)業(yè)是促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟、綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是培育創(chuàng)新消費方式和推動生產(chǎn)方式改善的有效抓手，是建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的重要渠道，有利于深入推進(jìn)環(huán)境治理，加快生態(tài)文明建設(shè)。歸納總結(jié)了我國再生資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程的基本現(xiàn)狀，探究市場集中度、技術(shù)裝備水平和政府監(jiān)管的影響，進(jìn)而提出通過完善補貼政策、產(chǎn)品政策和產(chǎn)學(xué)研聯(lián)盟政策促進(jìn)再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策創(chuàng)新思路。

【關(guān)鍵詞】再生資源產(chǎn)業(yè)；影響因素；政策創(chuàng)新

通過發(fā)展再生資源產(chǎn)業(yè)，推動更多資源得到回收、處理、再利用，既能減少資源利用對環(huán)境污染造成的影響，也能降低不可再生資源的開采規(guī)模，進(jìn)而促進(jìn)環(huán)境治理水平的提高。

1我國再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷史演進(jìn)

建國初期，我國實施了廢舊物資回收利用工作，可以看作是再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的雛形?！笆濉?、“十一五”期間，我國采取一系列的措施，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，推動再生資源回收的理念和做法不斷深入人心。我國再生資源產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，既是相關(guān)政策措施推進(jìn)的結(jié)果，也是各類再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)集聚發(fā)展的成果，更是相關(guān)企業(yè)積極采用新技術(shù)、擴大市場份額的重要實踐，也體現(xiàn)了我國再生資源回收利用體系與網(wǎng)絡(luò)的不斷完善?？偟膩砜?，我國再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了3個階段，20世紀(jì)七八十年代的萌芽階段、20世紀(jì)90年代的特色化和規(guī)范化發(fā)展階段和21世紀(jì)以來的快速發(fā)展階段。

1.1萌芽階段

改革開放初期是以供銷社和物資中心為核心的再生資源回收網(wǎng)絡(luò)推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段。1973年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)商務(wù)部《關(guān)于廢舊物資回收情況和意見的報告》，提出供銷社要發(fā)揮廢舊物資回收利用的積極作用。1975年2月，中共中央批準(zhǔn)《1975年國民經(jīng)濟計劃的通知》中提出，現(xiàn)在全國供銷合作總社已經(jīng)成立，對加強農(nóng)村商業(yè)將發(fā)揮重要的作用，這標(biāo)志著我國廢舊物資回收利用工作逐步形成供銷社和物資部門兩大系統(tǒng)壟斷經(jīng)營的格局，成為當(dāng)時較為完善的廢舊物資回收系統(tǒng)，為再生資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。1981年，國務(wù)院進(jìn)行機構(gòu)改革，將商業(yè)部、糧食部和全國供銷合作總社合并，組建了商業(yè)部，廢舊物資回收利用的相關(guān)事務(wù)也一并轉(zhuǎn)入商務(wù)部運行。1987年，國家經(jīng)委、財政部、商業(yè)部、國家物資局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步開發(fā)利用再生資源若干問題的通知》，提出再生資源是社會生產(chǎn)和消費過程中產(chǎn)生的可以利用的各種廢舊物資，同時提出要增設(shè)固定或流動收購網(wǎng)點，并納入城市建設(shè)規(guī)劃的要求，對相關(guān)企業(yè)給予稅收優(yōu)惠，并提倡多種形式的承包經(jīng)營責(zé)任制。1988年5月，李鵬總理為再生資源回收利用工作寫下了“大力開發(fā)利用再生資源，變廢為寶、支援建設(shè)”的題詞，極大地鼓舞了供銷社再生資源戰(zhàn)線上的干部職工，再生資源行業(yè)得到快速發(fā)展。

1.2特色化和規(guī)范化發(fā)展階段

20世紀(jì)90年代開始再生資源產(chǎn)業(yè)的特色化和規(guī)范化發(fā)展階段。改革開放以來，隨著物資管理部門的撤銷，很多地方的物資和供銷社系統(tǒng)對廢物回收利用的作用在下降，同時隨著進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民大量進(jìn)入回收行業(yè)，以企業(yè)和工業(yè)園區(qū)為核心的、利益導(dǎo)向型的社會回收體系逐步發(fā)展壯大，并且初步形成了一些區(qū)域性的集散地和交易市場；城市居民生活水平的提高，促進(jìn)一些可以繼續(xù)利用的廢舊物品從大城市到中小城市再到農(nóng)村的快速流通，實現(xiàn)了城市周邊廢物回收、加工、交易的發(fā)展鏈條；進(jìn)口拆解廢舊金屬也形成了較大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，20世紀(jì)90年代以來，廣東、浙江、江蘇、上海、天津等沿海地區(qū)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷壯大，湖南、山東、河北也成為進(jìn)口拆解廢舊金屬產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的地區(qū)，再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特色化初步顯現(xiàn)。

各類與再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的法律制度體系不斷完善，也是20世紀(jì)90年代以來我國再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一大特色。1992年，中國再生資源回收利用協(xié)會成立，是由從事再生資源回收利用的企事業(yè)單位、科研院所自愿組成的國家級一級社團組織，在政府與協(xié)會會員之間發(fā)揮了重要的橋梁和紐帶作用，規(guī)范了會員行為和行業(yè)統(tǒng)計，促進(jìn)了我國再生資源事業(yè)的快速發(fā)展。1991年12月，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強再生資源回收利用管理工作的通知》，進(jìn)一步將再生資源明確的內(nèi)涵，進(jìn)一步加強了非金屬市場的管理，明確了回收企業(yè)在組織再生資源回收和利用中的主體作用，規(guī)定了再生資源企業(yè)的批發(fā)環(huán)節(jié)營業(yè)稅、所得稅、產(chǎn)品稅和增值稅可以實行優(yōu)惠。1992年，商業(yè)部關(guān)于貫徹執(zhí)行《國務(wù)院關(guān)于加強再生資源回收利用管理工作的通知》的通知，要求供銷社再生資源回收企業(yè)，要堅持為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、為人民生活服務(wù)的方向，強化服務(wù)和競爭意識，拓寬經(jīng)營服務(wù)范圍，根據(jù)本地區(qū)資源、市場供求，與工業(yè)生產(chǎn)部門搞好銜接，積極擴大再生資源回收。1995年頒布的《固體廢物污染環(huán)境防治法》涉及了實行減少固體廢物的產(chǎn)生量和危害性、充分合理利用固體廢物和無害化處置固體廢物，提出國家鼓勵單位和個人購買、使用再生產(chǎn)品和可重復(fù)利用產(chǎn)品，對固體廢物污染防治及綜合利用的獎勵機制，產(chǎn)品和包裝物的設(shè)計、制造，應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)清潔生產(chǎn)的規(guī)定。1996年，國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會、國家計劃委員會、財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)《資源綜合利用目錄》的通知，明確了企業(yè)在開采和冶煉過程中，利用廢棄資源回收的各種產(chǎn)品，固體廢棄物綜合利用，廢水（液）、廢氣、廢舊物資和其他產(chǎn)品的綜合利用。1998年又出臺了《資源綜合利用認(rèn)定管理辦法》。與此同時，國家還根據(jù)不同種類資源綜合利用的要求，出臺了有關(guān)單項資源綜合利用的規(guī)章、政策或文件，如：1994年《粉煤灰綜合利用管理辦法的通知》、1998年《煤矸石綜合利用管理辦法》、1999年《煤矸石綜合利用技術(shù)政策要點》、2000年《資源綜合利用電廠（機組）認(rèn)定管理辦法》等。

1.3快速發(fā)展階段

21世紀(jì)進(jìn)入再生資源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展階段。進(jìn)入新世紀(jì)以來，資源環(huán)境承載力與經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾日益尖銳，人與自然、經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境之間的問題更加突出。為了促進(jìn)經(jīng)濟與環(huán)境發(fā)展的“雙贏”，我國提出了以循環(huán)經(jīng)濟推動可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，通過完善相關(guān)的法律、法規(guī)和條例，構(gòu)建再生資源回收利用體系，促進(jìn)再生資源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。

總的來看，再生資源產(chǎn)業(yè)與清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟、環(huán)境污染防治等聯(lián)系在了一起，成為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中重要的組成部分。在法律法規(guī)建設(shè)方面，相關(guān)的法律法規(guī)不斷完善，對再生資源回收利用體系建設(shè)，龍頭企業(yè)的培育和發(fā)展，行業(yè)的監(jiān)管，行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的完善等等都形成了相對完整的再生資源產(chǎn)業(yè)政策體系。

2011年以后，關(guān)于再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略重點從法律體系聚焦到幾個重點內(nèi)容上來，第一是推進(jìn)循環(huán)型生產(chǎn)方式的實現(xiàn)；第二是不斷健全資源循環(huán)利用的回收處理體系；第三是在全社會推廣綠色消費的模式，形成強大的輿論引導(dǎo)力量，第四是強化政策和技術(shù)方面的支撐，第五是以企業(yè)為重點開展廢棄物的回收利用成為發(fā)展重點。特別是隨著《2015年循環(huán)經(jīng)濟推進(jìn)計劃》和《再生資源回收體系建設(shè)中長期規(guī)劃（2010-2015）》的相繼實施，促進(jìn)再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點進(jìn)一步聚焦到企業(yè)、園區(qū)、資源回收利用體系和資源的無害化處理方面。

2制約我國再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要因素

2.1市場集中度不高

當(dāng)前，我國再生資源回收主要依托于個體回收方式，規(guī)模較大的企業(yè)的回收能力和回收廢舊物品的規(guī)模仍然較低，僅占回收總量的10%-20%，由于回收企業(yè)規(guī)模小，違法銷贓、偷稅漏稅現(xiàn)象在一定程度上存在，同時行業(yè)不大、分散、綜合能力較差的特點比較突出，各類市場主體的組織化程度不高，市場競爭力差，管理工作存在一定難度。

2.2技術(shù)裝備和水平不先進(jìn)

技術(shù)研發(fā)投入的不高，缺乏成規(guī)模和體系的工人業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，專業(yè)技術(shù)水平和回收處理能力仍然較低等問題還比較突出，我國再生資源回收利用和分揀的技術(shù)水平相對較低。一些個別的領(lǐng)軍企業(yè)回收工藝較為先進(jìn)，裝備比較發(fā)達(dá)、部分應(yīng)該有的環(huán)境保護設(shè)施較為完善，但是絕大多數(shù)的主體仍然設(shè)備簡陋、技術(shù)相對落后。

2.3政府監(jiān)管有待加強

隨著市場經(jīng)濟體系的不斷完善，漸進(jìn)式開放成為我國再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要方式，但由于目前行業(yè)整體的準(zhǔn)入門檻較低，對相關(guān)從業(yè)人員的職業(yè)資格沒有任何要求，同時相關(guān)培訓(xùn)和配套制度還未建立，因此導(dǎo)致行業(yè)缺乏有效的規(guī)范化發(fā)展范式。不僅如此，從管理層面看，廢棄物回收、綜合利用和無害化處理分別屬于不同的部門，實行無縫對接的管理和支持政策，很難形成區(qū)域?qū)I(yè)化和綜合性的市場體系，導(dǎo)致相關(guān)政策執(zhí)行不暢。

3促進(jìn)我國再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策創(chuàng)新思路

3.1完善補貼政策

2012年以來，隨著我國《再生資源回收處理管理條例》及其配套文件的陸續(xù)出臺，針對廢電拆解基金補貼，針對廢舊電器電子產(chǎn)品回收處理的相關(guān)補貼，以及針對規(guī)劃、目錄、資質(zhì)許可、基金補貼等方面的政策相繼實施，特別是補貼標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，促使行業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，行業(yè)整合能力持續(xù)提升，補貼資質(zhì)稀缺性更加明顯。針對再生資源行業(yè)的增值稅調(diào)整或減免，極大地促進(jìn)了企業(yè)對再生資源的回收利用積極性。因此，進(jìn)一步加大行業(yè)細(xì)分和補貼力度，推動補貼流向從產(chǎn)業(yè)鏈中端向產(chǎn)業(yè)的前端和末端移動，部分補貼直接傳導(dǎo)至上游的消費者端，將部分的補貼留在拆解企業(yè)，用于抵消規(guī)范拆解中心建設(shè)成本和上游上市的回收成本，可以激發(fā)消費者自發(fā)回收的積極性，也有利于促進(jìn)回收利用企業(yè)的盈利能力。通過強化補貼政策，也可以大力促進(jìn)再生資源回收從非正規(guī)渠道流向正規(guī)渠道，強化企業(yè)的渠道優(yōu)勢。

3.2完善產(chǎn)品政策

提高再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的水平，要積極做好重點品種的回收與利用。對于廢鋼鐵、廢有色金屬等價值高的品種，要強化分類管理的體制機制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，加強中介機構(gòu)和平臺建設(shè)；對于廢玻璃、廢棄節(jié)能燈、廢舊塑料等相對價值不高、通過市場機制很難發(fā)揮作用的再生資源產(chǎn)品，要政府加大補貼扶持的力度，積極配合相關(guān)部門落實生產(chǎn)者責(zé)任，強化企業(yè)對產(chǎn)品回收的主體性作用，不斷擴大回收處理和利用率。

3.3完善產(chǎn)學(xué)研聯(lián)盟政策

產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟是新形勢下促進(jìn)再生資源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的重要載體。依托中國再生資源產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，遵循“企業(yè)主體、市場需求導(dǎo)向，產(chǎn)業(yè)化為目標(biāo)、產(chǎn)學(xué)研用相促進(jìn)”的發(fā)展原則，充分發(fā)揮技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟的橋梁紐帶和創(chuàng)新平臺作用，有利于促進(jìn)再生資源產(chǎn)業(yè)與環(huán)境治理技術(shù)的緊密結(jié)合與對接，推動科技創(chuàng)新能力和再生技術(shù)的加速提升，實現(xiàn)科技創(chuàng)新引領(lǐng)再生資源產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，推動產(chǎn)業(yè)向價值鏈高端水平邁進(jìn)，推動企業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈共享提升。

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