檢察在“兩法銜接”工作中的角色功能分析

劉金龍++湯勇

摘 要：“兩法銜接”工作全面開展以來，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事偵查機(jī)關(guān)在工作中的銜接更加規(guī)范有序，減少了“以罰代刑、有罪不究”和“缺乏意識(shí)、怠于移送”的情況。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有監(jiān)督偵查機(jī)關(guān)立案的職能，其在“兩法銜接”工作中起到了督促、推進(jìn)、協(xié)調(diào)的作用，如何更好地發(fā)揮檢察功能，需進(jìn)一步探討和分析。

關(guān)鍵詞：兩法銜接；檢察；法律監(jiān)督

一、“兩法銜接”工作概述及意義分析

“兩法銜接”工作是“兩點(diǎn)雙向性”工作，“兩點(diǎn)”指“行政執(zhí)法”和“刑事司法”。“雙向性”是指“兩點(diǎn)”相互轉(zhuǎn)化銜接，具體包含兩層意思：一是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和行政監(jiān)察過程中發(fā)現(xiàn)違法、違紀(jì)行為已觸犯刑法，構(gòu)成犯罪時(shí)，應(yīng)及時(shí)與刑事偵查機(jī)關(guān)對(duì)接，做好案件移送工作；二是刑事偵查機(jī)關(guān)在刑事偵查過程中發(fā)現(xiàn)在辦案件雖不構(gòu)成犯罪，但需進(jìn)行行政處罰或行政紀(jì)律處分，應(yīng)及時(shí)與行政執(zhí)法或監(jiān)察機(jī)關(guān)銜接，做好移送工作。

各級(jí)地方政府結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，深入開展“兩法銜接”工作，建立完善“兩法銜接”工作機(jī)制，構(gòu)建“兩法銜接”信息共享平臺(tái)，確立專門職能部門牽頭負(fù)責(zé)工作推進(jìn)。通過強(qiáng)化“兩法銜接”工作，有效推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接意義重大，主要包含以下幾個(gè)方面：一是增強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)合作凝聚力。以上幾類機(jī)關(guān)通過開展這項(xiàng)工作有了更多交集，增強(qiáng)了合作意識(shí)和合作凝聚力，提高了配合默契度，對(duì)其它工作的開展也搭建交流溝通平臺(tái)，提升了辦事辦案效率。二是提升了社會(huì)法治化發(fā)展水平。實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法和刑事司法有效銜接是法治進(jìn)步的標(biāo)志，是危害行為與應(yīng)受責(zé)任追究相適應(yīng)的重要體現(xiàn)，促進(jìn)社會(huì)公眾自覺培養(yǎng)以法治思維分析解決問題的習(xí)慣，從而推動(dòng)社會(huì)法治化水平提升。三是減少了執(zhí)法司法腐敗風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)了社會(huì)公正。該追究什么樣的責(zé)任就追究什么樣的責(zé)任，一般違法行為的，應(yīng)給予行政處罰，不得刑事追究，構(gòu)成犯罪的，及時(shí)移送刑事偵查，不得以罰代刑。四是精準(zhǔn)打擊了違法犯罪行為，維護(hù)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。提高了行政執(zhí)法人員辨別“罪”與“非罪”的能力，促進(jìn)了執(zhí)法司法公正。

二、檢察機(jī)關(guān)職能定位及在“兩法銜接”工作中的功能分析

《中華人民共和國憲法》第一百二十九條規(guī)定：中華人民共和國人民檢察院是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。第一百三十一條規(guī)定：人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。法律條文確立了我國檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立的憲法地位和職能定位，賦予了檢察機(jī)關(guān)合法的法律監(jiān)督職權(quán)。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法律實(shí)施活動(dòng)的監(jiān)督，維護(hù)法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。

在“兩法銜接”工作中，檢察機(jī)關(guān)固然負(fù)有監(jiān)督職責(zé)，一方面監(jiān)督行政機(jī)關(guān)移送或作出行政處罰，另一方面監(jiān)督偵查機(jī)關(guān)立案或移送行政處罰。檢察機(jī)關(guān)在這項(xiàng)工作中扮演著“監(jiān)督引導(dǎo)員”的角色，也起到了一種紐帶橋梁作用，檢察機(jī)關(guān)通過行使法律監(jiān)督職權(quán)，參與指導(dǎo)行政執(zhí)法，對(duì)重大疑難復(fù)雜行政案件提前介入調(diào)查，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪線索，督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)移送。

三、“兩法銜接”工作中，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)間的工作關(guān)系

“兩法銜接”的實(shí)質(zhì)就是行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法與刑事偵查機(jī)關(guān)的刑事司法的銜接問題。兩個(gè)機(jī)關(guān)銜接是沒有問題的，但什么樣的違法行為已構(gòu)成犯罪，構(gòu)成犯罪后應(yīng)如何移送、程序是什么？如果不移送誰來監(jiān)督？不移送應(yīng)追究誰責(zé)任，如何追究責(zé)任？刑事偵查機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)案件不應(yīng)進(jìn)行刑事偵查而應(yīng)實(shí)施行政處罰，又應(yīng)如何移送，不移送會(huì)造成什么樣后果。解決這些問題其實(shí)很簡單，檢察機(jī)關(guān)則充當(dāng)了這樣一個(gè)中間角色，協(xié)調(diào)處理此類問題，幫助執(zhí)、偵兩部門做好移送銜接工作。

行政執(zhí)法與刑事司法，特別是執(zhí)法調(diào)查和刑事偵查在程序上有相似之處，但在具體操作中又有很大區(qū)別，行政執(zhí)法調(diào)查所查處的違反相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的行為，要求和標(biāo)準(zhǔn)較低，因?yàn)榇祟愐话氵`法行為往往門檻較低，且很容易被發(fā)現(xiàn)，甚至違法行為人渾然不知自己的行為是違反相關(guān)法律法規(guī)的，甚至違反地方性規(guī)章的。在行政執(zhí)法調(diào)查過程中，是沒有任何人身強(qiáng)制措施權(quán)的，而在刑事偵查過程中有相應(yīng)的人身強(qiáng)制權(quán)。鑒于兩者在標(biāo)準(zhǔn)、要求、權(quán)力等方面的差異，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)做好監(jiān)督引導(dǎo)工作，保證一般行政機(jī)關(guān)查處的涉罪案件及時(shí)移送偵查機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查，對(duì)不構(gòu)罪但行為仍屬違法的偵查機(jī)關(guān)在辦案件應(yīng)督促及時(shí)移送，確保兩部門工作無縫銜接，促進(jìn)法治公正。

四、關(guān)于建立完善檢察在“兩法銜接”工作中監(jiān)督引導(dǎo)機(jī)制的設(shè)想

一是建立行政執(zhí)法，檢察審查機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法工作的審查審核工作，全面梳理轄區(qū)內(nèi)所有具有行政執(zhí)法權(quán)的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位行政管理職責(zé)，有效掌握?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單。重點(diǎn)是行政處罰清單，對(duì)清單進(jìn)行分析，尋找可能構(gòu)成犯罪風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。與地方法制部門對(duì)接，建立行政執(zhí)法審查機(jī)制。

二是建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)定期座談機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)牽頭，定期召集行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)舉行座談，主要對(duì)一段時(shí)間以來各自辦理案件情況進(jìn)行梳理，制定聯(lián)系座談會(huì)議規(guī)則，對(duì)較為復(fù)雜，存在疑問的在辦案件進(jìn)行分析討論，最終由會(huì)議決定是否符合移送條件，是否需要移送等。必要時(shí)，邀請(qǐng)法院提前介入，從審判的角度對(duì)案件的定性、情節(jié)方面作深入解讀，給行政執(zhí)法、刑事司法工作指明方向。

三是建立行政執(zhí)法案件信息定期上報(bào)機(jī)制。強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法信息的監(jiān)控，建立信息上報(bào)機(jī)制，根據(jù)需要，設(shè)置信息上報(bào)表格，表格中涵蓋案件基本信息、調(diào)查取證程序、采取相關(guān)措施、作出處罰決定等內(nèi)容，確保檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法信息適時(shí)掌握，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)行督促糾正。

四是檢察參與“兩法銜接”工作考核機(jī)制。將檢察機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)“兩法銜接”工作開展情況的考核納入綜合考核體系，提高檢察考核的比重，設(shè)置檢察考核一票否決制，提高檢察考核的權(quán)威，促進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)加強(qiáng)配合，接受檢察監(jiān)督指導(dǎo)，提高行政執(zhí)法與刑事司法辦案效率和水平。