我國民事立案登記制實施中的問題初探

摘要：黨的十八屆四中全會將立案登記制改革作為全面推進依法治國的重要內容。在此大背景下，我國的民事糾紛解決“立案難”問題得到了有效的緩解，但是立案登記制自身還存在諸多缺陷，制約著該制度的有效實施與發展。立案登記制實施后也暴露出了該制度缺乏“基本法律”依據、登記制與審查制劃分不明確、登記制條件沒有細化等問題。這些問題和現象都值得研究和反思。只有把握好立案登記制科學內涵，正確認知、研究、解決立案登記制立法的缺失和實踐缺位問題，才能更好地服務我國司法實踐。

關鍵詞：立案登記制；形式審查；糾紛解決；司法改革

中圖分類號：D925104文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2017）07-0109-04

作者簡介：詹有平（1968-），男，西安人，陜西學前師范學院副教授，研究方向：民法、民訴法。

立案是人民法院法院受理案件的開始，標志著民事訴訟程序的啟動。目前，大多數國家都通過登記立案的方式來受理案件，且立案在法治國家普遍不存在所謂的“難度”。但我國由于各種原因，導致立案程序阻礙重重。“立案難”問題得不到有效解決，既不利于當事人訴權的保護，也有礙人民法院審判權的正確行使，更不利于社會矛盾的有效解決。黨的十八屆四中全會后，我國終于提出了制度上設立立案登記制的目標，緊接著，在立案登記制具體實施過程中最高人民法院法印發了《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》中的立案條件還是以舊的立案審查制度作標準來進行審查。①在這一沖突下，理論界對立案登記制進行了廣泛探討，司法實務界則由于對立案登記制定位把握不準確而陷入兩難。以上兩個文件的實施，雖然解決了部分立案難的問題，但也引發和暴露出了其他一些問題。本文擬從我國立案登記制的發展過程入手，通過對該制度實施中暴露的問題進行梳理，立足司法改革，對立案登記制進行評價與定位，并提出完善立案登記制的具體措施。

一、立案登記制實施的背景與現狀

（一）立案登記制實施的背景

我國民事訴訟立案難問題是法學理論界、實務界都普遍關注的問題，“門難進、臉難看、事難辦、案難立”是人們對于立案難的形像描述。[1]由于我國立案采用立案審查制且涉及到案件實質，學界為了區分國外將案件登記在案件簿上的立案制度，而將立案制度進行學理區分，分別稱為“立案審查制和立案登記制”，并進一步提出兩者的區別主要在于“實質審查與形式審查”。[2]多年來，法學理論界對我國立案審查制進行了積極的探討、研究與反思，并論證了立案登記制的法治意義和司法價值。但遺憾的是，該探討、研究與反思的理論成果在2007年和2012年兩次民事訴訟法修改中都因未能獲得司法實務界的認可而未被立法機關采納。此后的立案難問題愈演愈烈，大量社會矛盾和糾紛不能有效地通過司法訴訟程序解決，“司法最終”原則無法實現。有些案件流入上訪渠道，既增加了當時人的訴訟成本，也增加了信訪等行政部門的負擔，還損害了司法部門的形象；有些案件被媒體過度介入報道，影響甚至左右了立案后人民法院審判權的獨立行使。立案難問題得不到解決危及到了國民對法治的信仰。在現實困境的倒逼和學界的呼吁下，立案登記制得到了黨中央的高度重視，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出：“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制。”至此，關于是否要實行立案登記制的討論塵埃落定，但關于建立怎樣的立案登記制以及什么是立案登記，我國是否已經實現了立案登記制的討論則更加激烈。

（二）立案登記制的實施現狀

目前，立案制度是依據《意見》的具體規定來實施的，當事人將糾紛提交至法院立案庭，由立案庭對案件是否符合受理條件，即是否符合民事訴訟法規定的119條之積極條件和124條之消極條件進行審查。對于符合起訴條件的，當場接收案件材料并登記立案；對于不符合起訴條件的，分兩種方法處理：一是，如果不符合形式要件，則應一次性書面告知當事人需要補交的材料和期限，依法補正后進行登記立案；二是，案件實質上不符合起訴條件，則裁定不予受理，當事人如果對不予受理的裁定不服，可以上訴。此外，依據該《意見》具有以下情形的不予登記立案：違法起訴或者不符合法定起訴條件的；訴訟已經終結的；涉及危害國家主權、領土完整、國家安全，破壞統一和民族團結，破壞宗教政策的；不屬于人民法院管轄的由訴訟解決的事項。

實質上該《意見》僅對立案登記制作除了概括性的規定。尤其是最后一條“其他”的規定更是為法院不受理案件留下了依據。基于司法權在我國的局限或者地方保護主義等因素的影響，各地在具體實施過程中對于民事訴訟立案范圍往往還以內部文件等形式進行限制，例如，“艾滋病患者要求補償、非法集資或者非法傳銷引發影響范圍大的問題、法輪功分子要求在政治上的待遇問題”。[3]個別地區“土政策”還未完全改變，具有群體性的涉及政府公信力或是當地政府正在處理協調過程中的案件也很難實現立案，上級法院或者其他機關通過“打招呼”、內部文件的形式將立案范圍縮小，甚至連不予受理裁定都不作，直接將當事人拒之門外。如此現狀并不能僅僅歸罪于司法制度本身，但引發的不利影響是對于“司法最終”原則的破壞和對于建設法治國家、樹立司法權威的障礙甚至挑戰。

二、立案登記制實施過程中存在的問題

回顧立案登記制實施兩年多以來的整個過程，存在著各機關部門之間，各地方之間的權力抗衡，最終在社會廣泛的呼吁和努力下部分解決了立案難的問題。過去在面對司法資源不足、審判能力有限的尷尬中，法院往往直接將當事人拒之門外，而現如今對于法院有審理權的案件，法院都依法立案受理。對于法院沒有能力或權利審判的案件，法院至少會有所顧忌，不再如過去那般“有權任性”。但畢竟“運動、口號、突擊整頓”式的改革只能治標而不能治本，只有將其制度化才能完全地保障改革成果。

（一）立法缺失產生的問題

第一，立案登記制缺乏“基本法律”依據。在立案登記制實施的過程中，法學界中也一直存在著不同的聲音。其主要觀點并不是對于立案登記制本身的批判，而是認為，現階段全國人大作為立法機關還沒有就立案登記制作出規定，整個立案登記制實施的依據是最高法《意見》，雖然該《意見》直接引用了原有民訴法中立案審查制的表述，將該制度稱之為立案登記。但最高院是否有權在法律未規定的基礎上直接推翻原法律規定的制度，抑或是創造出的新制度是否就是名實相副的立案登記制，這些疑問都不無道理。2012年民事訴訟法修正案頒布施行以來，我國的民事訴訟制度從理念到實踐都發生了重大的改變。2012年新民訴的規定還是依照老的立法精神設立的各項制度，且法條內容相對抽象，為司法實踐留下了極大的彈性空間。在新民訴法及其解釋無法滿足現實需要的情況下，最高院于2013年出臺了關于2012年民訴法司法解釋共552條，而民訴法本身僅有282條。龐大的司法解釋固然引導了司法實踐，但是現階段的民事訴訟規定與法律適用都來自于該司法解釋規定的內容，這本身就破壞了民訴法作為基本法的作用。嚴格意義上說，以司法解釋取代立法功能的活動是法律所不允許的，因此，對于立案登記制的規定不能再僅僅依靠最高院《意見》，尤其是在該制度已經全面推廣的現在。對于該制度的立法必須結合到新一次的民事訴訟法修訂之中，結合黨的十八屆四中全會精神和司法實踐中關于立案登記制探索實踐來進行。可以說，以立法的形式固定立案登記制已經是刻不容緩的工作了。

第二，立案登記制與立案審查制劃分不明確。立案登記制度最早是由江偉教授在其主持修訂的《民事訴訟法修訂專家意見稿》中提出的，相對的將我國現階段法律規定的立案制度稱之為立案審查制。[4]對比立案登記制與立案審查制，學界普遍認為其最大不同是對于立案審查標準的不同，即形式審查與實質審查的不同。形式審查要求當事人依據法律規定提交訴狀及相關材料，只要符合形式要求，就應當對案件予以登記立案；實質審查在于案件不僅僅要符合法律的形式要件，而且對案件實質內容及法律關系等基本關系進行初步審查，并且案件性質不屬于人民法院不予受理的案件，違反以上任意一條，當事人都會被法院拒之門外。[5]將上述概念與我國目前實施的“立案登記制度”進行對比會發現，法定立案條件中依舊夾雜著實質審查的內容。例如《意見》和民事訴訟法第119條都規定，“與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織提起的民事訴訟”，其中的“直接利害關系”這一表述就不夠明確具體，無法簡單從訴狀上得出明確的結論。而且是否具有“直接利害關系”只有根據雙方的法律關系具體是什么，是否成立，權利義務之具體內容、有沒有因權利義務產生、是否有確切的利害關系等來進行具體判斷。同時，利害關系是是否直接也是值得探究且沒有客觀標準的。如果當事人對自己的訴權行使處分權，認為自己的損失是由于法律上的間接利害關系導致的，是否應當尊重當事人的選擇權？法院若了解了該類情況，能否從考慮當事人實質利益和社會關系穩定的角度進行權利義務的權威性釋明，而不是簡單判斷是否可以立案進入訴訟程序。

第三，立案條件未得到細化。《意見》直接引用了原有民訴法中立案審查制的表述，其實質是未對“立案登記制”的條件作新的細化規定，給立案庭的法官之法律適用帶來困惑，留下了彈性空間。出于法院自身減輕審判壓力、提高案件審結率等方面的考慮，立案庭選擇以各種理由不立案的沖動都是強烈的。留給立案庭法官的權利過大，客觀上會使當事人立案難度加大，既造成司法資源的浪費，也損害了法院權威性。這種矛盾的產生還需要立法機關切實地從法院審判和當事人訴權的價值取舍中作出選擇，將現有的立案條件刪減或者細化。形式審查的主要依據就是依據法律法規對立案的規定來逐條對比，而不就其內容進行篩選。具體需要以何種事由或者主張來起訴取決于當事人自身的選擇，當事人無法確定時，可以通過咨詢律師和法律專家來進行案件起訴質量的保證，無需法院對原告方的主張是否恰當進行判斷與認可。

（二）司法實踐中遇到的問題

司法實踐是檢驗立案登記制的最前線，也是檢驗立案登記制效果優劣的唯一途徑與標準。司法實踐中遇到的問題才是學術理論界應當討論的“真問題”。立案登記制作為司法改革的“排頭兵”，對提升法院權威性和公信力起到了很大的宣傳作用，對引導人們以合法的手段與方式解決社會矛盾進行了有益的探索。由于該項制度理論性較弱、操作性強且字面意思便于理解，法院易于開展此項改革。“我要去法院告你”這種救濟途徑成為人民群眾產生糾紛后掛在嘴邊的話。但在這種“成果喜人”的背景下，司法實踐中也暴露出了以下諸多值得重視的問題和矛盾。

第一，對立案登記制片面理解問題。由于立案登記制改革后人民法院在決定是否受理時依舊要進行實質審查，對于不符合法律規定的案件不予立案；缺少案件形式材料的也以書面形式一次性要求當事人補正。這在當事人甚至部分律師的認知中產生了偏差，認為立案登記便是將立案實質審查形式改為登記模式，不需要審查案件實質就可以完成立案，如果出現問題就應當是立案之后的問題，將立案形式化才是該制度的核心。由于對立案登記制理解上的偏差，當事人通常會抱怨“不是立案登記制么，為什么不給我登記”。[6]出現此類問題既有目前立案登記制度“名實不副”的原因，也和當事人系統法律知識缺乏、法律意識淡薄等因素緊密關聯。對許多當事人來說，他們理解的立案登記也許類似在醫院掛個普通門診號那么簡單。因此，在立案審查和立案登記轉型期，對立案登記制進行立法細化并加強立案登記制宣傳，避免當事人誤解是十分必要的。

第二，立案材料補正通知中出現的問題。立案中當事人提交的書面材料缺失或者因遺漏而應該補正的，法院依《意見》理當一次性出具書面補正通知。這是為了避免法院反復要求當事人提供不足的材料，而讓當事人“跑斷腿”。但司法實踐中法官往往不愿意出具書面材料，借口是立案工作太忙，出具材料也會占用司法資源。當然也有當事人不愿意法官出具的情況。出于對效率的考慮，當事人在忘帶材料時也會覺得出具書面通知太麻煩，出于對法官工作的理解和支持而不要法官出具書面材料。實踐中對該規定的不執行或變通執行客觀上反映了立法上對該規定完善的必要性。所以筆者認為該規定過于“一刀切”，可以將其改為“當事人有權索要立案材料補正清單”，從而在方便當事人的同時節約司法資源。

第三，虛假訴訟、濫用訴權的問題。此問題是長久以來一直困擾法院的問題。因為這兩類案件往往會將簡單問題復雜化，在加重法院負擔浪費司法資源的同時，不但不能解決任何矛盾，甚至可能產生新的矛盾，損害他人利益，更容易引起公眾的廣泛關注，影響法官獨立審判權的行使。因此，最高院在《意見》中特別強調了關于打擊此類行為的規定，但限制此類訴訟、打擊濫用訴權行為并不只能從立案中進行防范。立案登記制本身既不能有效判斷虛假訴訟、濫用訴權的行為，也不能有效解決該類問題。現階段最具有緊迫性的做法應當是如何從制度設計上避免因立案登記制的實施將此類惡意行為擴大化，將立案登記制改革與打擊虛假訴訟、濫用訴權并行即可。換言之，賦予立案登記制打擊虛假訴訟、濫用訴權等過多的功能是不現實的。

第四，案件數量激增與審判資源有限之間的沖突。此類矛盾是我國現階段法院所面臨的主要矛盾之一。司法審判資源嚴重不足影響到法院職能發揮已是不爭的事實。以往通過各種方式將案件當事人拒之門外，立案登記制實施后只能直面審判資源有限的問題。特別是在經濟發達的地區、有大范圍拆遷的地區、人口密度大的地區，立案大廳人頭攢動已是常態。但一定要正確看待現階段的案件數量激增現象，一部分案件是當事人第一次選擇訴訟的方式來處理糾紛，另一部分案件則是過去法院不立案所導致的積壓案件。在司法資源有限的條件下，能否同時依法公平處理大量案件關乎法院的新形象能否樹立，關乎人民法院的權威性和民眾對司法的信任，關乎人民法律信仰的形成。

三、立案登記制度的存在價值及完善建議

（一）立案登記制度的存在價值

對于立案過程中面臨的矛盾和收到的成效有清楚的認識，才能為今后該制度的發展與完善確定方向。對于法律適用原則性過度關注并不能解決實際問題，而改革過程中靈活性有余原則性不足則會影響到整個法治信仰的建立。因此，筆者認為，研究改進完善我國立案登記制的基礎應當是客觀地評價和看待現階段的立案登記制的實施情況，正確認知立案登記制的存在價值。

第一，部分緩解了立案難的困境。無論理論界如何批評立案登記制的法理依據不足，立案登記制已經開始全面實施，立案登記制的優點將逐漸顯現。解決各類社會矛盾和糾紛是司法的責任，也是“司法最終原則”的體現。雖然我國現階段各地出現了案件數量的井噴，但數量增加的背后實質上反映出司法的進步，許多法院在自身能力的極限范圍審理著案件。相對于改革開放初期部分法官每年僅審理二三十個案件，如今法官審理的數量已經達到每年幾百起案件。[7]單從這種效率的提高就可以看到立案難問題的解決效果，雖然社會矛盾進入訴訟的數量各個時期會有所不一，但在登記制實施兩年多來案件激增的情況下，法院完成了審判任務的結果顯然是一種改革和進步。無論是當事人還是法院內部對于法官的評價也都有所提升。

第二，暴露司法資源不足的矛盾，為立案登記制的完善與發展提供了有益的探索。此次司法改革中“立案登記制，法官員額制，糾紛多元化解決機制”可以看作是前期司法改革的三駕馬車，立案登記制在擺正了法院定位、加重法院壓力的同時，后兩項改革則是對于司法資源不足矛盾的補充。司法資源是否充足的集中體現就是法官隊伍的數量和質量問題，法官員額制改革是對法官隊伍的資源整合，在優化法官隊伍同時提高法官入職門檻，為今后儲備司法人才打好基礎。面對短期內無法解決司法資源不足的現實矛盾，在明確糾紛的解決依然要堅持司法中心、審判中心原則的同時，仍然需要通過糾紛解決途徑、方式、渠道的多元化來化方法來解矛盾糾紛、緩解法院壓力。

（二）立案登記制度的完善建議

法律制度在其設計和制定時要做到科學、完善是一項幾乎不可能完成的任務。立案登記制度出臺并實施后，對其在理論上繼續研究、在實踐中不斷檢驗以推動其不斷改進是實現該制度更加科學完善的有效途徑。在客觀地評價與看待現階段的立案登記制的實施情況的同時，筆者認為立案登記制應主要從以下幾個方面改進完善。

第一，從立法上保證立案登記制的“有法可依”。立案登記制必須通過民事訴訟法內容加以確認。既然立案登記制已經在全國全面實施，那么僅通過“黨的政策性文件以及最高院司法意見”的方式來為該制度“正名”、并作為該制度的實施法律根據是遠遠不夠的。制度的確立必須回歸到國家基本法律上來。只有通過最高國家權力機關的立法或認可，才能使立案登記制“名正言順”地發展，否則，“無法可依”的立案登記制本身的存在，就是對法治精神的踐踏。

第二，加快法官員額制改革的步伐，為法官隊伍的“正規化、專業化、職業化”打下基礎，為充實司法資源做好人員儲備。法治社會的核心價值之一就是任何問題都能最終通過司法途徑最終得到解決。在人民群眾窮盡了辦法無法解決矛盾的時候，法院應當作為糾紛解決的權威機構“站出來”，并將此類案件通過立案“攬過來”。應從法律的角度對于糾紛和矛盾給出一個公正評價和判斷，而不能過多地參入政治上、社會生態、社會秩序上的平衡。人民群眾通過法院處理案件的選擇，本就埋藏著對“法院信任和司法權威”的種子。另外，“打鐵還需自身硬”，只有法院自身的司法地位和法官的專業能力、職業能力達到可以解決復雜敏感問題的程度，才能為立案登記制的發展排憂解難，才能達成不斷“完善法律體系”的目標。

第三，細化民事立案條件，為解決立案登記制的立法缺失，為司法實踐提供科學、規范、操作性強的依據。筆者建議將現有民事立案條件細化為：①原告具有法律主體資格；②被告身份明確；③訴訟請求明確、具體；④有起訴的事實與理由；⑤屬于受訴法院管轄范圍。

第四，關于立案中當事人提交的書面材料缺失或者因遺漏而應該補正的，筆者認為《意見》中目前的規定過于“一刀切”，建議將其改為“當事人有權索要立案材料補正清單”，從而在方便當事人的同時節約司法資源。

總之，現階段我國司法改革還在進行中，應通過“細化形式登記條件”與訴前調解相結合來完成案件的分流，在保證法院權威的同時減輕案件數量上的壓力。加大力度推動多元化糾紛解決機制的發展與創新，對于除法律外的其他解決糾紛的方式予以支持和認可，盡可能緩解法院在立案登記實施后，由于自身資源有限而無法解決激增案件矛盾的困境，保護法院審判活動的有序進行和司法權威不受質疑、侵犯和破壞。要看到，法律制度的科學、完善是一個長期的過程。對于制度中立法的缺失和實踐中的缺位問題應當及時處理，而對于訴前調解、多元化解決矛盾機制等制度的改革、探索應繼續進行。立案登記制改革要和司法改革中的其他改革舉措結合起來實施、評價，各項改革環環相扣，才能為我國建設社會主義法治國家提供制度上的保證。

注釋：

① 2015年2月26日最高人民法院發布《關于全面深化人民法院改革的意見》，并將之作為修訂后的《人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》貫徹實施；2015年4月1日中央全面深化改革領導小組第十一次會議審議通過了《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》；2015年4月13日最高人民法院審判委員會第1647次會議通過《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規定》。

參考文獻：

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[5]張衛平.起訴條件與實體判決要件[J].法學研究，2004，（5）.

[6]馬燕.立案登記制改革后新問題探討[J].法制與社會，2016，（28）.

[7]楊琳.北京法院2015年收案60萬余件同比增294%[N].北京青年報，2016-01-26.

【責任編輯：黎峰】