新常態(tài)下國家審計監(jiān)督治理功能研究

曹越++羅澤蕓++伍中信

【摘 要】 當(dāng)前中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，逐漸向“速度略降、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動力升級”的良好態(tài)勢發(fā)展，使得審計監(jiān)督工作也發(fā)生了新的轉(zhuǎn)變。國家審計作為國家治理領(lǐng)域中內(nèi)生的“免疫系統(tǒng)”，應(yīng)主動創(chuàng)新變革，運用其監(jiān)督功能、信息屬性、追蹤功能積極發(fā)揮治理作用。為了突破舊常態(tài)造成的國家審計監(jiān)督治理功能在制度和技術(shù)等方面的限制，應(yīng)積極探索新的實施路徑：變革雙重領(lǐng)導(dǎo)體制來提高國家審計獨立性，融合可持續(xù)發(fā)展理念來實現(xiàn)審計全覆蓋，完善審計結(jié)果公告制度來增強政府公信力，建立健全云審計模式來保證審計信息的海量儲存、處理和傳遞，最終推進國家經(jīng)濟發(fā)展和長治久安。

【關(guān)鍵詞】 新常態(tài)； 國家審計； 治理功能； 實施路徑

【中圖分類號】 F239.44 【文獻標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）16-0103-05

一、問題緣起

在中國，新常態(tài)一詞與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的新發(fā)展階段密切相關(guān)，2014年習(xí)近平總書記在河南考察時首次正式提出“新常態(tài)”，新常態(tài)被用來概括中國當(dāng)前的經(jīng)濟形勢，本質(zhì)上是一個從傳統(tǒng)的穩(wěn)態(tài)增長邁向新的穩(wěn)態(tài)增長的過渡時期。同年11月9日，在亞太經(jīng)合組織（APEC）工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會上，國家主席習(xí)近平明確了中國經(jīng)濟新常態(tài)的三大特征：速度——從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長；結(jié)構(gòu)——經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，第三產(chǎn)業(yè)消費需求逐步成為主體，城鄉(xiāng)區(qū)域差距逐步縮小，居民收入占比上升；動力——從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動[1]。審計與經(jīng)濟密切相關(guān)，新的經(jīng)濟形勢將促使審計需從政策到人員進行主動調(diào)整。國家審計是國家治理體系的重要組成部分，是政府運用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，在我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重大戰(zhàn)略中應(yīng)積極發(fā)揮作用，準(zhǔn)確把握新常態(tài)的內(nèi)涵和要求，透徹理解經(jīng)濟新常態(tài)對審計監(jiān)督治理功能之作用機制、實施路徑的影響，這對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

近年來，治理理論在審計工作之中的應(yīng)用成為理論研究的熱點，學(xué)者研究主要集中于國家審計在治理體系中的職能定位及實施路徑，代表性觀點主要有：國家審計的本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示及抵御功能的“免疫系統(tǒng)”[2]；國家審計是國家治理體系基礎(chǔ)性制度安排之一，通過揭示、預(yù)警、抵御和威懾機制，抑制機會主義傾向和次優(yōu)問題，是國家治理的重要保障[3]；地方政府審計是國家治理過程中建立問責(zé)制和提高財政透明度的關(guān)鍵[4]；國家審計可借鑒政府的非正式制度，從規(guī)模、行業(yè)、所有權(quán)、組織或地區(qū)、政策措施等方面來靈活實施治理作用[5]；國家審計參與國家治理的路徑包括地方性政府債務(wù)審計、經(jīng)濟責(zé)任審計、績效審計、投資審計、跟蹤審計等，從而達到“管好權(quán)”“管好錢”和“管好事”的目的[6-7]；協(xié)同審計是國家審計服務(wù)國家治理的新方式[8]。

上述文獻為本文奠定了重要基礎(chǔ)，但鮮有文獻針對新常態(tài)這一新的要求來討論審計監(jiān)督治理功能與實施路徑問題，本文以新常態(tài)為制度背景，旨在系統(tǒng)討論國家審計監(jiān)督治理功能的作用機制和實施路徑，這對于充分發(fā)揮審計監(jiān)督治理效應(yīng)具有重要參考價值。

二、新常態(tài)對國家審計監(jiān)督的要求

一個國家的制度及其執(zhí)行能力重點體現(xiàn)在它的治理體系和治理能力，兩者相輔相成。從當(dāng)前我國基本國情來看，治理體系和治理能力總體上較好，但仍需要改進。進一步提高黨的執(zhí)政能力，盡快提高各機關(guān)單位、社會組織、各級干部的職業(yè)素質(zhì)和工作能力，保證國家治理體系更加有效地運轉(zhuǎn)，關(guān)鍵在于國家審計監(jiān)督體系的構(gòu)建，它是疏通信息、防止貪腐、治理低效的有力武器。

在當(dāng)前經(jīng)濟新常態(tài)背景下，審計工作也有了新的轉(zhuǎn)變：（1）審計監(jiān)督定位“新”。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》把審計監(jiān)督列為國家八大監(jiān)督體系之一，成為國家治理體系重要組成部分。（2）審計監(jiān)督范圍“新”。國務(wù)院在《關(guān)于加強審計工作的意見》中首次提出了“審計監(jiān)督全覆蓋”，即審計是有深度的，對每個項目都要審深審?fù)福粚徲嬍怯兄攸c的，以黨和政府的工作中心為導(dǎo)向，綜合把握相關(guān)領(lǐng)域的整體情況；審計是有計劃的，確保實現(xiàn)對重點領(lǐng)域每年審計一次，其他領(lǐng)域五年至少審計一次；審計是有成效的，要達到工作覆蓋面“廣”，上報情況“準(zhǔn)”、查處問題“深”、原因剖析“透”、指導(dǎo)建議“實”的效果。（3）審計監(jiān)督方式“新”。審計被賦予強大的信息權(quán)力，卻只擁有有限的處理處罰權(quán)力，要想充分發(fā)揮審計監(jiān)督的問責(zé)作用，就要充分利用紀(jì)檢、司法、監(jiān)察及政府各職能部門的處理處罰能力，設(shè)計一個與之緊密配合的工作體制。同時要協(xié)調(diào)各審計機關(guān)整合審計資源，避免重復(fù)審計，創(chuàng)造規(guī)模效應(yīng)。（4）審計監(jiān)督主體“新”。隨著生活水平的不斷提高，公民越來越注重自己的知情權(quán)，問責(zé)意識與參與意識日益增強，目前根據(jù)審計結(jié)果公告制度初步建立起了審計機關(guān)與公眾溝通的信息平臺，但現(xiàn)階段仍存在一些不足之處：地方審計機關(guān)接受雙重領(lǐng)導(dǎo)、與社會民眾互動較少、公告方式單一且公告不夠清晰易懂等。需要進一步完善審計結(jié)果公告相關(guān)制度和法規(guī)，讓公民從利益相關(guān)人向?qū)徲嫳O(jiān)督主體角色轉(zhuǎn)變。（5）審計監(jiān)督技術(shù)“新”。在云計算、移動通訊等新型信息技術(shù)發(fā)展的新形勢下，仿真模擬、數(shù)據(jù)挖掘等新技術(shù)讓“智慧化審計”成為審計工作新導(dǎo)向，目前審計行政管理呈現(xiàn)出信息化、綜合化新動態(tài)，審計項目管理呈現(xiàn)出數(shù)字化、遠程化新動態(tài)，審計成果開發(fā)呈現(xiàn)出智能化、可視化新動態(tài)。

國家審計在堅持以社會公眾利益最大化為治理目標(biāo)的前提下，應(yīng)切實貫徹落實好新常態(tài)對審計監(jiān)督的新要求，以長遠眼界、長效目標(biāo)、長治久安的新戰(zhàn)略思維和戰(zhàn)略心態(tài)促進治理目標(biāo)的實現(xiàn)。

三、新常態(tài)下國家審計監(jiān)督治理功能的作用機制

（一）國家審計的監(jiān)督功能是權(quán)力的制約機制

沒有制約的權(quán)力必將導(dǎo)致權(quán)力的專橫和腐化。黨的十八大明確了“健全權(quán)力運行制約與監(jiān)督體系”是推進我國政治體制改革的一項重要工作，審計正是作為一項對權(quán)力進行監(jiān)督的工作而存在，在制約權(quán)力方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。一方面，審計是國家的一種制度，它的主要職能是監(jiān)督各種公共權(quán)力的分配和使用，包括人大權(quán)力、行政權(quán)力以及司法權(quán)力等，權(quán)力的擁有者在行使權(quán)力時會將審計對其自身的監(jiān)督程序考慮在內(nèi)，從而自覺依法行事，減少以權(quán)謀私的行為；另一方面，審計作用的發(fā)揮具有一定的主動性，如今的審計工作不僅僅是事后審計，還逐步延伸到事中、事前審計，在實踐工作中，審計機關(guān)通過檢查、評價、處理、建議等積極主動地對權(quán)力進行監(jiān)督。濫用職權(quán)的行為會損害政府公信力，審計應(yīng)及時制止，防范權(quán)力濫用風(fēng)險。

（二）國家審計的信息屬性是國家治理的基石

社會是一個大系統(tǒng)，它由公眾、市場、政府等要素構(gòu)成，每個要素在系統(tǒng)中各自發(fā)揮著特定的作用，但又緊密相連。實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不僅僅是政府的責(zé)任，也需要公眾的參與，兩者間直接的溝通與相互了解則是系統(tǒng)內(nèi)部有機結(jié)合的必要條件。而國家審計作為這兩種要素之間的橋梁，被賦予了強大的信息權(quán)力以滿足不同利益相關(guān)者的需求。首先，社會大眾需要了解政府的統(tǒng)籌治理過程，判斷其是否秉持以公眾權(quán)益為先的理念，從而預(yù)防政府人員的“道德隱患”；其次，政府需要了解各職能部門的運作情況，同時獲得社會大眾的信任，讓公眾相信自己是按照社會利益最大化來進行資源的優(yōu)化配置，從而避免公眾的“逆向選擇”。國家審計依靠其得天獨厚的信息優(yōu)勢，可以對治理主體提供信息的可靠性進行鑒定，向信息使用者提供真實準(zhǔn)確的信息，從而減少各治理領(lǐng)域中的信息風(fēng)險因素。這有利于培育相互信任、合作的社會氛圍和社會資本，從而通過協(xié)調(diào)作用提高國家治理效率，最終推動國家治理的良序運行。堅持以可持續(xù)發(fā)展為核心拓展國家審計業(yè)務(wù)范圍，構(gòu)建一個全面化的信息質(zhì)量保障機制，加強社會公眾的信任度和參與意識，及時對政府人員的職責(zé)履行情況進行評價與獎懲，這是提升國家治理現(xiàn)代化水平的基本著力點。

（三）國家審計的追蹤功能是政策落實的監(jiān)視器

中國在過去30多年的發(fā)展中，堅持市場化改革的方向，從20世紀(jì)70年代的放權(quán)讓利，到80年代的財政包干，再過渡到90年代的分稅制改革，極大地調(diào)動了地方政府的工作熱情，成就了中國經(jīng)濟高速增長的“大國之道”。但盲目追求GDP高增長率也帶來了一系列嚴(yán)重的社會問題，如日益惡化的生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)和地區(qū)貧富懸殊等。為了緩解社會矛盾，新常態(tài)下的政府有意將經(jīng)濟增速放緩，讓一直繃緊的增長之弦有了喘息調(diào)整之機。然而相關(guān)政策措施是否得到切實落實，是否存在國有資金被私自挪用、擠占等現(xiàn)象，這都是直接關(guān)系到民生質(zhì)量的國家大事，卻又小到政府和公眾無法追蹤其始末。國家審計通過監(jiān)督這些財政資金的使用，發(fā)揮預(yù)防、預(yù)警、控制和修復(fù)作用；通過開展跟蹤審計工作，及時持續(xù)發(fā)布針對跟蹤項目的審計結(jié)果公告，督促重大政策措施切實得到貫徹落實。需要深刻認(rèn)識到，新常態(tài)下“政策”與“錢”“權(quán)”均應(yīng)是審計關(guān)注的重點，將跟蹤審計作為當(dāng)前審計工作的首要關(guān)注點，持續(xù)關(guān)注重大建設(shè)項目、重點政策貫徹落實、財政資金統(tǒng)籌、經(jīng)濟領(lǐng)域風(fēng)險隱患、簡政放權(quán)等內(nèi)容，讓跟蹤審計成為有效落實國家宏觀調(diào)控政策的保障機制。

四、新常態(tài)下國家審計監(jiān)督治理功能的實施路徑

黨的十八大報告提出要構(gòu)建一個效率高、結(jié)構(gòu)優(yōu)、責(zé)任感強、透明度高的服務(wù)型政府。要想實現(xiàn)這一目標(biāo)，首先需要從政府自身建設(shè)和治理入手，其中國家審計監(jiān)督能力的提升及其功能的充分發(fā)揮則是國家治理的重要保障。經(jīng)濟新常態(tài)下，審計環(huán)境發(fā)生了深刻變化，傳統(tǒng)的國家審計模式逐漸顯現(xiàn)出審計能力受限、范圍過窄、結(jié)果不明晰、技術(shù)落后等一系列弊端，嚴(yán)重限制了國家審計免疫系統(tǒng)功能的發(fā)揮，要革新審計模式、改進審計思路，具體的實施路徑有：

（一）審計制度變革：從雙重領(lǐng)導(dǎo)體制轉(zhuǎn)向省級以下統(tǒng)一管理體制

20世紀(jì)80年代初，我國雙重領(lǐng)導(dǎo)審計體制初步成型，地方審計機關(guān)在地方政府和上級機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)下，依法履行監(jiān)督職責(zé)，在保障社會經(jīng)濟健康運行方面發(fā)揮了重要作用。然而現(xiàn)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制卻限制了審計的獨立性，地方審計機關(guān)干部人員管理主要受制于地方政府，甚至于經(jīng)費來源、人員工資福利和獎懲等都主要由地方政府決定，這使得地方審計機關(guān)在揭露違紀(jì)問題和提出處理意見時，必然會受到地方政府領(lǐng)導(dǎo)的干擾。行使審計監(jiān)督權(quán)時若失去獨立性、缺乏公正性，其執(zhí)行力和公信力都會受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

黨的十八屆四中全會部署了“完善審計制度，探索省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理”的改革任務(wù)，這將是對我國審計制度一次重要的探索。首先，其核心意義在于保障了地方機關(guān)在依法行使審計監(jiān)督權(quán)時其獨立性不受外界力量影響。從領(lǐng)導(dǎo)干部管理到經(jīng)費預(yù)算和資產(chǎn)管理，再到審計執(zhí)法責(zé)任、審計信息化等方面，均由省級審計機關(guān)統(tǒng)一進行管理，強化了上級主管機關(guān)對地方的領(lǐng)導(dǎo)，有利于省級以下地方審計機關(guān)聚焦主業(yè)，排除了地方政府對其干擾，可以實事求是地披露相關(guān)問題，客觀公正地提出整改措施。其次，省級以下審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理有助于將審計資源進行有機整合，在人力和技術(shù)方面便于科學(xué)調(diào)度，并構(gòu)建一個完整的審計信息系統(tǒng)。由上級審計機關(guān)把控全局，確定重點審計領(lǐng)域，制定好中期和長期計劃，避免審計盲區(qū)和重復(fù)審計現(xiàn)象，同時使得基層審計人員可以從宏觀層面了解情況，及時發(fā)現(xiàn)和排除各環(huán)節(jié)各領(lǐng)域的風(fēng)險隱患，維護國家經(jīng)濟安全。更重要的是，在大管理環(huán)境下，不同的審計人員可以進行有效組合，審計信息和成果也可以得到充分共享。最后，審計人才隊伍質(zhì)量能夠得到有效提高。對省級以下審計機關(guān)實行人財物統(tǒng)一管理，有助于對新晉審計人員進行質(zhì)量把關(guān)，提高審計人員的職業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)勝任能力，從嚴(yán)管理審計干部，切實打造出一支素質(zhì)高、能力強的審計隊伍，有助于加強審計領(lǐng)導(dǎo)干部思想作風(fēng)建設(shè)，督促審計人員依法審計。

管理學(xué)家法約爾提出，管理職能主要是指計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制五大職能。若想建立健全省以下審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理制度框架，正需要從這五個方面入手，創(chuàng)新管理模式，提高管理效率。第一是計劃職能，在新的管理方式下，省級機關(guān)可以掌握省及省以下各部門資源信息，應(yīng)據(jù)此制定相應(yīng)的短期、中長期審計計劃，確定審計重點，在保證計劃連續(xù)性的基礎(chǔ)上確保統(tǒng)一性、靈活性、精準(zhǔn)性；第二是組織職能，省級審計機關(guān)作為決策主體，需要秉持民主和科學(xué)的原則，同時由于審計主體重心向上級轉(zhuǎn)移，審計人員調(diào)配更具有靈活性，省級審計機關(guān)需根據(jù)不同領(lǐng)域、不同項目來合理安排審計隊伍，統(tǒng)籌和優(yōu)化審計資源，最終達到“1+1>2”的效果；第三是指揮職能，首先需要建立健全執(zhí)行體系，權(quán)責(zé)清晰，分工合理，紀(jì)律嚴(yán)明，切實增強對計劃的執(zhí)行力，同時領(lǐng)導(dǎo)層需要深入了解各基層審計資源，在便于溝通的情況下做出最有效的安排；第四是協(xié)調(diào)和控制職能，省級以下人財物統(tǒng)一管理體制會加大省級審計機關(guān)的工作量，為全面及時地了解各項目情況，需在時間上建立起事前預(yù)測性反饋與事中事后追蹤性反饋相銜接的信息反饋網(wǎng)絡(luò)，在空間上建立起橫向反饋與縱向反饋相結(jié)合的信息反饋網(wǎng)絡(luò)，省級領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)匯報上來的工作進度及成果對各項目計劃安排進行滾動調(diào)整，保證各項目順利開展。

總之，新常態(tài)下省級以下審計機關(guān)從各級分管過渡到省級統(tǒng)管，是一個頂層設(shè)計與基層探索相互融合的過程，既要有系統(tǒng)、科學(xué)的頂層設(shè)計，也要鼓勵、尊重地方的積極探索。在頂層設(shè)計中，要做到統(tǒng)籌考慮、全面論證、科學(xué)決策；在探索過程中，則應(yīng)先行試點、積累經(jīng)驗、逐步推開。

（二）審計范圍變革：以可持續(xù)發(fā)展為核心拓展國家審計面

實施可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)一直是我國關(guān)注的重點內(nèi)容，主要包括經(jīng)濟、生態(tài)、社會三個方面，國家審計也應(yīng)將可持續(xù)性列入審計目標(biāo)，作為評價被審計單位的標(biāo)準(zhǔn)之一。2015年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》，明確指出將公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況納入審計全覆蓋，這為可持續(xù)性發(fā)展的評價標(biāo)準(zhǔn)奠定了基礎(chǔ)。國家審計在經(jīng)濟財政方面較為完善，在此主要從生態(tài)和社會兩個方面出發(fā)，討論以可持續(xù)發(fā)展為核心的審計全覆蓋。

1.以生態(tài)可持續(xù)發(fā)展為核心的環(huán)境審計全覆蓋

隨著生態(tài)環(huán)境日益惡化，環(huán)境審計逐步被引入到國家審計的范圍，特別是在新常態(tài)經(jīng)濟下，以環(huán)境污染為代價的經(jīng)濟發(fā)展已難以為繼，環(huán)境審計逐漸成為政府關(guān)注的重點。近年來，國家審計署先后組織實施了以“水污染”“生態(tài)修復(fù)”“水土保持和林業(yè)工程”為主題的環(huán)境項目專項審計，整體效果良好。但是我國的環(huán)境審計仍然有待改善，主要不足之處為審計內(nèi)容和對象比較單一，且以財務(wù)審計為基礎(chǔ)，主要集中在資金籌集、使用和管理方面的審計，而對于環(huán)保專項資金的使用效益評價、政府環(huán)保政策審計監(jiān)督以及履行國際公約方面涉及較少。此外，環(huán)境審計多為事后審計，應(yīng)該加強事前審計和事中審計來整合和重新配置有限的環(huán)境資源，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟運行質(zhì)量，保障經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

環(huán)境審計的核心在于環(huán)境審計模式的構(gòu)建。首先，應(yīng)該健全落實自然資源產(chǎn)權(quán)制度、資源用途管制制度和資源節(jié)約使用制度，即對國有資源進行統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)登記，包括水流、山嶺、草原、森林、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間；建立一個完整的環(huán)境承載能力預(yù)警機制和科學(xué)的空間規(guī)劃體系，明確劃定生產(chǎn)、生活相關(guān)的生態(tài)空間的開發(fā)管制界限，區(qū)分可再生資源和不可再生資源；制定資源節(jié)約使用的相應(yīng)法律法規(guī)，保證資源的可持續(xù)性使用。其次，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，擴大環(huán)境審計的覆蓋范圍。可以將各種抽象的實物自然資源轉(zhuǎn)換成財務(wù)符號，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，便于進行預(yù)算和分析，構(gòu)建系統(tǒng)全面的環(huán)境審計評估指標(biāo)體系，包括各類污染及其防治指標(biāo)等，確保在審計實務(wù)中能找到對應(yīng)的定量和定性參考；同時大力發(fā)展環(huán)境績效審計，對環(huán)保資金分配使用經(jīng)濟性、環(huán)保投資項目效益性和環(huán)保部門業(yè)績進行重點審查。最后，針對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究終身制。切實貫徹2015年新頒布的《環(huán)境保護法》，關(guān)注被審計單位或者環(huán)保部門對新法律的嚴(yán)格執(zhí)行情況，并對在任干部和離任干部進行績效評估，終身追究損害環(huán)境的行為，促進綠色生活方式和發(fā)展方式的形成。

2.以社會可持續(xù)發(fā)展為核心的公共資金審計全覆蓋

我國公共資金范圍十分廣泛，包含各種稅收、非稅收入及政府性債務(wù)資金等財政性資金，以及各種政府或公共部門管理的公共性資金，這些資金是社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障，也是國家審計的重點領(lǐng)域。近年來，土地出讓金、涉農(nóng)資金、公交卡押金、水電油民生“附加費”、高速公路收費、住宅維修資金、科研資金等公共資金成為公眾的關(guān)注熱點。國家審計應(yīng)重點關(guān)注公共資金使用績效，加強監(jiān)管，承擔(dān)起公共利益保護者的角色。目前審計資源供給與公共資金審計需求之間存在一定的矛盾，央企等機構(gòu)掌握著大量的公共資金，牽涉面廣，容易造成審計監(jiān)督盲區(qū)。此外，國家審計的關(guān)注重點在于公共資金的使用方法是否合“法”，保證不存在挪用公款、權(quán)力尋租等貪腐行為，但卻忽略了其使用是否合“理”，政府每年都會有一定的存量資金，這部分資金是否需要盤活，是否需要投資等，國家審計沒有將其納入績效評估體系。

針對上述問題，國家審計機關(guān)可從以下方面改進：（1）拓寬審計范圍。政府審計機關(guān)要隨時關(guān)注政策形勢，追蹤資金流向，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌好全國統(tǒng)一組織項目與地方審計機關(guān)自定項目，科學(xué)合理地進行審計立項，強化對扶貧、教育、就業(yè)、衛(wèi)生、社會保障等重要民生項目的審計力度，同時要全面厘清政府部門和央企等機構(gòu)所掌握的公共資金的來龍去脈，避免審計盲區(qū)，建立健全績效評估機制，使得審計有據(jù)可依。（2）優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)。不僅要關(guān)注政府存量資金的多少，還要重點關(guān)注存量資金的結(jié)構(gòu)、成因、資金性質(zhì)、閑置時間和原因等方面，優(yōu)化公共資金結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率，降低資金占用成本，將資金使用效益納入審計評估體系，督促相關(guān)部門盤活資金、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，從而保證公共資金的可持續(xù)性。

（三）審計結(jié)果公告變革：完善審計結(jié)果公告制度

公眾與政府之間存在公共受托責(zé)任關(guān)系，對國家治理也有著審計信息公開的客觀要求。審計結(jié)果公告制度不僅有利于推動政府公共受托責(zé)任的履行，監(jiān)督公共權(quán)力的正確行使，督促被審計單位進行整改，而且維護了公民應(yīng)享的知情權(quán)、管理政府事務(wù)的參與權(quán)、信息資源共享權(quán)、對政府工作的民主監(jiān)督權(quán)等公民基本權(quán)利，在平復(fù)民怨、疏導(dǎo)民意方面具有重要意義。但目前我國的審計結(jié)果公告制度仍存在諸多問題，如缺乏健全有效的責(zé)任追究制度、審計公告的內(nèi)容范圍狹窄、公眾參與度低等問題。

首先，我國目前仍缺乏一套完整的與審計公告制度相配套的法律體系，如缺乏健全有效的責(zé)任追究制度，這使得被審計單位對審計后的落實整改壓力不大，而且在目前存在的制度和工作安排下，審計機關(guān)本身缺乏直接處理處罰的權(quán)力，同時也缺乏跟蹤落實的熱情，這使得很多審計結(jié)果沒有得到有效落實。其次，審計公告的內(nèi)容范圍有待擴增。2016年政府共公布了40多項審計結(jié)果（國家審計署網(wǎng)站），相比于2003年的公布數(shù)量僅一項而言，已經(jīng)有了很大的進步，但由于我國實行的是行政型國家審計模式，國家審計實際相當(dāng)于政府的一個內(nèi)審部門，獨立性較弱，公眾無法了解到全部的信息，政府透明度仍需提升。最后，審計結(jié)果公告制度的獨立性仍有待提高，若省以下人財物統(tǒng)一管理模式全面開展，將很大程度上保證審計的獨立性，但是并不能排除省級機關(guān)自身以及省以上領(lǐng)導(dǎo)層的妨礙作用；更關(guān)鍵的是，公眾的參與度低。政府審計公告制度的實施及其完善實際上是社會公眾參與政府管理與監(jiān)督的一個動態(tài)博弈過程及均衡結(jié)果的反映，而眾多調(diào)查結(jié)果顯示，我國公眾對審計結(jié)果公告雖然持肯定態(tài)度，但對其實施現(xiàn)狀并不滿意，且公告與公眾沒有形成互動機制，政府尚沒有為公眾參與提供足夠的支持，缺乏相應(yīng)的參與途徑和方法。

為了提高新常態(tài)下政府的公信力，可從以下方面來完善審計結(jié)果公告制度：（1）擴大審計結(jié)果公告范圍。目前公告的審計結(jié)果項目偏少，應(yīng)增加公眾關(guān)注領(lǐng)域的審計結(jié)果條目，此外，公告內(nèi)容不夠詳盡，可以通過法律規(guī)定要求披露具體審計目的、明確法律責(zé)任的內(nèi)容、被審計單位內(nèi)部控制情況、主要采用的審計方法和審計程序、被審計單位對審計結(jié)果的反饋情況、審計人員已經(jīng)開展的工作等。（2）改進審計結(jié)果公告程序。可以將審計機關(guān)與國務(wù)院或者同級人民政府進行隔離，直接隸屬于同級人大常委會，出具的國家審計工作報告由人大常委會來決定是否向外界公告。（3）增強審計結(jié)果公告的時效性。政府要明確審計工作報告經(jīng)審批允許發(fā)布后的公告時間，保證公眾及時有效地了解相關(guān)情況。（4）對審計結(jié)果的處理進行跟蹤并公告。被審計單位對于審計揭露出的問題如何進行整改也是社會關(guān)注的焦點，如果審而不改、屢審屢犯或者整改不力，就會造成公眾不滿，因此需要對各審計項目進行跟蹤調(diào)查，并公之于眾，起到督促整改的效果。（5）提高公眾參與度。公民的有效參與是審計監(jiān)督與社會輿論監(jiān)督結(jié)合的關(guān)鍵點，要用多樣化的形式來逐步引導(dǎo)公眾參與國家治理，如聽證會、座談會、公民調(diào)查、社會訪談、公民論壇、實地調(diào)查、提供線索、信訪舉報、咨詢委員會等多種參與方法，并靈活利用互聯(lián)網(wǎng)和手機等大眾化媒體，從而增強監(jiān)督合力和實效。

（四）審計模式變革：建立健全“云審計”模式

從宏觀層面來看，當(dāng)前我國正處于“增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期”三期疊加的關(guān)鍵時期，審計的內(nèi)容和形式復(fù)雜多樣，關(guān)于經(jīng)濟、民生、資源等各類信息相互交織，傳統(tǒng)的審計模式效率低下，無法獲取關(guān)于審計對象的全面信息，審計風(fēng)險較大；從微觀層面來看，審計人員實務(wù)工作中需在電腦中安裝大量的審計應(yīng)用軟件和工具，技術(shù)維護和升級費時費力，且信息難以及時共享。隨著信息技術(shù)的日益進步，建立健全新型審計信息系統(tǒng)、構(gòu)建云審計模式成為審計改革創(chuàng)新必不可少的步驟。

“云”是一個虛擬的、可動態(tài)擴展的、可管理的資源庫[9]，它在節(jié)省資源存放空間和節(jié)約信息處理時間方面有著巨大的潛力，云審計為審計人員提供海量數(shù)據(jù)存儲和強大的數(shù)據(jù)處理功能。首先，要將最新的計算機技術(shù)引進審計模式中，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)數(shù)據(jù)體量大、處理速度快、數(shù)據(jù)種類多的特點，從下往上建立健全審計信息系統(tǒng)，將這些審計信息儲存在云端，并建立專業(yè)的技術(shù)團隊統(tǒng)一進行管理和維護，而種類繁雜的審計應(yīng)用軟件則可被一個簡單的瀏覽器或者審計應(yīng)用客戶端所代替，所有的信息處理工作均由云審計平臺后端的處理資源來完成，而前端應(yīng)用平臺還可以通過智能機制進行自動維護和更新，這在降低信息管理成本的同時，保證了審計數(shù)據(jù)的全面性、及時性和準(zhǔn)確性，從而有利于審計人員進一步了解審計對象的全貌及其本質(zhì)特征；其次，以大數(shù)據(jù)、云計算為基礎(chǔ)的審計信息系統(tǒng)還能讓審計機關(guān)由于時間、人力限制而采用的抽樣審計過渡到全面綜合審計，大大降低了審計風(fēng)險，使得獲取被審計單位的各類信息變得可行，審計人員亦無需將主要精力放在分析審計對象的因果關(guān)系上，而是通過計算機技術(shù)重點分析審計對象之間的相關(guān)性，進而把握審計對象的現(xiàn)狀和趨勢；最后，云審計還有助于審計信息和審計結(jié)果在各級審計機關(guān)之間的及時傳遞與共享，避免被審計單位重復(fù)提供資料，減少審計人員的工作量，且審計結(jié)果的共享在一定程度上還起到了復(fù)核作用。此外，云審計模式還可以提供額外的審計管理服務(wù)，主要包括審計項目管理、審計風(fēng)險管理、審計質(zhì)量管理、審計人員管理、功能權(quán)限管理、系統(tǒng)日志管理等服務(wù)范圍。

五、結(jié)語

在新常態(tài)下，中國經(jīng)濟逐漸向“速度略降、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動力升級”的良好態(tài)勢發(fā)展，而經(jīng)濟形勢的轉(zhuǎn)變給審計監(jiān)督工作帶來了新的挑戰(zhàn)。國家審計作為國家治理領(lǐng)域中內(nèi)生的“免疫系統(tǒng)”，應(yīng)審時度勢，創(chuàng)新變革，積極適應(yīng)國家治理中出現(xiàn)的新動向和新變化，運用其監(jiān)督功能、信息屬性以及對政策法規(guī)的追蹤功能良好地發(fā)揮治理作用。為了突破舊常態(tài)造成的國家審計監(jiān)督治理功能在制度和技術(shù)等方面的限制，應(yīng)積極探索新的實施路徑，變革雙重領(lǐng)導(dǎo)體制來提高國家審計獨立性，融合可持續(xù)發(fā)展理念來實現(xiàn)審計全覆蓋，完善審計結(jié)果公告制度來增強政府公信力，建立健全云審計模式來保證審計信息的海量儲存、處理和傳遞。只有讓國家審計完全適應(yīng)新常態(tài)，才能更好地發(fā)揮在國家治理中的基石和保障作用，進而推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進國家經(jīng)濟發(fā)展和長治久安。●

【參考文獻】

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