國有銀行監管問題研究

周志成

【摘 要】 隨著經濟全球化，我國原有的銀行監管機制不能滿足經濟發展的要求，國有銀行監管改革隨之而來。本文首先介紹國有銀行監管的基本理論，如國有銀行，銀行監管等的基本概念，然后論述當前國有銀行監管中出現的問題及解決的措施，最后對文章進行總結分析。

【關鍵詞】 國有銀行 監管機制 對策建議

一、國有銀行監管的基本理論

（一）國有銀行的內涵

對國有銀行的定義，各個權威文件有不同的定義，被大家廣為接受的定義是：國有銀行是指國家或政府擁有控制權的商業銀行。這里所指的控制包括國有獨資的商業銀行，或者國有控股的商業銀行，當然也包括國家或政府雖然持股比例尚未達到控股程度，但是通過其他方式實際上具有控制權的商業銀行。換句話說，政府實際上擁有對銀行的控制權，能夠通過直接或間接的方式對銀行決策加以控制和影響，就在本文研究的國有銀行范圍內。國有銀行的實際控制主體可以是政府、組成部門或直接控制的國有公司。提到國有銀行，與之相對應的是一般商業銀行，它指所有非國家或政府控制的商業銀行，產權是私有的。需要特別注意的是，本文的研究范圍只有國有商業銀行，不包含政策性銀行。

（二）銀行監管

監管包括管制和監督兩個方面。管制是指國家以經濟管理的名義進行干預，監督指監察和督促被監管者是否違背監管的目標，并對違反者進行懲罰。對于銀行監管，有廣義概念和狹義概念，也有宏觀概念和微觀概念。廣義上來說，銀行監管指銀行監管主體（如：政府監管當局、銀行業自律組織等）對銀行及與之相關的主體股東、董事以及其他參與銀行交易的主體進行的監管。狹義的銀行監管是指銀行監管當局對銀行的監管。從宏觀上來講，銀行監管是政府對銀行業的在貨幣政策、信貸政策及存款保險制度等方面的干預。微觀角度的銀行監管只有對銀行自身（包括銀行機構、業務活動及其他銀行交易參與者）的行為進行管制與監督。本文研究范圍是銀行監管在狹義和微觀的范疇，因此本文對銀行監管的定義是銀行監管當局對銀行、其業務活動及其他銀行交易參與者行為的監管。

（三）國有銀行的監管目標

國有銀行存在應該有其價值，即維護銀行經營的安全性、高效性、穩定性與盈利性，規避金融風險。基于以上思想，國有銀行制定以下監管目標：第一，維護我國金融體系的穩定與安全。在當今社會，金融業是我國重要經濟命脈，銀行業的安全和穩定對國民經濟有著關鍵作用。第二，時時保護公眾及存款人利益。銀行承接儲蓄業務，社會上大量資金都集合在銀行，在儲戶信任銀行的同時，銀行也要承擔保護公眾和存款人利益的責任。第三，保證中央銀行發布的貨幣政策等政策的推行與實施。在各個國家，貨幣政策是都宏觀調控的主要手段之一，國有銀行希望客戶辦理結算等各項業務，追求企業的最高利潤，需要堅決貫徹落實國家央行各項金融政策。

二、國有銀行監管中存在的問題

（一）缺乏有效的銀行監管體系

一般來說，一個有效的銀行監管體系應該包括三個部分：市場約束下的銀行內部風險控制、政府監管和社會監督。在我國，銀行業內部控制機制和外部監督機制相對薄弱，很難配合政府對國有銀行的監管。首先，國有銀行的產權制度，這導致內部控制機制無法完整建立。在我國，國有銀行我國占據絕對控制權，但事實上，國家無法直接行使所有權，一般是由政府作為國家的代理人對國有銀行進行管理，正是這樣人格化的產權主體的缺失導致國有銀行產權不明。在這樣的背景下在，用來約束經營者行為的內部控制機制很難建立。其次，我國的社會監督發展緩慢，適合銀行監管的社會中介機構缺乏。像會計師事務所和信用評級機構等規范的社會中介機構可以分擔政府監管部門的工作，節省監管的成本，提高監管的效率。但是我國當前可以勝任該工作的社會中介機構很少，對國有銀行的審計工作不熟悉，缺乏權威的評級機構。最后，社會公眾的金融意識不強，也缺乏對銀行監督的途徑，因此對國有銀行的公眾監督難以形成。國有銀行占據中國金融業大部分金融資源，幾乎處于壟斷地位，這使得公眾一般選擇這些國有銀行，也難以對其進行有效監督。

（二）監管重點不突出，監管內容不完備

重視合規性監管，忽視風險監管。在我國，銀行監管部門重視對國有銀行的業務經營、業務操作是否合規。在市場開放度不高的計劃經濟時代，這種合規性監管有著重要作用，可以銀行穩健經營。但是隨著經濟的發展，這種合規性監管已經不能滿足新形式發展的需求，合規性監管的市場敏感度低，銀行風險不能全面反映。風險監管能夠及時識別和度量銀行風險，遵循審慎監管的原則，應對銀行風險，對當前的市場經濟而言，風險監管具有合規性監管無法比擬的優點。

重市場準入監管，忽視持續發展監管。我國銀行監管部門限制各類資本進入金融業，旨在保護國有銀行的經營安全，但也在一定程度上限制了國有銀行的發展，這都是銀行監管部門過分重視市場準入監管的結果。但是銀行監管部門對銀行具體業務的跟蹤和金融創新的監管略顯不足。第一，對金融創新的監管機制不足；第二，銀行風險受到央行的保護，這導致了降低了審慎經營動機，加大了高風險經營。第三，市場風險的不確定性降低了監管的有效性。

重人治輕法治。在經歷了金融危機后，為了適應銀行業發展的要求，對銀行業監管的理念在改變。我國以人治為主的監管理念不再適應銀行業的發展。一直以來，我國銀行監管以行政管理為主，法律監管手段使用不足。雖然對我國銀行監管的法律，如《銀行監督管理法》、《人民銀行法》和《商業銀行法》等已經開始實施，但是可操作性差，執法不嚴，難以起到相應的作用。

（三）缺乏對監管者的監管

監管工作的重要參與者是監管者，因此監管者執行力的好壞直接影響著銀行監管質量的高低。由于我國銀行監管一直存在對監管者缺乏有效監管，但是又賦予其較大的權利的問題，因此導致：第一，監管者的權力大，對市場的干預又具有不確定性，難以估計，因此也很難形成理性的市場行為。第二，由于對監管者缺乏有效約束，政府從自身利益出發進行“尋租”行為，最終導致監管成為一種無效監管。在我國對監管者的監管不嚴，但是監管者和被監管者之間存在一定的利益關系，這對監管隊伍的建設和防范都有不理影響，甚至會導致銀行風險。在銀行監管的多次改革中，政府堅持監管者會“執政為民”，導致了對監管者的監管沒有落實。

（四）各機構之間缺乏配合

我國金融業的發展一直遵循分業經營、分業監管的原則。分業監管的優勢在于加強了對金融領域各部門的專業監管，可以防范風險。近些年，國際金融越來越向著混業經營的方向發展，為了順應發展潮流，我國國有銀行也向著混業經營的方向發展。在當前發展背景下，分業監管容易忽略對某些領域的監管，造成監管責任不明或者重復監管，提高監管的成本。此外，銀行監管部門和財政、稅務等部門之間缺乏協調，政策措施相互抵觸重疊，大大降低了監管效率，增加了監管成本，形成了較多的監管漏洞，為銀行提供了監管套利的契機。

三、完善國有銀行監管的對策建議

（一）構建科學的銀行監管體系

借鑒世界銀行的發展歷史：銀行業越發展，銀行業的監管也越重要。但是，我國銀行監管理論的發展明顯落后于監管實踐，這嚴重限制了我國銀行監管的發展，制約了銀行監管的水平。因此，雖則我國銀行的國際化和銀行監管的現代化，我國應該加強對銀行監管理論的系統研究，致力于形成一套相對完整的適合我國使用的監管理論體系，以便時事有效的指導我國銀行監管實踐。

（二）健全法律法規，實現依法監管

我國不僅應該重視人治，還應該重視法治。首先，銀行監管法律制度必須要完善。隨著經濟全球化。我國積極加入WTO，但是隨之面臨的問題也不斷產生。最主要的問題是我國部分法律與國際準則相沖擊，應該對我國現行法律進行修改完善，盡快與國際準則接軌，加速我國銀行業發展。其次，加強銀行監管執法建設。監管法律的制定尤為重要，但是如果不能嚴格執行，那么將如同虛設。在我國，有法不依和執法不嚴的現象較多，司法和執法部門對金融行業健康運行的護航作用沒有落實到位。為了使監管法律法規能夠更好的貫徹執行，各級監管部門應該設立獨立的法制工作機構，履行行政救濟和司法救濟的職能，并在一定程度上為銀行監管提供全面法律服務，如查處非法金融業活動、辦理行政復議和行政訴訟等。

（三）深化銀行體制改革，加強內部控制

無論是防范單個銀行的金融風險，還是系統性金融風險，內部控制都是基礎。銀行內部控制是指為了實現銀行的經營目標，制定一系列的制度和方程序，對可能的風險進行防范、控制、監督和糾正的機制。加強國有銀行內部控制的監管，應該從以下兩個方面入手：第一，深化產權制度改革，打造內部控制平臺。為了實現這個目標，首先應該對銀行股份制進行改造，改變傳統的國有產權制度，建立能夠與市場經濟相適應的法人產權制度。其次應該建立良好的公司治理結構。在明確各方面權責關系后，建立規范的股東大會、董事會和監事會制度，維護股東的權利，對企業進行良好的治理。第二，建立科學的內部控制體系，從以下四個方面進行：科學的設置內控節點，形成制度制衡；建立嚴格授權、授信制度；形成動態的風險評估系統；最后貫徹人本管理，實現有效內控。

四、結論

自2007年開始我國銀行業面向外資全面開放，傳統的銀行監管存在諸多不足，無法適應新的挑戰，國有銀行開始進行體制改革，因此國有銀行監管問題變得尤為重要。本文通過提供銀行監管的基本理論背景，如國有銀行、銀行監管等的概念以及銀行監管的目標，然后分析我國國有銀行監管中存在的問題、提出有效監管舉措，勾勒了我國國有銀行監管的現狀及發展趨向。文本堅持深化銀行監管改革，更新銀行監管理念，加快國有銀行改革，形成良性互動的監管機制，一定能給銀行業的發展提供自由空間。

【參考文獻】

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